(Лимонова Н. А.) («Конституционное и муниципальное право», 2013, N 8)
РОЛЬ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ПРАВА ГРАЖДАН НА СВОБОДНОЕ ПЕРЕДВИЖЕНИЕ, ВЫБОР МЕСТА ПРЕБЫВАНИЯ И ЖИТЕЛЬСТВА <*>
Н. А. ЛИМОНОВА
——————————— <*> Limonova N. A. Role of the Constitutional Court of the Russian Federation in ensuring the right of citizens to free movement, choice of place of residence and living.
Лимонова Наталья Анатольевна, заместитель руководителя Бюро правового обеспечения воздушного транспорта Московской коллегии адвокатов «Межрегион», кандидат юридических наук, доцент.
Анализ решений Конституционного Суда Российской Федерации позволил автору сделать вывод о том, что они устранили многочисленные ограничения права граждан на свободное передвижение. При этом автор обращает внимание на необходимость разрешения застарелой проблемы неисполнения решений Конституционного Суда.
Ключевые слова: ограничения права на свободное передвижение; выбор места пребывания и жительства; неисполнение решений Конституционного Суда.
An analysis of the decisions of the Constitutional Court of Russian Federation enables the author to make a conclusion that they made it possible to remove numerous restraints on the right to move freely. In addition the author pays attention to the necessity of solving an old problem of non-fulfilment of the Constitutional Court’s decisions.
Key words: restrictions on the right to move freely; to choose the place of inhabitancy and residence; non-fulfilment of the Constitutional Court’s decisions.
В вопросе обеспечения прав граждан важная роль принадлежит Конституционному Суду Российской Федерации. Конституция Российской Федерации (ч. 4 ст. 125) предоставляет необходимые полномочия Конституционному Суду: по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов он проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Действует Конституционный Суд Российской Федерации на основе Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» <1>. ——————————— <1> СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.
Опыт конституционного судопроизводства уже значителен, и он свидетельствует о том, что Конституционный Суд заложил хорошую традицию в качестве гаранта прав и свобод граждан. Значение фактора существования и деятельности Конституционного Суда для защиты прав человека невозможно переоценить. Каждое решение выходит за рамки конкретного дела и интересов тех, кто участвует в споре. Признавая закон неконституционным, Конституционный Суд защищает интересы не только лица, подавшего обращение, но и всех, в отношении кого такой закон мог быть применен <2>. ——————————— <2> Шейнин Х. Свобода передвижения: законодательство и решения Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1998/1999. N 1-4. С. 147.
В ряде постановлений Конституционного Суда рассмотрены принципиальные вопросы реализации конституционных положений о свободе передвижения и связанные с ней вопросы прописки и регистрации. Многие его решения были направлены на устранение многочисленных ограничений прав граждан в области свободы передвижения, содержащихся как в федеральном законодательстве <3>, так и в законодательстве субъектов Российской Федерации <4>. ——————————— <3> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 г. «По делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 года N 713» // СЗ РФ. 1998. N 6. Ст. 783. <4> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 1996 г. «По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы» // СЗ РФ. 1996. N 16. Ст. 1909; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 7 октября 1998 г. «По делу о проверке конституционности положений статей 14, 15 и 35 Закона Краснодарского края от 23 июня 1995 года «О порядке регистрации пребывания и жительства на территории Краснодарского края» // СЗ РФ. 1998. N 42. Ст. 5210.
Однако в настоящее время практика Конституционного Суда свидетельствует о том, что именно в области исполнения его решений имеется много проблем. Так, Совет законодателей установил, что за 17 лет (начиная с 1995 г.) в общей сложности проигнорировано 355 решений Конституционного Суда Российской Федерации. Из них на федеральном уровне — 51 решение, на уровне субъектов Федерации — 304 <5>. ——————————— <5> Новиков К. Слышим, но не исполняем. Регионы игнорируют решения Конституционного Суда // Российская газета. 2012. 9 июля.
