(Миролюбова С. Ю.) («Конституционное и муниципальное право», 2011, N 6)
ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОСВЯЗАННОСТИ ПРАВА НА ВЫБОР МЕСТА ЖИТЕЛЬСТВА И ПРАВА НА ЖИЛИЩЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>
С. Ю. МИРОЛЮБОВА
——————————— <*> Mirolyubova S. Yu. Problems of interconnection of right to choice of place of residence and right to housing in the Russian Federation.
Миролюбова Светлана Юрьевна, старший преподаватель кафедры конституционного и административного права юридического факультета Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» (филиал в Санкт-Петербурге), кандидат юридических наук.
В статье речь идет об особенностях реализации права на свободу выбора места жительства и права на жилище. Взаимозависимость данных прав должна проявляться в том, что гражданин выбирает место жительство в пределах России и в выбранном месте жительства реализует право на жилище.
Ключевые слова: право на свободу передвижения; место жительства; право на жилище.
The article deals with the peculiarities of realization of right to free choice of place of residence and right to housing. Interconnection of these rights must be manifested in the fact that citizen chooses place of residence within the territory of Russia and realizes his right to housing in the chosen place.
Key words: right to freedom of movement, place of residence, right to housing.
Право на выбор места жительства в пределах Российской Федерации взаимосвязано с правом на жилище. Взаимозависимость данных прав должна проявляться в том, что гражданин выбирает место жительство в пределах России, и в выбранном месте жительства реализует право на жилище. В настоящее время реализация права на свободный выбор места жительства связана с реализацией права на жилище в его позитивном смысле и заключается в выборе жилого помещения в пределах Российской Федерации. Таким образом, содержанием двух различных по конституционной природе прав (права на выбор места жительства и права на жилище) является выбор исключительно жилого помещения. Вместе с тем право на жилище представляет собой право лица иметь, получать или каким-либо иным способом приобретать жилище, отвечающее требованиям жилого помещения, а также свободно выбирать жилое помещение для проживания. Полагаем, что право на выбор места жительства и места пребывания не должно заключаться только в выборе гражданином жилого помещения и тем самым подменяться одним из элементов права на жилище. Кроме того, содержание и реализация права на свободный выбор места жительства не тождественны содержанию и реализации права на жилище, осуществление данных конституционных прав имеет различный результат. Право на жилище — это позитивное, социальное право. Право на выбор места жительства — личная свобода человека. Если даже связывать это право с жилищем, то необходимо расширить понимание жилища по сравнению с тем смыслом, который вкладывается в это понятие в статье 40 Конституции Российской Федерации и Жилищном кодексе. Закон РФ от 25 июня 1993 г. N 5243-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» <1> (далее — Закон о свободе передвижения граждан) связывает категории «место жительства» и «место пребывания» с наличием жилого помещения, которое в соответствии с Жилищным кодексом РФ и Гражданским кодексом РФ должно отвечать определенным требованиям. ——————————— <1> Закон РФ от 25 июня 1993 г. N 5243-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 32. Ст. 1227.
Нормативное содержание категорий «место жительства» и «место пребывания» в Законе о свободе передвижения граждан корреспондирует с соответствующими положениями Жилищного кодекса Российской Федерации <2>, который признает жилым помещением изолированное помещение, пригодное для постоянного проживания граждан (отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства). ——————————— <2> Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 14.
Вместе с тем в дореволюционной России понятие места жительства было значительно шире, чем в настоящее время. Так, в Своде Уставов благочиния (части 3, 4 и 5) <3> от 1842 г. можно выделить следующие основные признаки категории «место жительства»: а) связанность со службой или иным видом деятельности подданного; б) наличие в определенном месте (селе, городе и т. п.) недвижимого имущества в собственности (дома, участка земли и прочего обзаведения), т. е. постоянная оседлость подданного. Категории «место жительства» и «жилище» имели различное нормативное содержание. Жилище должно было быть расположено в постоянном месте жительства. Причем категория «жилище» включала в себя не только жилое помещение, но и другие виды, в том числе земельный участок, мельницу, корчму и т. д. ——————————— <3> Свод Уставовъ благочиния. Части 3, 4 и 5. СПб., 1842. С. 1 — 3.
Поскольку реализация гражданами права на свободный выбор места жительства неразрывно связана с реализацией права на жилище, следует рассмотреть категорию «жилище» с позиции, выработанной Европейским судом по правам человека. Согласно правовой позиции Европейского суда по правам человека, изложенной в Постановлении от 18 ноября 2004 г., концепция «жилище» по смыслу статьи 8 Европейской конвенции не ограничена жилищем, занимаемым на законных основаниях или в установленном законом порядке. «Жилище» — это автономная концепция, которая не зависит от классификации в национальном праве. Сохранение права на жилое помещение и наличие регистрации в таком жилом помещении не означает, что оно является действительным жилищем <4>. Анализ решений Европейского суда по правам человека позволяет определить следующие критерии понятия «жилище»: а) наличие достаточных продолжающихся связей с конкретным местом проживания; б) нет другого жилья или намерения его приобрести; в) цель — проживание; г) длительный срок проживания. ——————————— <4> См.: Постановление Европейского суда по правам человека от 18 ноября 2004 г. // Справочная система «Гарант»; Постановление Европейского суда по правам человека от 27 мая 2001 г. // Справочная система «Гарант»; Постановление Европейского суда по правам человека от 25 августа 1996 г. // URL: www. srji. org/ resources/ search/ 41/.
