Становление и развитие системы органов правопорядка на железнодорожном транспорте Советской России 1917 — 1937 гг. (исторические, организационно-правовые аспекты)

(Путятин В. Д.) («Транспортное право», 2009, N 1)

СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ПРАВОПОРЯДКА НА ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНОМ ТРАНСПОРТЕ СОВЕТСКОЙ РОССИИ 1917 — 1937 ГГ. (ИСТОРИЧЕСКИЕ, ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ)

В. Д. ПУТЯТИН

Путятин В. Д., доктор транспорта, доктор юридических наук, профессор кафедры философии и права, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации.

В представленной читателю статье автор продолжает исследование, начатое им в журнале «Транспортное право» за 2006, 2007 гг., исторических, организационно-правовых аспектов становления и развития органов правопорядка на объектах транспортного комплекса России. Рассмотрев период становления и развития органов правопорядка на транспорте дореволюционного периода, автор предлагает читателю исследование системы органов правопорядка на железнодорожном транспорте Советской России 1917 — 1937 гг. Крушение Российской империи было во многом обусловлено состоянием и работой железнодорожного транспорта. Ведение военных действий начиная с 1914 г. значительно ухудшило состояние железнодорожного транспорта. Шпалы и рельсы в значительном количестве были отправлены на фронт для строительства защитных сооружений. Большое количество вагонов было занято грузами эвакуированных предприятий. Многие станции оказались забитыми пассажирскими вагонами с эвакуированными людьми. В то же время концентрация миллионов людей на фронтах и в больших городах привела к изменению продовольственных потоков. Запасы продовольствия в центральных районах были использованы, потребовалось подвозить его из восточных районов, из Сибири и Средней Азии. Но железнодорожный транспорт не справлялся с такими перевозками. Нехватка продовольствия привела к возникновению массовых беспорядков в городах. 25 февраля 1917 г. в Петрограде тысячи рабочих вышли на демонстрации с лозунгами «Хлеба!». Через несколько дней после этого царь Николай II отрекся от престола. В отречении императора железнодорожный транспорт тоже сыграл не последнюю роль, ибо в момент отречения императорский поезд находился на железнодорожной станции Дно (около Пскова). 26 октября 1917 г. международная революционно-террористическая организация, именовавшаяся РСДРП, захватила власть в России. В первую очередь большевики и созданные ими военно-революционные комитеты обратили внимание на железнодорожный транспорт, в том числе на обеспечение сохранности перевозимых грузов, на реорганизацию системы обеспечения силовой защиты железнодорожного транспорта. 28 октября (10 ноября) 1917 г. нарком внутренних дел А. И. Рыков <1> подписал и направил на места Декрет «О рабочей милиции». Однако в Декрете речь не шла о создании железнодорожной милиции. Возникает вопрос: какая милиция и для чего создавалась большевиками с первых дней захвата власти? ——————————— <1> Алексей Иванович Рыков — первый нарком внутренних дел РСФСР. Возглавлял НКВД с 7 (17 ноября) по 25 октября (4 ноября) 1917 г.

Предыстория вопроса

В 1905 — 1907 гг. экстремистские политические партии готовили вооруженный захват власти, для чего создавали различного рода незаконные вооруженные формирования. Среди них были и формирования «народной» либо «рабочей милиции», обладавшие высоким уровнем специальной диверсионно-террористической подготовки. Вот почему нарком внутренних дел А. И. Рыков, подписывая Декрет «О рабочей милиции», меньше всего думал о создании органа охраны общественного порядка. Речь в Декрете шла о создании вооруженных формирований для захвата и удержания власти. В этой связи возникает вопрос, как развивалось становление органов охраны правопорядка на железнодорожном транспорте. После Февральской революции 1917 г. был ликвидирован орган обеспечения общественной безопасности, охраны правопорядка на железнодорожном транспорте — жандармская железнодорожная полиция. Ликвидация органа при сохранении функции привела к возникновению на железных дорогах различных организационно-правовых форм охраны общественной безопасности и охраны правопорядка. К ним относились следующие: а) железнодорожная милиция как своеобразная форма милиционной повинности. Формировалась из числа железнодорожников службы движения, охрану общественного порядка сотрудники такой милиции несли во время выполнения служебных обязанностей по основному месту работы; б) железнодорожная милиция как штатный орган охраны общественного порядка. Формировалась из числа безработных железнодорожников, из солдат, демобилизованных по ранению и др.; в) уголовная милиция. Избиралась из числа железнодорожников для проведения розыскных функций и охраны общественного порядка; г) воинские команды и караулы. Выделялись командирами войсковых частей и военными комендантами для охраны общественного порядка на станциях и в поездах; д) летучие отряды военной милиции. Формировались из числа нестроевых военнослужащих запасных полков, охраняли общественный порядок, технические сооружения, грузы, сопровождали арестованных, проводили розыскные функции; е) станционные сторожа. Подчинялись начальникам станций, охраняли в основном склады, пакгаузы, иногда — общественный порядок. Это, так сказать, официальные организационно-правовые формы, создававшиеся органами железнодорожного управления, командованием войсковых формирований и др. Но в этот же период экстремистские революционные партии создавали не только инициативные негосударственные органы управления, присваивавшие себе те или иные функции государственного управления, но и незаконные вооруженные формирования. К их числу относились следующие: а) боевые, рабочие и сторожевые дружины, являвшиеся силовыми подразделениями различных партий; б) отряды Красной гвардии как вооруженные формирования партии большевиков, возникающие вопреки противодействию Всероссийского исполнительного комитета железнодорожников. Создавались для усиления политических позиций партии большевиков <2>. ——————————— <2> См.: Литвинов Н. Д. Становление рабоче-крестьянской железнодорожной милиции в РСФСР 1917 — 1921 гг.: Дис. … к. ю.н. М., 1982. С. 28 — 29.