К примеру, несмотря на Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 г., Правительство Российской Федерации несколько лет не вносило изменения в Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации <6>, тем самым нарушались права граждан. И только в 2002 г. Правительство Российской Федерации в своем Постановлении от 14 августа 2002 г. N 599 «О внесении изменений и дополнений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» <7> изменило редакцию п. 10, ограничивающего срок регистрации граждан по месту пребывания 6 месяцами, и отменило основания отказа в регистрации. ——————————— <6> Утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации 17 июля 1995 г. // СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2939. <7> СЗ РФ. 2002. N 34. Ст. 3294.
Проблемы с реализацией конституционного права гражданина на свободное передвижение и выбор места пребывания и жительства возникают не только от необеспеченности федеральной нормативной базы эффективными механизмами реализации права, но и от самодеятельности органов власти и управления субъектов Федерации <8>. Наглядным подтверждением высказанного тезиса являлась правовая ситуация по данному вопросу, сложившаяся в Москве и Московской области, где действовали конкурирующие с федеральными нормативными правовыми актами Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и жительства в Москве и Московской области от 26 декабря 1995 г. Московское правительство сократило до трех дней предоставленное федеральными правовыми актами право в течение 10 дней временно пребывать в населенном пункте без регистрации. Кроме того, правительствами Москвы и Московской области и главы администрации Московской области был установлен сбор с граждан за регистрацию в Москве и Московской области. ——————————— <8> См., например: Кардашова И. Б. Правовые и организационные основы деятельности паспортно-визовой службы органов внутренних дел Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1996. С. 18 — 19.
Несмотря на решения Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 1996 г., правительства Москвы и Московской области не спешили с принятием новых правил. Новые Правила регистрации были приняты только в 1999 г. <9>. ——————————— <9> 30 марта 1999 г. было подписано Постановление Правительства Москвы и Московской области N 241-28 «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в Москве и Московской области», а 21 мая — Инструкция о применении Правил регистрации и снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в Москве и Московской области.
За последние годы Конституционный Суд Российской Федерации принял ряд решений, которые продолжили традицию устранения ограничений права граждан на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства. В своем Постановлении от 30 июня 2011 г. N 13-П <10> он признал не соответствующим ст. 27 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации абзаца второго ст. 1 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» <11> в той части, в какой исключается возможность регистрации граждан по месту жительства в принадлежащих им на праве собственности жилых строениях, которые пригодны для постоянного проживания и расположены на садовых земельных участках, относящихся к землям сельскохозяйственного назначения. ——————————— <10> По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в связи с жалобой гражданина А. В. Воробьева // Российская газета. 2011. 8 июля. <11> СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1801.
Нормативное положение абзаца второго ст. 1 указанного Закона уже было предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации, который в Постановлении от 14 апреля 2008 г. N 7-П <12> признал его не соответствующим ст. 19 (части 1 и 2), 27 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации в части, ограничивающей право граждан на регистрацию по месту жительства в пригодном для постоянного проживания жилом помещении, расположенном на садовом земельном участке, который относится к землям населенных пунктов. Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации указал на необходимость внесения изменений в названный Федеральный закон. Однако это требование Конституционного Суда Российской Федерации до сих пор не исполнено: законодатель соответствующие поправки в законодательство так и не внес <13>. ——————————— <12> По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в связи с жалобами ряда граждан // СЗ РФ. 2008. N 18. Ст. 2089. <13> В целях реализации решения Конституционного Суда Российской Федерации от 14 апреля 2008 г. Министерством регионального развития Российской Федерации был разработан и опубликован на сайте этого ведомства в сентябре 2010 г. законопроект «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения правового режима использования садовых, огороднических и дачных земельных участков», вводящий запрет капитального строительства на землях сельскохозяйственного назначения и вне населенных пунктов. Между тем окончательного решения еще не принято, документ, подготовленный Минрегионом России, передан на доработку, процесс обсуждения со всеми заинтересованными ведомствами продолжается. В свою очередь, в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации в срочном порядке идет подготовка собственного законопроекта. Этот документ, напротив, позволит придать садоводческим товариществам соответствующий правовой статус, создать развитую инфраструктуру и т. д.
