Правовое регулирование управления государственного надзора за соблюдением законодательства на железнодорожном, водном и воздушном транспорте на юге России

(Скрынник А. М.) («Транспортное право», 2007, N 4)

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО НАДЗОРА ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА НА ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНОМ, ВОДНОМ И ВОЗДУШНОМ ТРАНСПОРТЕ НА ЮГЕ РОССИИ

А. М. СКРЫННИК

Скрынник А. М., старший помощник Таганрогского транспортного прокурора, доцент кафедры уголовно-правовых дисциплин факультета подготовки специалистов для судебной системы (юридического факультета) Ростовского филиала Российской академии правосудия, кандидат экономических наук.

Прежде чем развивать тему усиления правового регулирования управления государственного надзора, на данном экономическом этапе существования нашего государства, хотелось бы обратиться к истории создания и основным вехам становления и развития одного из важнейших государственных институтов — надзора за соблюдением законодательства на железнодорожном, водном и воздушном транспорте. 26 мая 1922 г. сессией ВЦИК было принято Положение о прокурорском надзоре, а 28 мая оно было подписано председателем ВЦИК М. И. Калининым и стало законом. Данным Положением была учреждена Государственная прокуратура РСФСР в составе Народного комиссариата юстиции <1>. ——————————— <1> Сборник указов РСФСР. 1922. N 36. Ст. 424.

На Государственную прокуратуру возлагалось «осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений». С первых дней существования прокурорского надзора в СССР одной из важнейших задач была борьба за строжайшее соблюдение дисциплины и правил безопасности движения на железнодорожном и водном транспорте, за сохранностью перевозимых железнодорожным и водным транспортом народно-хозяйственных грузов. Еще до создания советской прокуратуры действовали военно-транспортные революционные трибуналы. После ее создания при этих трибуналах были учреждены должности военных прокуроров, подчинявшихся прокурору республики. На трибуналы, а затем на военных прокуроров возлагались функции надзора за соблюдением законности на транспорте. В конце 1923 г. военно-транспортные трибуналы (и должности военных прокуроров при них) были упразднены. Прокурорский надзор на железнодорожном и водном транспорте стали осуществлять территориальные прокуратуры. Система организации управления транспортом не совпадала с системой административно-территориального устройства страны. В то же время росла роль транспорта в народном хозяйстве страны, что требовало усиления борьбы с преступлениями, которые влекли за собой крушения и аварии, а также с преступными нарушениями дисциплины труда работниками транспорта, с простоями вагонов и судов, низким качеством ремонта и эксплуатации подвижного состава и т. п. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 27 ноября 1930 г. «О железнодорожных линейных судах и специальных прокурорских органах» в целях усиления борьбы с преступлениями, угрожающими работе транспорта, приближении разбора дел об этих преступлениях к месту их совершения и ускорения производства этих дел, а также в целях привлечения к борьбе с преступлениями на железнодорожном транспорте были созданы специальные прокурорские органы на железнодорожном транспорте и железнодорожные линейные суды <2>. ——————————— <2> Советская прокуратура. М.: Юрид. лит., 1981. С. 40, 69, 229.