Следовательно, когда НКВД издал Декрет «О рабочей милиции», на железных дорогах уже действовали многочисленные организационно-правовые формирования по обеспечению общественной безопасности, в том числе и носившие название «милиция». Захват власти большевиками сопровождался стремлением большевиков взять под контроль либо ликвидировать те силовые формирования, которые находились на станциях железных дорог. Революционные органы управления типа Петроградского военно-революционного комитета не только брали под контроль существующие подразделения охраны, но и создавали новые. Основной формой стали подразделения революционных солдат и матросов. И здесь надо обратить внимание на цели создания новых организационных форм охраны — борьбу с хищением грузов. Новые формирования активно использовались в первую очередь для охраны от расхищения перевозимых продовольственных грузов. Обилие и многообразие организационных форм охраны потребовали координации их деятельности. Вот почему 30 января (12 февраля) 1918 г. Совет Народных Комиссаров принял Декрет «Об учреждении Всероссийской межведомственной комиссии по охране дорог (ВМЧК)» <3>. Это был первый правовой акт Советского правительства, направленный на централизованную охрану правопорядка на железнодорожном транспорте. В нем говорилось, что комиссия создавалась для «обеспечения планомерного снабжения населения продовольствием и предметами первой необходимости», т. е. координационный орган в лице межведомственной комиссии создавался не для обеспечения общественной безопасности, охраны общественного порядка, а только лишь для продвижения продовольственных и иных грузов. ——————————— <3> См.: Декреты Советской власти М., 1957. С. 453.

И здесь надо остановиться на необходимости обеспечения безопасности продвижения грузов в Москву и Петроград. Захват власти большевиками и слом старого механизма государственной власти привели к тому, что была разрушена система продовольственного снабжения городов и непроизводящих регионов России. Это способствовало не только обострению голода во многих населенных пунктах, но и инициативному нападению населения близлежащих к железной дороге населенных пунктов на поезда с продовольствием. Кроме того, захват власти Советами привел к вмешательству советских работников в техническую деятельность железнодорожного транспорта: самовольному захвату паровозов и отдельных вагонов для личных поездок; установлению безбилетного проезда для отдельных категорий лиц и др. Вот почему в марте 1918 г. председатель Совета Народных Комиссаров В. И. Ленин поставил задачу централизации управления железными дорогами, установления персональной ответственности руководителей за работу железных дорог, формирования отрядов вооруженной охраны, подчиненных единому централизованному руководству. В связи с чем для решения поставленных задач 23 марта 1818 г. Совет Народных Комиссаров принял Декрет «О централизации управления, охране дорог и повышении их провозоспособности» <4>. На железных дорогах устанавливался единый орган руководства — Народный комиссариат путей сообщения (НКПС) и создавался централизованный орган охраны — отряды военной охраны. Во исполнение Декрета уже 27 марта 1918 г. НКПС утвердил Положение о Всероссийской чрезвычайной комиссии по охране путей сообщения. Тем самым большевики объективно пришли к необходимости восстановления специализированного силового подразделения на железнодорожном транспорте России, во многом повторяющего организационно-структурное построение и функции жандармской железнодорожной полиции. ——————————— <4> См.: Декреты Советской власти. Т. II. М., 1959. С. 20 — 21.