Столь длительное затягивание законодательного процесса, по мнению В. Захарьящева <14>, связано с тем, что в данном случае недостаточно внести поправки в закон о садоводческих объединениях. Эти поправки логически тянут за собой правку Жилищного кодекса Российской Федерации, который должен пересмотреть требование к жилому помещению, а также закона о местном самоуправлении и, возможно, Налогового кодекса Российской Федерации. Также он заметил, что массовая регистрация граждан в дачных домах, что вовсе не исключено, приведет к тому, о чем давно мечтают садоводы, — к изменению статуса таких поселков. Их придется признавать населенными пунктами. А там должна быть и соответствующая инфраструктура (свет, дороги, почта), и власть. Когда все необходимые поправки выстроятся в законченную логическую систему, депутат не уточнил <15>. ——————————— <14> На тот момент первого заместителя председателя Комитета Государственной Думы Федерального Собрания по делам общественных объединений и религиозных организаций, председателя Союза садоводов России. <15> Смольякова Т. Дачник по паспорту. Пока прописаться в садовых поселках можно лишь через суд, он будет на вашей стороне // Российская газета. 2011. 8 июля.
Несмотря на то что изменения в законодательство, которые должны быть внесены в целях реализации решения Конституционного Суда Российской Федерации от 14 апреля 2008 г., еще только готовятся, а к подготовке законодательных изменений, предусмотренных другим решением Конституционного Суда Российской Федерации от 30 июня 2011 г., законодатель еще и не приступал, воспользоваться своим правом зарегистрироваться по месту жительства в жилом строении, расположенном на садовом земельном участке, в судебном порядке возможно уже сейчас. Постановления Конституционного Суда Российской Федерации окончательны, общеобязательны, не подлежат обжалованию, вступают в силу немедленно после провозглашения, действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами. Следует отметить, что после вынесения решения Конституционным Судом Российской Федерации от 14 апреля 2008 г. N 7-П своим правом зарегистрироваться по месту жительства в жилом строении, расположенном на садовом земельном участке, воспользовались уже около 80 человек <16>. ——————————— <16> Там же.
Таким образом, решения Конституционного Суда Российской Федерации способствовали и способствуют устранению ограничений прав граждан в области свободы передвижения. Есть все основания утверждать, что постановления Конституционного Суда сыграли исключительную роль в постепенном устранении из нашей жизни архаического института прописки и реализации международных и конституционных норм о свободе передвижения и связанных с ними норм о других правах и свободах граждан. По мнению судьи Конституционного Суда Российской Федерации Г. Гаджиева, Конституционный Суд Российской Федерации медленно и упорно пишет свою «сагу о прописке» начиная с 1995 г. <17>. ——————————— <17> Закатнова А. Сага о прописке. Конституционный суд разрешил регистрацию на дачах // Российская газета. 2011. 7 июля.
Однако несвоевременное исполнение или неисполнение его решений препятствует эффективной реализации гражданами свободы передвижения. Наличие этих проблем является неизбежным следствием отсутствия в обществе и в государстве атмосферы уважения к праву, Конституции, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина <18>. ——————————— <18> Общая теория прав человека / Под ред. Е. А. Лукашевой. М., 1996. С. 57.
Для устранения этой проблемы Президиумом Совета законодателей было принято решение о ежемесячном мониторинге исполнения решений Конституционного Суда на федеральном и региональном уровнях <19>. ——————————— <19> Новиков К. Слышим, но не исполняем…
Конечно, это решение Президиума Совета законодателей заслуживает всяческой поддержки, в то же время его можно расценивать только как первый шаг на пути решения проблемы в целом. Совершенно очевидно, что этого шага недостаточно для изменения ситуации с исполнением решений Конституционного Суда. Представляется, что вторым шагом должно стать привлечение к ответственности должностных лиц, проигнорировавших эти решения.
