(Шапиро И. В.) («Конституционное и муниципальное право», 2009, N 17)
ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВ НА СВОБОДУ ПЕРЕДВИЖЕНИЯ, ВЫБОР МЕСТА ПРЕБЫВАНИЯ И ЖИТЕЛЬСТВА ГРАЖДАН РФ
И. В. ШАПИРО
Шапиро И. В., старший преподаватель кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Кубанского государственного университета (г. Краснодар).
В статье показывается противоречивость законодательства о свободе передвижения, выбора места пребывания и жительства граждан России. Например, вопреки правовой позиции Конституционного Суда РФ продолжает сохраняться требование о регистрации по месту пребывания только с увязкой с жилым помещением. Считая необходимым дальнейшее совершенствование механизмов реализации конституционных прав человека на свободу передвижения, выбор места жительства и места пребывания, а также правил регистрационного учета, автор делает некоторые предложения в этом направлении.
The article shows inconsistency of the legislation on the freedom of move, choice of place of residence and living of citizens of the RF. For example contrary to the legal position of the Constitutional Court of the RF there continues to exist the requirement of registration of the place of residence only in connection with the living accommodation. The author believes that improvement of the mechanisms of realization of constitutional rights of a man to freedom of move, choice of place of residence and place of living and also the rules of registration record is necessary and makes certain proposals in this sphere <*>. ——————————— <*> Shapiro I. V. Problems of realization of rights to freedom of move, choice of the place of residence and living for the citizens of the RF.
Конституция Российской Федерации 12 декабря 1993 г. объявила права и свободы человека высшей ценностью, что для нашей страны весьма значительно, так как они на протяжении многих лет хотя в некоторой части и были законодательно урегулированы, но носили декларативный характер. Это касается и прав на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, ставших теперь конституционными (основными). Но конституционное провозглашение прав и свобод человека и гражданина не означает их безусловной материализации. Претворение в действительность предусмотренных законом субъективных возможностей гарантируется определенными правовыми механизмами реализации, обеспечивающими их реальность, эффективность и доступность. В науке конституционного права сложилось мнение, что на основании Закона РФ от 25 июня 1993 г. (с изм. от 25 декабря 2008 г.) «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ» механизмом реализации прав на свободу выбора места пребывания и жительства служит регистрационный учет по месту пребывания и жительства <1>. Поскольку Законом 1993 г. механизм реализации права на свободу передвижения не закреплен, И. Ш. Килясханов, исходя из неразрывной связи права гражданина на свободу передвижения и прав на свободу выбора места пребывания и жительства, делает вывод, что механизм регистрационного учета граждан по месту пребывания и жительства одновременно обслуживает и право граждан на свободу передвижения <2>. ——————————— <1> См., например: Панкова О. В. Регистрационный учет граждан по месту пребывания и жительства: законодательство и практика // Административно-правовой статус гражданина / Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М., 2004. С. 215. <2> Килясханов И. Ш. О механизме реализации конституционного права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства // Юридический мир. 1998. N 4. С. 18.
Содержание исследуемых прав позволяет сделать вывод о том, что социальным благом права на свободу передвижения является возможность свободно перемещаться; права на выбор места пребывания — возможность выбора места временного проживания, чаще в дополнение к выбору места постоянного проживания. Таким образом, речь идет о правах, в содержании которых присутствует возможность использования социальных благ, связанных с двигательной активностью человека, осуществляемого им территориального перемещения и выбора территории постоянного или временного проживания. Каждое из указанных прав служит достижению различного социального блага, и значит, может быть реализовано отдельно. Следовательно, реализация права на свободу передвижения не всегда связана с реализацией прав на выбор места пребывания или жительства. То есть нельзя здесь говорить о том, что осуществление права на свободу передвижения можно рассматривать только в аспекте выбора человеком своего временного или постоянного места жительства, например возможны поездки на отдых к морю и проживание в местах, которые Закон 1993 г. не отнес к местам пребывания или жительства. В целом регистрационный учет не является средством реализации прав на выбор места пребывания и жительства. Ведь при его осуществлении может не иметь места материализация социального блага как цель личных прав человека. Согласно российскому законодательству граждане обязаны зарегистрироваться по месту жительства в течение семи дней со дня прибытия на новое место жительства; по месту пребывания — по истечении указанного срока, если общий срок проживания свыше девяноста дней <3>. Под регистрационным учетом понимают совокупность правовых предписаний, устанавливающих порядок регистрации и учета населения Российской Федерации, его передвижения внутри страны и при выезде в другие государства, правила въезда, выезда, проживания и передвижения по территории России иностранцев и лиц без гражданства <4>. Таким образом, целью регистрации является лишь учет передвижения человека, что происходит уже после того, как правообладатель поселился в выбранном им месте пребывания или жительства, т. е. после того, как субъект получил искомое благо. ——————————— <3> См.: Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и Перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию: Постановление Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 713, в ред. от 22 декабря 2004 г. N 825 // Собрание законодательства РФ. 1995. N 30. Ст. 2939; Российская газета. 2004. 28 декабря. <4> См.: Спектор Е. И. Паспортно-визовый режим: правовое регулирование // Журнал российского права. 2001. N 3. С. 100.
Данную точку зрения подтвердил и Конституционный Суд РФ, который в своем Постановлении от 4 апреля 1996 г. <5> отметил, что регистрационный учет носит лишь уведомительный характер. Закон Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» ввел регистрационный учет взамен разрешительного режима (института прописки) и установил, что «в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом вводится регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации». ——————————— <5> См.: О проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регулирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 1996 г. N 9-П // Собрание законодательства РФ. 1996. N 16. Ст. 1909.