И здесь, на наш взгляд, надо более подробно остановиться на характеристике нового вида вооруженной охраны, а заодно и на особом статусе военной охраны железных дорог. 21 марта 1918 г. на заседании СНК представители НКВД поставили вопрос о необходимости создания штатного органа охраны правопорядка — штатной милиции, взамен многочисленных организационно-правовых форм правопорядка, действовавших на территории Советского государства. Совет Народных Комиссаров ограничился рассмотрением вопроса, и решение о создании государственного органа охраны правопорядка не было принято. На железных же дорогах решением Советского правительства был создан штатный централизованный орган обеспечения общественной безопасности, борьбы с преступностью, охраны общественного порядка. Следовательно, к весне 1918 г. важность обеспечения безопасности железных дорог для Советского государства значительно превышала важность охраны правопорядка на его территории. Вот как характеризовалась обстановка на железнодорожном транспорте Советской России по состоянию на 27 марта 1918 г., изложенная в телеграмме N 2129 всем окружным красным комиссариатам, всем местным областным совдепам, всем комиссарам всех станций. «Всем Окружным Красным Комиссариатам всем Местным Областным Совдепам Орел Викжедор всем комиссар. всех станций. Совнаркому Ленину. Железнодорожная разруха достигла крайних пределов. Целый ряд причин, коренившихся в старом режиме, вызвал ее, а небывалая империалистическая война довершила ее. Важнейшей задачей Рабоче-Крестьянского Правительства является задача улучшить транспорт, поставить жел. дороги на такую высоту, стоя на которой можно упрочить государство трудящихся Советской Республики, возможность бороться с врагами Советской власти, ибо без транспорта не может быть хлеба, нет армии, нет железа, нет угля, без хороших железных дорог не может существовать страна, могущая отстаивать свое существование в борьбе с империалистическими хищниками. В заботах о благе широких трудящихся масс Советская власть обращала особое внимание на состояние жел. дор., и ныне, дабы положить предел той небывалой разрухе железнодорожного транспорта, которая увеличилась, между прочим, от недостаточного бережного отношения к жел. дорогам некоторых слоев разложившейся армии и даже некоторых агентов власти, не понимающих своей роли и задач, Совет Народных Комиссаров утвердил следующий декрет о централизации и управлении охраны дорог и повышении провозоспособности. Ввиду чрезвычайной необходимости положить предел дальнейшему разрушению железных дорог, особенно грозному по своим последствиям именно теперь, в момент повседневного передвижения воинских эшелонов и наличия голода в ряде областей, и ввиду того, что ряд местных областных и центральных организаций, пытаясь улучшить положение, вмешивается самостоятельно в техническое управление железнодорожного Управления и тем окончательно добивает его, постановляем…». Создана Чрезвычайная комиссия по охране путей сообщения как штатный орган охраны правопорядка и борьбы с преступностью на железнодорожном транспорте. Строилась ВЧК (не путать с ВЧК по борьбе с контрреволюцией) по линейному принципу, имела отдельное нормативное регулирование, выполняла функции железнодорожной милиции, уголовного розыска, борьбы с контрреволюцией, внутренних войск, Красной Армии, погранвойск, продотрядов, ведомственной охраны. В процессе деятельности подразделения ВЧК по охране путей сообщений выполняли следующие задачи: обеспечивали техническую целостность объектов транспорта — мостов, водонапорных башен, поворотных кругов и др.; охраняли грузы от расхищения на станциях и в пути следования; вели борьбу с нарушением правил пользования железнодорожным транспортом; выполняли функции внутренних войск, вооруженных сил, пограничных войск; до создания железнодорожных ЧК по борьбе с контрреволюцией вели борьбу с антисоветскими выступлениями и т. д. Можно без преувеличения сказать, что до введения военного положения на железных дорогах подразделения ВЧК по охране сообщения были основным силовым подразделением Советского государства. Деятельность первых отрядов ВМЧК ВЧК по охране дорог была весьма эффективной и подтвердила необходимость создания единой организационно-правовой формы обеспечения правопорядка на железнодорожном транспорте. Однако Гражданская война вынудила улучшить охрану на железнодорожном транспорте. 30 (17) июля 1918 г. В. И. Ленин подписал Декрет об учреждении управления по охране путей сообщения при народном комиссариате путей сообщения взамен Всероссийской чрезвычайной комиссии по охране дорог. Данным Декретом были расформированы все остальные виды железнодорожной охраны. В этот же период на железных дорогах начался процесс создания чрезвычайных органов внутригосударственного террора — ВЧК по борьбе с контрреволюцией, подразделений чрезвычайных комиссий на железнодорожном транспорте — железнодорожных чрезвычайных комиссий (ЖЧК) <5>. ——————————— <5> См.: Литвинов Н. Д. Становление рабоче-крестьянской железнодорожной милиции в РСФСР 1917 — 1921 гг.: Дис. … к. ю.н. М., 1982. С. 31.

7 августа 1918 г. Совнарком принял постановление об организации в составе ВЧК Железнодорожного отдела. 16 августа 1918 г. ВЧК опубликовала сообщение о том, что на новый отдел возложена задача «регулирования борьбы с контрреволюцией, спекуляцией и саботажем на всей сети железных дорог». Железнодорожные отделы создавались также при каждой губернской ЧК, на крупных станциях и узлах — железнодорожные отделения, на обычных станциях вводилась должность комиссара. 10 мая 1919 г. Коллегия ВЧК переименовала Железнодорожный отдел в транспортный (ТО ВЧК). В тот же день Ф. Э. Дзержинский утвердил Положение о транспортном отделе. 11 мая 1919 г. в связи с произошедшей реорганизацией округов путей сообщения и созданием вместо них дорожных управлений НКПС железнодорожные отделы были выведены из подчинения местных органов ВЧК и преобразованы в транспортные чрезвычайные комиссии (ТЧК), которые управляли всеми отделениями ЧК на станциях в границах соответствующего управления железной дороги НКПС (эта территория никак не соответствовала административному делению и могла иметь протяженность по нескольким губерниям). Создавались также транспортные ЧК, обслуживающие территорию сразу двух и более железных дорог или водных бассейнов, — районные транспортные ЧК (РТЧК), а при крупных депо — участковые транспортные комиссии (УТЧК). РТЧК напрямую подчинялись ТО ВЧК в Москве <6>. ——————————— <6> Цит. по: Воронова В., Степанова А. Органы госбезопасности на транспорте. 1918 — 1924 гг. // Цейхгауз. 2007. (24) С. 32 — 33.

