(Стрельников К. А.) («Юридический мир», 2009, N 3)
ВОПРОСЫ РЕАЛИЗАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ»
К. А. СТРЕЛЬНИКОВ
Стрельников К. А., кандидат юридических наук, член экспертного совета Комитета по безопасности Государственной Думы Российской Федерации.
Статья содержит нормативно-правовой и социально-правовой анализ Федерального закона «О противодействии коррупции», принятого в декабре 2008 г. В работе анализируется соответствие норм Закона действующему законодательству, исследуются последствия принятия тех или иных правовых новелл и необходимость создания системы государственно-правового механизма, направленного на реализацию Закона.
The article contains normative-law and social-law analysis of Federal Law «On Counteraction of Corruption» adopted in December 2008. The article analyses compliance of the norms of the law with the effective legislation, studies consequences of adoption of one or another legal innovations and the necessity of creation of system of state-law mechanism aimed at realization of the law <*>. ——————————— <*> Strel’nikov K. A. Issues of realization of Federal law «On counteraction of corruption».
В декабре 2008 г. принят Федеральный закон «О противодействии коррупции» <1>. ——————————— <1> Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Российская газета. 2008. 30 декабря.
Коррупция представляет угрозу нормальному функционированию органов государственной власти и местного самоуправления. Наряду с легализацией средств, нажитых преступным путем, терроризмом, экстремизмом она представляет угрозу безопасности государства и общества. В связи с этим принятие нормативного акта, регламентирующего противодействие коррупции, является актуальным и своевременным. Федеральный закон «О противодействии коррупции» содержит нормы, закрепляющие понятия коррупции и противодействия коррупции, правовую основу и принципы противодействия коррупции. Закон подробно освещает международное сотрудничество по противодействию коррупции. Вместе с тем Закон содержит ряд противоречивых положений, которые вызовут трудности в его реализации. Кроме того, ожидалось, что нормативный акт высшего уровня будет содержать более действенные механизмы и иметь большую регулирующую силу. Существенным упущением Закона является отсутствие в нем организационного закрепления противодействия коррупции. В нем, например, существует указание на возможность создания Президентом совещательных органов по координации деятельности в области противодействия коррупции, но не установлены их компетенция, порядок формирования, отчетность и т. д. Такое положение дел не меняет сложившейся практики противодействия коррупции, поскольку Закон не создает новых структур, не наделяет кого-либо правами и обязанностями в этой сфере, не реформирует имеющиеся институты. В связи с чем статья в скором времени потребует доработки. Например, Закон «О безопасности» подробно регламентирует деятельность Совета Безопасности России, Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» закрепляет создание финансовой разведки и т. д. Вызывает сомнение редакция ст. 6 «Меры по профилактике коррупции». Так, неизвестно, к чьей компетенции относится и в каком порядке будет проводиться «формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению» (п. 1), «антикоррупционная экспертиза проектов правовых актов» (п. 2). Предъявление квалификационных требований к служащим (п. 3), установление нового основания для увольнения (п. 4), нововведения в сфере поощрения сотрудников (п. 5) требуют существенной проработки и социальной экспертизы, а также изменения действующего трудового законодательства и законодательства о государственной службе. В целом статья декларирует направления противодействия коррупции вместо того, чтобы закрепить конкретные мероприятия в соответствующих формах с использованием соответствующих методов. Подобное положение дел допустимо для преамбулы федеральной целевой программы, концепции, государственной стратегии, но не для федерального закона как правового акта. В связи с этим статья существенно снижает возможность регулирования общественных отношений данным Законом. Пункт 5 указанной статьи — «…длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным или муниципальным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться…» — не меняет сложившуюся практику и не способствует урегулированию общественных отношений. Статья 7 определяет основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции. Следует заметить, что проведение единой государственной политики в какой-либо сфере должно относиться к компетенции какого-либо государственного органа. Это позволяет определить меры и средства, взаимодействие, систему критериев и показателей деятельности в данной сфере. Закон же содержит абстрактное заявление о том, что «проведение единой государственной политики в области противодействия коррупции» относится к «основным направлениям деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции». В целом ст. 7 Федерального закона имеет программные заявления и указания о намерениях, недопустимые для нормативного правового акта такого уровня. Таким образом, ст. 7 также не вносит элемент упорядочивания в общественные отношения. Имеются противоречия между пунктами статьи. Например, «неукоснительное соблюдение принципов независимости судей и невмешательства в судебную деятельность» (п. 9) и «…обеспечение независимости СМИ» (п. 8) слабо соотносятся с «введением антикоррупционных стандартов, т. е. установлением для соответствующей области социальной деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений…» (п. 5). Представляется, что возможны и иные направления деятельности государственных органов по