В прокуратурах республик, краев и областей были учреждены должности прокуроров, осуществлявших надзор по делам о преступлениях на железнодорожном транспорте. Руководство их деятельностью возлагалось непосредственно на прокуратуру Верховного Суда Союза ССР, в которой был образован отдел по транспортным делам. В обязанности прокуроров отдела входило устанавливать не только лиц, совершивших преступления, но и лиц, ответственных за общую постановку дел на данном участке транспорта, и при наличии вины привлекать их к строгой ответственности. 20 июня 1933 г. Постановлением ЦИК и СНК СССР была учреждена прокуратура СССР. Вскоре после учреждения прокуратуры Союза ССР Постановлением ЦИК и СНК СССР от 27 августа 1933 г. транспортная прокуратура была передана из системы народных комиссариатов юстиции союзных республик в прокуратуру Союза ССР, где был создан отдел транспортной прокуратуры, реорганизованный затем в Главную транспортную прокуратуру. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 7 июня 1934 г. «Об организации водных транспортных судов и водной транспортной прокуратуры» была организована водная транспортная прокуратура, в непосредственное подчинение которой позже передали все органы водной транспортной прокуратуры. Воднотранспортные прокуратуры осуществляли надзор за соблюдением законов, определявших порядок работы морского и речного флота. Прежде всего они призваны были вести решительную борьбу с авариями, причинами которых, как правило, являлись нарушения трудовой дисциплины и правил безопасности мореплавания и судоходства. Аварии влекли за собой человеческие жертвы, поломку, а иногда и гибель судов, повреждение и утрату грузов. Задача состояла в том, чтобы оперативно и квалифицированно устанавливать причины аварий, выявлять виновных и привлекать их к ответственности. На сотрудников воднотранспортной прокуратуры и воднотранспортных линейных судов распространено действие Приказа Народного комиссара водного транспорта от 5 мая 1935 г. N 169 «О введении унифицированной формы одежды для работников водного транспорта» в части введения и ношения морской форменной одежды, установленной для работников Наркомата водного транспорта <3>. ——————————— <3> Приказ Народного комиссара водного транспорта от 5 мая 1935 г. N 169 «О введении унифицированной формы одежды для работников водного транспорта».

В 1943 г. для прокурорско-следственных работников органов прокуратуры СССР вводится форменная одежда и устанавливается присвоение классных чинов <4>; <5>. ——————————— <4> Указ Президиума Верховного Совета СССР от 16 сентября 1943 г. «Об установлении классных чинов для прокурорско-следственных работников органов прокуратуры» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1943. N 39. <5> Постановление Совета Народных Комиссаров СССР от 16 сентября 1943 г. «О введении форменной одежды для прокурорско-следственных работников органов прокуратуры СССР». Справочник по законодательству для работников органов прокуратуры, суда и Министерства внутренних дел. 1976. Том 1. С. 565, 570.

В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» форменная одежда со знаками различия по присвоенным классным чинам в настоящее время в обязательном порядке носится оперативными сотрудниками органов прокуратуры и следователями Следственного комитета при прокуратуре РФ: в случаях официального представительства органов прокуратуры (проведение проверок на поднадзорных предприятиях и др.) и в случае участия прокурорского работника в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел в суде <6>. С 1933 по 1960 г. была учреждена должность главного транспортного прокурора. ——————————— <6> Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». М.: ТК Велби, Проспект, 2006.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 3 марта 1960 г. «Об упразднении транспортных прокуратур» они были ликвидированы. Функции транспортных прокуратур были переданы территориальным. В то же время в данном Указе Генеральному прокурору СССР было предоставлено право в необходимых случаях создавать на железнодорожном и водном транспорте самостоятельные прокуратуры на правах районных прокуратур с подчинением их соответствующим территориальным прокурорам <7>. Состояние законности на транспорте, увеличение аварийности, рост числа хищений перевозимых грузов, в особенности импортных и экспортных, вызвали необходимость создания транспортных прокуратур. Такие прокуратуры были образованы Приказом Генерального прокурора СССР от 28 февраля 1977 г. N 9 «Об организации работы транспортных прокуратур». Эти прокуратуры были подчинены непосредственно прокурорам союзных республик, хотя и имели правовой статус районных прокуратур. ——————————— <7> Басков В. И. Прокурорский надзор. 2-е изд. М.: БЕК, 1996. Л. 12 — 117.