16 января 1920 г. Совет рабочей и крестьянской обороны принял постановление, обязывающие транспортные ЧК информировать Наркомат путей сообщения о состоянии транспорта. В 1921 г. произошло укрупнение периферийных транспортных ЧК. Приказом ВЧК от 31 января 1921 г. N 26 «в целях более планомерной борьбы с контрреволюцией, саботажем, преступлениями по должности» в центрах округов путей сообщения были организованы окружные транспортные ЧК (ОКТЧК): Петроградская, Смоленская, Южная, Сибирская, Туркестанская и Кавказская. Помимо этого, была образована водная ТЧК рек Волжского бассейна. РТЧУ в этих округах упразднили, а на каждой дороге создали дорожно-транспортные ЧК (ДЧК), подчиненные ОКТЧК. ОКТЧК были приравнены в правах к губернским ЧК (а их начальники непременно входили в состав коллегии губернской ЧК). ДЧК, согласно приказу, сохранили за собой судебные функции, имевшиеся ранее у РТЧК. Таким же образом Приказом ВЧК от 23 мая 1921 г. N 151 РТЧК центра была преобразована в Окружную транспортную ЧК Московского округа, куда вошли ДТЧК Московско-Казанской, Александровской, Северной и Московско-Балтийской железных дорог. 6 февраля 1922 г. ВЦИК РСФСР принял Постановление об упразднении ВЧК и образовании Государственного политического управления (ГПУ) при Народном комиссариате внутренних дел (НКВД) РСФСР. 13 марта 1922 г. в соответствии с Приказом ГПУ N 10 было утверждено новое положение о транспортных органах ГПУ, периферийные органы ТО ГПУ на железнодорожном транспорте состояли из окружных транспортных отделов (ОКТО), дорожно-транспортных отделов (ДТО) и линейных транспортных отделов (на крупных железнодорожных узлах), состоявших, в свою очередь, из отделений (в крупных депо) и оперативных пунктов (на станциях). На водном транспорте существовали областные и районные транспортные отделы ГПУ и их оперативные пункты на пристанях. В декабре 1922 г., после образования Секретно-оперативного управления ГПУ Транспортный отдел вошел в его состав. Таким образом, в лице спецслужбы (ВЧК — ГПУ — ОГПУ) по охране путей сообщения был образован орган чрезвычайной охраны железных дорог, наделенный широкими организационно-правовыми и процессуальными полномочиями. И здесь, на наш взгляд, необходимо обратить внимание на то, что при создании подразделений ВЧК — ГПУ — ОГПУ по охране путей сообщения на местах сохранялась преемственность в принципах построения с жандармской железнодорожной полицией. В этой связи небезынтересен отрывок из дорожных впечатлений иностранца, побывавшего в Советской России и опубликовавшего их в эмиграционной газете «Последние новости» (Париж, 28 октября 1922 г.). «На всех страницах советских железных дорог существует «отдел охраны общественного спокойствия». Отделения занимают прежние жандармские комнаты и несут все те же обязанности. Советский жандарм носит синюю фуражку с малиновым околышем с советской звездой и топором и якорем на ней, все одеты однообразно, чисто, все народ молодой. Среди этой жандармерии существует жесткое взяточничество, так как в ее ведении находится поверка состава пассажиров, охрана грузов и различные комбинации по перевозке грузов» <7>. ——————————— <7> Там же. С. 32 — 33.

Появление нового субъекта обеспечения безопасности железнодорожного транспорта потребовало выработки мер координации взаимодействия всеми субъектами, причастными к обеспечению общественной безопасности. Во второй половине 1918 г. начался процесс объединения всех вооруженных сил под единым командованием. Начальным этапом стала передача ведомственных силовых подразделений в оперативное подчинение комиссариата по военным делам в вопросах укомплектования, подбора, подготовки кадров, снабжения и др. Это позволяло привести многочисленные виды вооруженных формирований в единую систему вооруженных сил. Как видно из изученных автором архивных документов, большевики вынуждены были создавать силовые подразделения для защиты железнодорожного транспортного обеспечения общественной безопасности, слома сопротивления тех социальных групп и слоев населения, которые не принимали политику большевиков. В конце 1918 г. произошло объединение внутрироссийских антибольшевистских сил, поддержанное странами Антанты, ранее входившими в политический союз с Российской империей. Начался этап, получивший в истории название Гражданской войны и иностранной военной интервенции. На наш взгляд, данный этап следовало бы назвать этапом Гражданской войны, террористической интервенции. Гражданская война — это, с одной стороны, попытка свергнутых классов восстановить прежнюю государственность, а с другой — уничтожение сопротивления прежних государствообразующих естественно обеспечивающих слоев населения революционными формированиями, захватившими государственную власть. Иностранная военная интервенция велась не только чисто военными средствами, но и с активным использованием диверсионно-террористических форм и методов. Вот почему этот период необходимо называть периодом Гражданской войны и иностранной военно-террористической интервенции <8>. ——————————— <8> См.: Литвинов Н. Д., Путятин В. Д. Органы внутренних дел на транспорте 1917 — 1923 гг. Краткий очерк, основные документы и материалы. М. — Якутск, 2002.