Следует обратить внимание на определение категории «жилище» в Уголовном кодексе РФ и Уголовно-процессуальном кодексе РФ: «жилище» — это индивидуальный жилой дом с входящими в него жилыми и нежилыми помещениями, жилое помещение независимо от формы собственности, входящее в жилищный фонд и используемое для постоянного или временного проживания, а равно иное помещение или строение, не входящее в жилищный фонд, но предназначенное и используемое для временного проживания <5>. ——————————— <5> Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954; Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 52 (часть 1). Ст. 4921.
Необходимо отметить, что Россия является многонациональным государством, где исторически проживали народы, ведущие различный образ жизни, включающий различное понимание места жительства, жилища и жилого помещения. Так, многие народности ведут кочевой образ жизни, постоянно переезжая с одного места на другое, используют в качестве дома кибитки, чумы, яранги и т. п., которые не отвечают требованиям жилищного законодательства РФ. Кроме того, в России существуют населенные пункты, где граждане постоянно проживают и не могут зарегистрироваться по месту жительства, так как эти населенные пункты не имеют государственной регистрации и не включены в состав соответствующих муниципальных образований. В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в его Определениях от 28 марта 2003 г. N 102-О, от 16 октября 2003 г. N 334-О, определение гражданином места своего пребывания не обязательно связано с наличием соответствующего жилого помещения в качестве места пребывания и предполагает регистрацию гражданина и в иных помещениях, предназначенных или организованных для временного проживания. Однако Конституционный Суд Российской Федерации, обозначив возможность более широкого толкования категории «место пребывания», не разъяснил, какие именно иные помещения могут быть предназначены или организованы для временного проживания и кто должен определить такие помещения, указав в Определении от 29 мая 2003 г. N 209-О, что разрешение вопросов о дополнении категорий «место пребывания» и «место жительства», установленных в Законе о свободе передвижения граждан, положением о том, что гражданин вправе зарегистрироваться по любому указанному им месту жительства (пребывания), не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации. Полагаем, что часть 1 статьи 27 Конституции России не связывает право на выбор места жительства исключительно с жилым помещением и с реализацией права на жилище в смысле получения от государства жилого помещения в соответствии с Жилищным кодексом. Кроме того, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 15 января 1998 г. N 2-П по делу А. Я. Аванова, государство не связано обязанностью во всех случаях обеспечивать граждан жилыми помещениями. Право на выбор места жительства заключается в выборе гражданином места постоянного проживания, которым может считаться то место (ограниченное земельное пространство в пределах Российской Федерации), с которым гражданин связывает реализацию своих основных жизненных потребностей. Право на жилище заключается в выборе одного из видов жилища в выбранном месте жительства. Причем категория «жилище» должна включать в себя различные виды жилищ, одним из которых должно быть жилое помещение. Учитывая многочисленные решения, принятые Конституционным Судом Российской Федерации по различным аспектам свободы передвижения, полагаем, что в новых социально-экономических условиях категории «место жительства» и «место пребывания», установленные в Законе о свободе передвижения граждан, нуждаются в законодательной корректировке, с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации. Категория «место жительства» должна заключаться в жилище, которое расположено или находится в пределах России на территории субъекта Российской Федерации, района или города, иного населенного пункта, в котором гражданин постоянно проживает. В случае отсутствия у гражданина жилища, местом жительства должно признаваться поселение, на территории которого гражданин постоянно проживает. Категория «место пребывания» должна включать в себя жилище либо иное помещение, предназначенное или организованное для временного проживания, которое расположено или находится в пределах России на территории субъекта Российской Федерации, района или города, иного населенного пункта, в котором гражданин пребывает. В случае отсутствия у гражданина жилища либо иного помещения, предназначенного или организованного для временного проживания, местом пребывания должно признаваться поселение, на территории которого гражданин пребывает. Вместе с тем в Закон о свободе передвижения именно в контексте категорий «место жительства» и «место пребывания» необходимо ввести понятие «жилище», под которым следует понимать индивидуальный жилой дом с входящими в него жилыми и нежилыми помещениями, жилое помещение независимо от формы собственности, входящее в жилищный фонд и используемое для постоянного или временного проживания, а равно иное помещение, строение или иное временное передвижное сооружение, не входящее в жилищный фонд, но предназначенное и используемое для временного или постоянного проживания. Предложенные корректировки категорий «место жительства» и «место пребывания» позволят не отождествлять жилище как конечный результат реализации гражданами России негативного права на свободный выбор места жительства и места пребывания с реализацией гражданами позитивного права на жилище, социальный смысл которого подразумевается в статье 40 Конституции Российской Федерации и Жилищном кодексе.