Деятельность транспортных прокуратур полностью себя оправдала, и поэтому в соответствии со ст. 12 Закона о прокуратуре СССР Генеральный прокурор СССР Приказом от 5 ноября 1980 г. «Об организации транспортных прокуратур» создает на железнодорожном, водном и воздушном транспорте транспортные прокуратуры, действующие на правах областных прокуратур. Они подчинялись по месту их расположения прокурорам соответствующих союзных республик. На них было возложено осуществление руководства и контроля за работой уже действовавших транспортных прокуратур на правах районных. В структуре прокуратур союзных республик были образованы отделы, отвечающие за исполнение законов на транспорте. В прокуратуре Союза ССР был также создан соответствующий отдел, преобразованный впоследствии в Управление, отвечающее за исполнение законов на транспорте. Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 11 ноября 1993 г. определены предмет и пределы надзора за исполнением законов транспортными прокурорами <8>. На органы транспортной прокуратуры в этот период возложен надзор за законностью правовых актов и исполнением законов предприятиями, организациями и учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами Министерства путей сообщения РФ, Департаментов морского, речного и воздушного транспорта, а по вопросам исполнения законов о безопасности движения железнодорожного, морского, речного, воздушного транспорта — независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности. ——————————— <8> Настольная книга прокурора. Коллектив авторов. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка, издательство «Экслит», 2002. С. 18 — 21.

Транспортные прокуратуры осуществляли расследование преступлений, совершенных на полотне железной дороги, станциях, платформах, морских и речных портах, причалах и пристанях, поездах, на морских и речных судах и воздушных судах Министерства транспорта и Министерства путей сообщения, а также преступлений, совершенных по службе работниками предприятий, учреждений и организаций железнодорожного, водного и воздушного транспорта. Органы транспортной прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов органами транспортной милиции. С учетом создания в Российской Федерации Государственного таможенного комитета, осуществляющего свою деятельность непосредственно в местах пересечения товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ, на транспортные прокуратуры возложен также надзор за исполнением законов Государственным таможенным комитетом РФ. В связи с ликвидацией линейных судов, уголовные дела, расследованные органами транспортной прокуратуры и органами транспортной милиции, направляются для рассмотрения в территориальные суды в зависимости от подсудности. Поддержание государственного обвинения по этим делам осуществляется транспортными прокурорами. Приказом Генерального прокурора РФ от 22 января 2001 г. N 2 «Об изменении организации прокурорского надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах и реорганизации транспортных прокуратур» транспортные прокуратуры, приравненные к прокуратурам районов, были переданы и подчинены прокурорам субъектов Российской Федерации, на территории которых они расположены, а транспортные прокуратуры, действовавшие на правах субъектов, — упразднены, в том числе и Северо-Кавказская транспортная прокуратура, охватывавшая своей деятельностью южный регион России <9>. ——————————— <9> Приказ Генерального прокурора РФ от 22 января 2001 г. N 2 «Об изменении организации прокурорского надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах и реорганизации транспортных прокуратур» // Справочная правовая система.

Транспорт — источник повышенной опасности. Поэтому для обеспечения безопасности движения в России организуется специализированный ведомственный транспортный надзор и контроль. В 2004 г. в ходе проведения административной реформы, на базе Министерства путей сообщений и Министерства транспорта РФ было создано Министерство транспорта РФ, а в системе Министерства транспорта РФ — Федеральная служба по надзору в сфере транспорта <10>; <11>. ——————————— <10> Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 395 «Об утверждении Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации» // Справочная правовая система. <11> Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 398 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта» // Справочная правовая система.

Федеральная служба по надзору в сфере транспорта стала органом управления государственного ведомственного надзора и контроля за соблюдением действующих законов на транспорте. Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (далее — Ространснадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере гражданской авиации (кроме вопросов использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации), морского (включая морские торговые, специализированные, рыбные порты, кроме портов рыбопромысловых колхозов), внутреннего водного, железнодорожного, автомобильного (кроме вопросов безопасности дорожного движения), промышленного транспорта и дорожного хозяйства. Структурно в систему Ространснадзора, включая и иные, входят: управление безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта; управление надзора в сфере морского и речного транспорта; управление надзора за летной деятельностью; управление надзора за поддержанием летной годности гражданских воздушных судов; управление инспекции по безопасности полетов; управление надзора за аэропортовой деятельностью; организацией воздушного движения и перевозок; управление транспортной безопасности <12>. ——————————— <12> Приказ Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 18 мая 2004 г. N НА-2ФС «О структуре и штатном расписании центрального аппарата Федеральной службы по надзору в сфере транспорта» // http://www. ftoa. ru.