В ноябре 1918 г. на территории Советской России было введено военное положение. Все вооруженные силы передавались в ведение Наркомата обороны. Сведение всех видов вооруженных формирований под командование Наркомата обороны позволяло за короткий срок создать мощные вооруженные силы. Отряды военной охраны железных дорог, насчитывавшие к 1 декабря 1918 г. до 40 тысяч человек, были сведены в 14 полков и 9 батальонов, построенных по штатам Красной Армии. Тем самым уже структурно военная охрана переставала отвечать функциям обеспечения охраны правопорядка, обеспечения общественной безопасности, ее задачи становились ближе к задачам силовой защиты железнодорожного транспорта. Военное ведомство, приняв «под свою команду охранников как армию специального назначения, превратило ее сейчас же в боевые единицы и образовало из нее отряды, которые были направлены на фронт». Это привело к значительному ослаблению системы обеспечения общественной безопасности, охраны правопорядка на объектах транспорта. Передача отрядов охраны железных дорог НКПС военному ведомству сопровождалась реорганизацией следственно-розыскных аппаратов на железных дорогах. Они были выделены в самостоятельные подразделения и переданы в ведение административного отдела НКПС, а на местах — административных отделов округов и дорог. Тем самым Наркомату путей сообщения передавалась функция, несвойственная ему как органу руководства железнодорожным транспортом. А основную часть хищений перевозимых грузов совершали сами железнодорожники. В результате следственно-розыскные подразделения при расследовании фактов хищений превращались, по сути дела, в ведомственную службу безопасности. Кроме того, у сотрудников следственно-розыскных подразделений было изъято короткоствольное огнестрельное оружие. В результате сотрудники следственно-розыскных подразделений не могли добросовестно выполнять свои функциональные обязанности по борьбе с хищениями грузов на железнодорожном транспорте. Вот почему Наркомат путей сообщения уже 10 января 1919 г. обратился в Наркомвнутдел с просьбой «организовать на железных дорогах уголовную милицию, поставив ее в ведение Комиссариата внутренних дел» <9>. То есть руководство железных дорог Советской России предложило НКВД взять на себя выполнение функций по борьбе с преступностью на железнодорожном транспорте. ——————————— <9> Литвинов Н. Д. Указ. соч. С. 77.

20 января 1919 г. проект Декрета о подчинении железнодорожной милиции ведению НКВД был вынесен на заседание коллегии НКВД. В результате длительного обсуждения НКВД подготовил проекты документов. 18 февраля 1919 г. ВЦИК принял документы: «Об организации железнодорожной милиции и железнодорожной охраны»; Положение «О железнодорожной охране»; Положение «О рабоче-крестьянской железнодорожной милиции» <10>. В подписанном Я. М. Свердловым постановлении ВЦИК РСФСР подчеркивалось, что железнодорожная милиция создается «в целях поддержания революционного порядка и единства управления на всех железных дорогах РСФСР». ——————————— <10> См.: Декреты Советской власти. Т. 4. М., 1968. С. 407 — 416.