предупреждению коррупции вместо ужесточения сложившихся процедур. Деятельность государственных служащих определяется соответствующими нормативными актами, распространяется на каждого государственного служащего и не имеет ограничений по кругу лиц. Соответственно, правовая «унификация прав и ограничений, запретов и обязанностей, установленных для государственных служащих…» (п. 6) уже имеется и ее введения заново не требуется. Если же идет речь о внеправовой «унификации», следовало бы более тщательно проработать этот вопрос. Поскольку в ближайшее время потребуются нормативные разъяснения относительно данного пункта. Неоднозначны нормы, имеющие следующее содержание. Например, п. 13 требует «устранения необоснованных запретов и ограничений, особенно в сфере экономической деятельности…». Как правило, процедуры в сфере экономической деятельности устанавливаются правовыми актами в сфере таможенной, налоговой, регистрационной и т. д. деятельности. Поэтому закономерен вопрос об основании возникновения данных запретов, о порядке признания данных запретов «необоснованными», о механизме их нормативного закрепления в прошедший исторический период и т. д. Кто, как, в каком порядке будет признавать те или иные процессы (в т. ч. нормативно установленные квоты, средства, методы и иные запреты) «необоснованными» и какие решения будут приниматься в отношении должностных лиц, допустивших эти «необоснованные запреты»? А если они установлены федеральным законом? Все должностные лица, участвовавшие в законотворческой деятельности, должны понести ответственность? Представляется, что анализируемая норма не может быть обеспечена правовыми средствами и может быть лишь средством давления на должностных лиц. Норма, устанавливающая «повышение уровня оплаты труда… государственных служащих», не соотносится с финансовым обоснованием Закона, в соответствии с которым «на реализацию Федерального закона выделение дополнительных средств из федерального бюджета не потребуется». Не установлена категория государственных служащих, которые могут рассчитывать на повышение зарплаты. Следует внимательно отнестись к требованию п. 18 Закона «передача части функций государственных органов саморегулируемым организациям, а также иным негосударственным организациям» на его соответствие действующему законодательству в части распределения полномочий федеральной государственной власти и власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, потребуется новая ревизия полномочий государственных органов с целью последующего решения вопроса о возможности сокращения этих функций. На фоне усложнения социальной структуры общества, возникновения новых вызовов, угроз недостаточно обоснованно выглядит требование о сокращении численности государственных и муниципальных служащих. Думаю, авторы Закона не смогут однозначно назвать орган государственной власти, требующий сокращения, или минимальный уровень, при котором он сможет эффективно выполнять свои задачи. Статья 8 устанавливает обязанность государственных и муниципальных служащих представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Данная норма является серьезным нововведением. Поэтому требует научной, а не простой формальной проработки. Следует отметить, что Академией экономической безопасности МВД России в рамках программы административной реформы изучался вопрос о введении в России данной обязанности служащих <2>. В соответствии с полученными результатами введение данной обязанности не улучшит коррупционную ситуацию в стране, но создаст дополнительную нагрузку на кадровый аппарат государственных органов. ——————————— <2> Аналитический обзор «Анализ мирового опыта предоставления гражданами сведений о доходах и имуществе. Анализ законодательства Российской Федерации по декларированию доходов. Подготовка проекта Указа Президента Российской Федерации «О предоставлении служащими правоохранительной службы сведений о доходах и имуществе, а также об имуществе, используемом близкими родственниками» // Регистрационный номер научной продукции в ГИАЦ МВД России: N 03072663, 2007 г.
Кроме того, введение данной обязанности противоречит ряду федеральных законов и существенно ограничивает права служащего и членов его семьи. Кроме того, механизм декларирования доходов членами семей служащего на сегодняшний день отсутствует. Таким образом, сложившийся ритм функционирования кадрового отбора служащих на какой-то период будет парализован либо повлечет за собой огромное количество судебных исков. В рамках исследования не удалось выявить положительный международный опыт декларирования членами семей государственных служащих своих доходов. Ни одно государство в мире не торопится вводить данный институт на своей территории в предлагаемом виде. Таким образом, принятие ст. 8 без соответствующих научных исследований преждевременно. Статья 9 Закона касается обязанности государственных и муниципальных служащих уведомлять о совершении коррупционных правонарушений. Статья направлена на стимулирование общественной активности в данной сфере. Вместе с тем она устанавливает императивные, а не рекомендательные требования, предусматривая ответственность за их нарушение. В таком виде она не соотносится с трудовым законодательством. Кроме того, представляется, что ее реализация столкнется с массовой практикой освобождения от ответственности по основаниям «крайняя необходимость», «исполнение приказа» и т. д. Таким образом, статья является юридической фикцией. Подводя итог, можно отметить, что Федеральный закон не выполняет свою основную функцию по созданию и закреплению общественных отношений в сфере противодействия коррупции и недостаточно проработан с точки зрения социальных последствий его принятия.