На юге России ведомственный надзор и контроль за соблюдением действующих законов в деятельности железнодорожного, водного и воздушного транспорта осуществляют: Южное управление государственного железнодорожного надзора Ространснадзора; Азово-Донское управление государственного надзора на морском и внутреннем водном транспорте Ространснадзора; Южное управление государственного надзора на воздушном транспорте Ространснадзора <13>; <14>; <15>. Организационная структура ведомственной надзорной деятельности представлена на рис. 1. ——————————— <13> Приказ Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 27 апреля 2005 г. N АН-174ФС «Об утверждении Положения о Южном управлении государственного железнодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта» // http://www. ftoa. ru. <14> Приказ ФСНТ от 31 января 2007 г. N ГК-54ФС «Об утверждении Положения об Азово-Донском управлении государственного морского и речного надзора ФСНТ» // http://www. ftoa. ru. <15> Приказ Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 22 декабря 2004 г. N АН-322фс «Об утверждении Положения о Южном управлении государственного авиационного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта» // http://www. ftoa. ru.

Минтранс России

Департамент Департамент Департамент государственной государственной государственной политики в области политики в области политики в области железнодорожного воздушного морского и внутреннего транспорта транспорта водного транспорта

ФСНТ

Управление Управления надзора Управление надзора в безопасности движения в сфере воздушного сфере морского и и эксплуатации транспорта (четыре) речного транспорта железнодорожного транспорта

Южное управление Южное Азово-Донское государственного управление управление железнодорожного государственного государственного надзора авиационного морского и речного надзора надзора

Рисунок 1. Организационная структура управления органами ведомственного надзора и контроля Министерства транспорта РФ

Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 27 апреля 2007 г. N 70 была создана Южная транспортная прокуратура <16>, которая в пределах территорий субъектов Южного федерального округа и примыкающих к ним внутренних морских вод и территориального моря осуществляет следующие полномочия: ——————————— <16> Приказ Генерального прокурора РФ от 27 апреля 2007 г. N 70 «О создании Южной транспортной прокуратуры» // Законность. 2007. N 7. С. 59 — 60.

— надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина в сфере деятельности железнодорожного, воздушного, морского и внутреннего водного транспорта, в таможенной сфере территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами власти субъектов РФ и местного самоуправления, органами таможни и внутренних дел на транспорте, коммерческими и некоммерческими организациями, их должностными лицами, органами управления и руководителями, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; — надзор за уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью органов внутренних дел на транспорте и таможенных органов; — предварительное расследование по уголовным делам о преступлениях, совершенных на полотне железной дороги, железнодорожных станциях, вокзалах, платформах, аэродромах, в морских и речных портах, аэропортах, на пристанях, причалах, подвижном составе железнодорожного транспорта, на воздушных судах, судах морского и внутреннего водного транспорта, иных объектах железнодорожного, воздушного, морского и внутреннего водного транспорта; о преступлениях против безопасности движения и эксплуатации железнодорожного, воздушного, морского и внутреннего водного транспорта независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности; о преступлениях, совершенных по службе работниками территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на железнодорожном, воздушном, морском и внутреннем водном транспорте, органов внутренних дел на транспорте и таможенных органов; — координацию деятельности правоохранительных органов, действующих на железнодорожном, воздушном, морском и внутреннем водном транспорте, в таможенной сфере, по борьбе с преступностью; — участие в соответствии с требованиями процессуального законодательства в рассмотрении судами уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел. Осуществляя организационно-методическое и оперативное руководство подчиненными ей транспортными прокуратурами, Южная транспортная прокуратура приступила к выполнению вмененных задач с 1 августа 2007 г. Организационная структура управления надведомственным надзором представлена на рис. 2.