Именно с этого момента и начинается отсчет дня создания органов внутренних дел на железнодорожном транспорте. Отдельные аспекты указанных нормативных актов заслуживают особого рассмотрения. Так, устройство и функции железнодорожной милиции были закреплены в Положении «О рабоче-крестьянской милиции», принятом ВЦИК РСФСР 10 июня 1920 г. В Положении подчеркивался ее классовый характер: «Советская железнодорожная милиция стоит на страже интересов рабочего класса и беднейшего крестьянства…». Железнодорожную милицию составляли Железнодорожный отдел Главного управления милиции, линейные, районные и участковые управления с командами и техническим штатом, агенты уголовного розыска, старшие и младшие милиционеры. На каждой дороге учреждалось Линейное управление, которое определяло порядок управления на протяжении всей дороги, руководствуясь в своих действиях циркулярами и приказами отдела Главного управления. Линейное управление разбивалось на районы и участки с учреждением в них управлений. Функция обеспечения общественной безопасности, охраны общественного порядка и борьбы с преступностью на железнодорожном транспорте передавалась в ведение сформированной к этому времени территориальной милиции: железнодорожная милиция перестраивалась по территориальному принципу при управлениях и отделах губернской и уездной милиции. Линия дорог, проходящих через губернию, по соглашению с железнодорожной администрацией, разбивалась губернским исполнительным комитетом на участки, которые возглавлял начальник. То есть территориальной милиции, которая как штатный орган охраны правопорядка была создана значительно позже штатного органа охраны правопорядка на железнодорожном транспорте, передавалась функция охраны правопорядка на железнодорожном транспорте, а также подразделения борьбы с уголовной преступностью на железнодорожном транспорте. А этим разрушался линейный принцип построения органов внутренних дел на транспорте. Железнодорожная милиция одновременно утрачивала специфику своего нормативно-правового урегулирования и начинала руководствоваться нормативными актами территориальной милиции. Тем самым она в значительной мере теряла и свою функциональную самостоятельность. Положение со становлением органов внутренних дел на транспорте усугублялось тем, что на территории государства в это время шла Гражданская война и действовали войска Антанты. Одновременно государство жило в условиях дезорганизации производства. Концентрация же на железных дорогах значительного количества разнообразных грузов, возрастающая роль железнодорожного транспорта в перевозке живой силы и техники для вооруженных сил республики делали объекты транспорта весьма притягательными для совершения диверсионно-террористических актов. И здесь, на наш взгляд, необходимо обратить внимание на ряд моментов. Первое — повышение роли железнодорожного транспорта в обеспечении функционирования самого государства, перевозки войск, пассажиров, гражданских и военных грузов. Проведенные автором исследования архивных документов данного исторического периода показывают архиважную роль железнодорожного транспорта с обострением военных действий в России. В период обострения положения дел на фронтах Гражданской войны Советское правительство вынуждено было временно приостановить пассажирское движение, чтобы использовать освободившиеся мощности подвижного состава для усиления воинских перевозок. Второе — поиск оптимальной структуры обеспечения внешней охраны и обороны железных дорог, борьбы с хищениями грузов. Исходя из важности железных дорог в деле перевозки войск, военных и гражданских грузов, Советское правительство создало войска внешней охраны железных дорог для защиты их целостности от проведения диверсионно-террористических актов и нарушения функционирования. Обращает на себя внимание усиление роли аппарата уголовного розыска на железнодорожном транспорте. Введение территориального принципа построения подразделений уголовного розыска значительно ослабило борьбу с преступностью. Вот почему, не меняя принципа территориальности для уголовного розыска, НКВД и ВЧК приняли решение о передаче наиболее опытных сотрудников уголовного розыска из Губрозыска в управления транспортных ЧК. Это давало возможность активизировать борьбу с преступностью, в первую очередь — с хищениями грузов. Третье — установление особого правового режима, территории прохождения железнодорожного транспорта. Введение военного положения на железных дорогах позволяло приостановить действие законодательства, регулировавшего режим функционирования железнодорожного транспорта, деятельность сотрудников железнодорожного транспорта, расширяло возможность принудительного привлечения населения прилегающих населенных пунктов («до 15 верст в обе стороны отчуждения») для трудовой повинности в интересах железных дорог. На дорогах вводился новый институт военно-административного управления: особо уполномоченные Совета Рабоче-крестьянской обороны, наделенные чрезвычайными полномочиями. Четвертое — нормативно-правовое закрепление и применение мер внесудебной расправы к лицам, совершающим преступления на железнодорожном транспорте. Важность железнодорожного транспорта, опасность совершаемых на транспорте преступлений требовали и введения особой уголовно-правовой ответственности за преступления, совершенные в полосе отчуждения. Основной формой наведения порядка и борьбы с преступностью часто устанавливался расстрел. Окончание Гражданской войны поставило перед железнодорожным транспортом новые задачи. Однако сам железнодорожный транспорт находился в тяжелом техническом состоянии. «Общее протяжение железнодорожных линий, входивших в сферу военных действий, достигало 54000 верст, или около 80% общего протяжения» <11>. В результате военных действий были разрушены 4345 мостов, свыше 1700 км железнодорожных путей, 2900 стрелочных переводов, 381 депо и железнодорожная мастерская <12>. ——————————— <11> Пять лет власти Советов. М., 1922. С. 427. <12> См.: Сводный годовой отчет по железнодорожному транспорту за 1924 — 1925 бюджетный год. М., 1926. С. 9; Обзор состояния работы транспорта в 1921 г.: Материалы к докладу IX съезда Советов. М., 1921. С. 72.

Одновременно встал вопрос о создании оптимальной структуры обеспечения защиты железнодорожного транспорта, общественной безопасности, охраны правопорядка и борьбы с преступностью на железнодорожном транспорте. С 28 декабря 1921 г. на железных дорогах начинается новый этап развития органов внутренних дел на транспорте. Охрана и оборона путей сообщения разделялась на два вида. Внутренняя или постоянная охрана, вызванная функционированием самого транспорта, такая как охрана и сопровождение грузов, сооружений и т. п., передавалась полностью НКПС и осуществлялась институтом сторожей. Внешняя охрана, т. е. защита железнодорожного транспорта от силовых нападений, охрана стратегически важных объектов возлагалась, на полевые войска Наркомвоен. Но особого внимания заслуживает судьба железнодорожной милиции. С 13 декабря 1921 г. железнодорожная милиция прекратила свое существование. Патрульно-постовая служба милиции передавалась во внутреннюю охрану НКПС (сторожевую охрану). Уголовный розыск переходил в ведение транспортных отделов ВЧК — ОГПУ. Тем самым на железнодорожном транспорте устанавливалась новая система обеспечения технической целостности железнодорожного транспорта, общественной безопасности, охраны общественного порядка и борьбы с хищениями грузов. Начавшийся период восстановления народного хозяйства потребовал активизации железнодорожных пассажирских и грузовых перевозок. А это, в свою очередь, требовало наведения порядка на железнодорожном транспорте. Ликвидация железнодорожной милиции не привела к ликвидации государственной системы обеспечения правопорядка и борьбы с хищениями грузов на железнодорожном транспорте, а лишь была изменена их организационно-правовая форма. Функции обеспечения общественной безопасности, охраны правопорядка на железнодорожном транспорте и борьбы с хищениями грузов начали решать другие ведомства:

1. Спецслужба: транспортные отделы ВЧК — ГПУ — ОГПУ <13>

——————————— <13> 20 декабря 1917 г. Постановлением Совета Народных Комиссаров РСФСР была образована Всероссийская чрезвычайная комиссия при СНК по борьбе с контрреволюцией и саботажем (ВЧК). С августа 1928 г. ВЧК именуется Всероссийской чрезвычайной комиссией при СНК по борьбе с контрреволюцией, спекуляцией и преступлениями по должности. 6 февраля 1922 г. ВЦИК РСФСР принял постановление об упразднении ВЧК и образовании Государственного политического управления (ГПУ) при Народном комиссариате внутренних дел (НКВД) РСФСР. После образования СССР, 2 ноября 1923 г. Президиум ЦИК СССР объявил о создании Объединенного государственного политического управления (ОГПУ) при СНК СССР. Оно руководило работой транспортных органов ГПУ на территории соответствующих союзных республик.

Ликвидация железнодорожной милиции и передача ее обязанностей сторожевой охране НКПС и транспортным отделам ВЧК привели к усилению роли спецслужбы. Реорганизация ВЧК в ОГПУ позволила создать на железных дорогах разветвленную сеть транспортных отделов ОГПУ, которые соединили в себе возможности уголовного розыска и спецслужбы. Это выразилось прежде всего в расширении перечня решаемых задач. В ходе проведенного исследования автор обратил внимание на важное обстоятельство — оценку Ф. Э. Дзержинским роли и компетенции транспортных отделов ВЧК в связи с его назначением наркомом путей сообщения и совмещением с должностью председателя ВЧК и наркома внутренних дел. Так, 6 мая 1921 г. он издал приказ, в котором отметил, что после его назначения на должность наркома путей сообщения ТО ВЧК и его местные органы могут сделать неправильные выводы «в том смысле, что права и компетенция их автоматически расширяются, и (они) станут непосредственно вмешиваться в административно-техническую деятельность железнодорожного и водного аппаратов», поэтому приказал ТО ВЧК и ТЧК на железных дорогах и водных путях не только не позволять себе никаких отступлений от изданных до сих пор положений и инструкций о взаимоотношениях с НКПС и его органами на местах, но с еще большей строгостью ими впредь руководствоваться. Начальники ТО ВЧК и ТЧК всех наименований несут строжайшую личную ответственность за нарушение настоящего приказа как ими, так и их подчиненными <14>. ——————————— <14> Цит. по: Плеханова А. Дзержинский — первый чекист России. М., 2007. С. 649.

Ф. Э. Дзержинский нетерпимо относился к фактам, когда по вине сотрудников органов ВЧК случались какие-то сбои в работе транспорта. 20 августа 1921 г. им был подписан приказ, в котором указывалось, что, несмотря на неоднократные распоряжения о невмешательстве местных органов ВЧК в техническую работу железнодорожного и водного транспорта, поступившие сведения говорят, что эти распоряжения на местах, а особенно на пограничных пунктах, не выполняются. Вмешательство как ГубЧК, так и особых отделов, совершенно незнакомых с условиями работы транспорта, помимо органов ТЧК, «разрушают его основы». Ф. Э. Дзержинский напомнил руководителям ГубЧК и особых отделов, что «охрана транспорта поручена специальному органу ТЧК, каковому и предоставлено право производства операций на транспорте». Ф. Э. Дзержинский считал, что ТО ВЧК должны содействовать восстановлению и развитию транспорта. Выступая на совещании представителей ВЧК, Цектрана и НКПС с докладом о работе ТЧК и ее роли на транспорте, он отмечал, что главная ее задача — помогать НКПС. Он призывал сотрудников ВЧК к дружной работе НКПС и Цектрана для искоренения преступности на транспорте. «Интересы грузоотправителя и пассажира на первом плане, и нужно создать такой порядок по линии, чтобы пользующиеся транспортом в случае каких-либо затруднений или беззаконий всегда могли принести жалобу и получить немедленно помощь и защиту от взяточников и прочих негодяев» <15>. ——————————— <15> Там же. С. 640.

Важнейшей задачей спецслужб транспорта была борьба с хищениями и охраной грузов на транспорте.