Генеральный прокурор РФ

Главное управление по надзору за соблюдением законодательства на транспорте и в таможенных органах

Главное управление Генеральной прокуратуры РФ в Южном федеральном округе

Южная транспортная прокуратура (на правах прокуратуры субъекта)

Транспортные прокуратуры (на правах районных, городских прокуратур)

Рисунок 2. Организационная структура управления органами транспортной прокуратуры на юге России в настоящее время (надведомственный надзор)

Федеральным законом РФ от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс РФ и Федеральный закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» в России создан Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации <17>. ——————————— <17> Федеральный закон от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс РФ и Федеральный закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» // Российская газета. 2007. 8 июня.

Следственный комитет при прокуратуре РФ является органом прокуратуры РФ, обеспечивающим в пределах своих полномочий исполнение федерального законодательства об уголовном судопроизводстве. Следователи Следственного комитета при прокуратуре РФ проводят предварительное следствие по делам о преступлениях, отнесенных Уголовно-процессуальным кодексом РФ к их компетенции, в том числе на транспорте. Создание Следственного комитета при прокуратуре РФ еще раз доказывает необходимость усиления надзорных функций государства во всех сферах деятельности, в том числе и на транспорте. В целом, проанализировав вышеизложенное, можно сделать вывод о том, что создание органов ведомственного надзора и контроля за соблюдением законодательства на железнодорожном, воздушном, морском и внутреннем водном транспорте — Южной транспортной прокуратуры стало очередной вехой в усилении управленческих функций государственного надзора за соблюдением законодательства на железнодорожном, воздушном, морском и внутреннем водном транспорте на юге России. Вопросы укрепления законности и правопорядка на транспорте требуют совместных усилий всех ветвей государственной власти, транспортных ведомств, правоохранительных структур. Вопросы, связанные с организацией надзора в сфере безопасности движения подвижного состава, поездов; судоходства на внутренних водных путях; плавания морских судов; полетов воздушных судов — были и остаются приоритетными направлениями надзорной деятельности органов транспортной прокуратуры. Многогранность и сложность правоотношений, возникающих в процессе перевозки грузов и пассажиров, требуют от прокурорских работников транспортных прокуратур не только достаточной правовой подготовки, но и знаний в области эксплуатации транспортных средств. В соответствии со ст. 43.4 «Профессиональная подготовка и повышение квалификации работников» Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»: «В целях обеспечения высокого уровня профессиональной подготовки работников должна действовать система непрерывного обучения и повышения квалификации работников, включающая: индивидуальную и групповую учебу по специальным планам, стажировку в вышестоящих органах прокуратуры, научных и образовательных учреждениях прокуратуры, ОБУЧЕНИЕ В РЕГИОНАЛЬНЫХ УЧЕБНЫХ ЦЕНТРАХ (выделено мной. — Авт.) и институтах повышения квалификации. Повышение квалификации является служебной обязанностью прокуроров. Учебные заведения органов прокуратуры не готовят юристов со специализацией по надзорной деятельности на транспорте». С нашей точки зрения, можно привлечь имеющийся научный потенциал ведущих транспортных вузов, дислоцирующихся в столице юга России — г. Ростове-на-Дону: Ростовский государственный университет путей сообщения, филиал Московского технического университета гражданской авиации, Ростовский филиал Морской государственной академии им. адмирала Ф. Ф. Ушакова, Ростовский филиал Московской академии водного транспорта, для доподготовки и переподготовки прокуроров-транспортников, выполняющих общенадзорные функции. Обучение в региональном учебном центре должно осуществляться в целях повышения и углубления профессиональных знаний молодых специалистов со стажем работы до трех лет или прокурорских работников, перешедших на службу в транспортную прокуратуру из иных правоохранительных органов. Весь комплекс рассматриваемых мер, с нашей точки зрения, повысит общий уровень управляемости надзорной деятельности на железнодорожном, морском, внутреннем водном и воздушном транспорте на юге России.

——————————————————————