2. Охрана НКПС

Перевозка грузов являлась одной из основных функций железных дорог, а поэтому вполне естественно усиление роли и ответственности самих дорог за сохранность перевозок. В этой связи выросла значимость обеспечения сохранности грузов, что привело к усилению роли ведомственной охраны НКПС. Ф. Э. Дзержинский, став наркомом путей сообщения (1921 — 1923 гг.) в первую очередь принял меры к усилению роли охраны. Для этого количественный состав охраны был сокращен и проведена реорганизация ее организационно-структурного построения. В связи с этим 15 декабря 1922 г. он писал: «До сих пор, мы к нему (вопросу о количественном составе охраны. — Прим. авт.) относились односторонне и неправильно увеличением чинов охраны. В результате попадали в заколдованный круг — надо было охранять груз от нашей охраны». Было предложено «пойти по другому пути, более верному, хотя и более длительному и тяжелому», а именно: «уменьшить предельную охрану» и принять ряд мер профилактического, репрессивного и экономического характера, а именно «выдавать премии и награды с широким оповещением за раскрытие и указание похитителей», «премирование соответствующих агентов за уменьшение процента пропаж и хищений…». Таким образом, велась целенаправленная работа по повышению ответственности работников железнодорожного транспорта за обеспечение сохранности грузоперевозок. В 1921 г. Ф. Э. Дзержинский отмечал: «Мы не покончим с хищениями, если не привлечем к этому массы честных сознательных железнодорожников…». И это тогда удалось: если на железнодорожном транспорте 1922 г. было похищено около 11 млн. пудов груза стоимостью более 37 млн. рублей золотом, что составило 10 — 15% бюджета НКПС, то в Приказе НКПС от 8 сентября 1924 г. N 1815 уже отмечалось, что «явные хищения, совершаемые путем срыва пломб, прогона вагонов и т. п., почти совершенно прекратились на транспорте…» <16>. ——————————— <16> Цит. по: Литвинов Н. Д., Путятин В. Д. Указ. соч.

3. Временные внеструктурные объединения: комиссии, тройки, пятерки

Объем хищений был столь велик, что справиться с ним только силами ОГПУ было невозможно. Вот почему на дорогах получила распространение практика создания разнообразных временных внеструктурных объединений: комиссий по борьбе со взяточничеством. Проблема борьбы с хищениями и взяточничеством на объектах транспорта была актуальной и осталась таковой как для органов правопорядка, так и для сил общественности. Мобилизация усилий общественности и государственных органов позволила добиться некоторых успехов в борьбе со взяточничеством. С 10 октября 1922 г. по 1 января 1923 г. в стране привлекли к ответственности 1338 человек: из них 978 осуждено, но борьба продолжалась <17>. Однако создание троек оказалось недостаточным для активизации борьбы со взяточничеством. К середине 30-х годов XX столетия перестала отвечать потребностям времени и система обеспечения сохранности грузов на транспорте. Стрелковая охрана НКПС из-за отсутствия специальных форм и методов работы не могла действовать эффективно. ——————————— <17> Следует отметить, что стремление покончить с одним из самых распространенных в стране преступлений — взяточничеством административно-репрессивными методами оказалось наивной идеей. Время показало, что взяточничество пышным цветом расцветает и на современном этапе развития российского общества представляет реальную угрозу нашему государству. — Прим. авт.

Территориальная милиция относила обслуживание железнодорожного транспорта к обязанностям транспортных отделов органов безопасности. Органы безопасности на транспорте были перегружены несвойственной им работой по проверке материалов и расследованию различных мелких преступлений на транспорте. Это отрицательно влияло на выполнение обязанностей, связанных непосредственно с обеспечением госбезопасности страны. В феврале-марте 1937 г. вопрос о создании специального органа по поддержанию правопорядка на транспорте был включен в повестку Пленума ЦК ВКП(б). Пленум решил реорганизовать 6-й отдел ГУГБ НКВД СССР (отдел транспорта и связи), выделить для обслуживания железнодорожного транспорта специальный отдел, возложив на него борьбу со всеми видами контрреволюции на транспорте и освободив транспортный отдел ГУГБ от функций охраны общественного порядка, несения дежурств на вокзалах, борьбы с хищениями социалистической собственности, с хулиганством и детской беспризорностью, и создать для охраны общественного порядка и борьбы с уголовной преступностью специальную железнодорожную милицию, которую подчинить Главному управлению рабоче-крестьянской милиции НКВД СССР. 26 июня того же года совместным Приказом НКВД СССР и НКПС СССР в составе ГУРКМ НКВД СССР был организован Отдел железнодорожной милиции. В его подчинении находились отделы железнодорожной милиции, учрежденные в местах нахождения управлений железных дорог. А через год, в сентябре 1938 г., был восстановлен линейный принцип построения железнодорожной милиции. Начинался новый этап ее развития. Таким образом, время с 1917 по 1937 г. можно считать периодом поиска форм и методов управления охраной общественного порядка, борьбы с преступностью, хищениями и взяточничеством на объектах железнодорожного транспорта. Практика показала, что существующая специфика функционирования транспорта и борьбы с преступностью на железнодорожном транспорте не позволяет территориальным органам внутренних дел эффективно обеспечивать охрану общественного порядка и борьбу с преступностью на железнодорожном транспорте.

——————————————————————