То есть в Законе 1993 г. не говорится, что регистрационный учет является необходимым условием для осуществления ни права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, ни других прав и свобод. Но как тогда быть со ст. 3 Закона 1993 г., установившей, что «граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»? Н. А. Лимонова право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства считает не только правом, но и обязанностью граждан РФ <6>. С данной точкой зрения мы не согласны, поскольку субъективные права — это правовые возможности, реализация которых, в отличие от обязанностей, зависит только от воли субъекта. Так, по мнению Н. И. Матузова, «принадлежащее субъекту право (как вид и мера его возможного поведения) зависит в известных пределах от его воли и сознания, личного желания и усмотрения, особенно в смысле использования» <7>. ——————————— <6> См.: Лимонова Н. А. Право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. М., 2001. С. 49. <7> Матузов Н. И. К делению права на объективное и субъективное // Правоведение. 1971. N 2. С. 105.
Таким образом, исходя из того, что регистрационный учет не является условием реализации прав и свобод человека и гражданина, данную процедуру нужно рассматривать как отдельный административный институт, обеспечивающий контроль за перемещением граждан на территории страны и исполнением ими обязанностей, который по отношению к правам и свободам человека носит уведомительный характер, тогда как в целях обеспечения необходимых условий для реализации прав и исполнения обязанностей по отношению к обществу и государству является обязательным. Конституционный Суд РФ, который в своем ранее упомянутом Постановлении от 4 апреля 1996 г. говорит, что регистрация гражданина по месту жительства или отсутствие таковой не могут служить основанием для ограничения или условием реализации конституционных прав и свобод, также подтверждает данный вывод. Но анализ законодательства и правоприменительной деятельности органов государственной власти показывает, что позиция авторов, рассматривающих регистрационный учет как необходимое условие реализации прав на выбор места пребывания и жительства, не лишена оснований, так как обязательный характер регистрации приравнивает данный административный институт к правилам прописки и под местом жительства и местом пребывания понимается жилое помещение, подтвержденное регистрацией по месту жительства или пребывания. Не случайно в науке конституционного права сложилось мнение, что правила прописки сохранились в неизменности, поменяв лишь название <8>. ——————————— <8> См.: Бархатова Е. Ю. Гражданство и регистрация: Москва, Россия, СНГ. М., 2005. С. 243.
В развитие такого конституционного принципа правового статуса личности, как принцип равенства перед законом, закрепленный в ч. 1 ст. 19 Конституции РФ 1993 г., государство гарантирует равенство прав и свобод независимо от пола, расы, национальности и места жительства. Законодатель установил, например, в ст. 4 Уголовного кодекса РФ, что лица, совершившие преступление, равны перед законом независимо от места жительства и других оснований. Согласно ст. 3 Трудового кодекса РФ никто не может быть ограничен в трудовых правах независимо от места жительства. С одной стороны, включение запрета рассматривать проживание в определенном месте как условие осуществления прав или основание их ограничения отвечает смыслу прав и свобод человека и уведомительному характеру регистрационного учета, с другой стороны, из-за его обязательного характера под местом жительства подразумевается регистрация в конкретном жилом помещении. И хотя в Комментарии к Конституции РФ 1993 г. говорится о равенстве прав независимо от проживания в определенном субъекте <9>, в Комментарии к Трудовому кодексу РФ подчеркивается недопустимость ограничений прав и свобод в связи с отсутствием регистрации по месту жительства <10>. ——————————— <9> См.: Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В. В. Лазарева. М., 2001. С. 112. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации (под ред. К. Н. Гусова) включен в информационный банк согласно публикации — Проспект, 2008 (7-е издание, переработанное и дополненное). —————————————————————— <10> См.: Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации / Под ред. К. Н. Гусова. М., 2003. С. 17.
Конституционный Суд РФ также отметил, что в правоприменительной практике под местом пребывания и местом жительства часто понимают наличие жилого помещения, подтвержденного регистрацией по месту пребывания или жительства <11>. ——————————— <11> См., например: О проверке конституционности частей первой и третьей статьи 8 Федерального закона от 15.08.1996 «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в связи с жалобой гражданина А. Я. Аванова: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. N 2-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. N 2.
Таким образом, законодатель понятия «место жительства» и «место пребывания» связывает с регистрационным учетом. Наличие данного института является необходимым условием реализации прав на выбор места пребывания и жительства и, как следствие, ограничением их осуществления. Данный вывод подтверждает и Указ Президента РФ от 4 мая 1998 г. (в редакции от 27 июля 2007 г.) «О мерах по обеспечению права граждан Российской Федерации на свободный выезд из Российской Федерации» <12>, согласно которому гражданину РФ, не имеющему подтвержденного регистрацией места жительства или места пребывания, оформление и выдача паспорта, удостоверяющего его личность за пределами Российской Федерации, производятся по заявлению этого гражданина территориальным органом Федеральной миграционной службы по месту его фактического проживания на территории страны. ——————————— <12> Российская газета. 1998. 6 мая; Собрание законодательства РФ. 2007. N 31. Ст. 4020.
То есть данный нормативный акт вводит понятие «место фактического проживания», под которым понимается любое место, где гражданин пребывает, живет независимо от времени проживания и регистрации. Из сказанного допустим вывод о том, что гражданин может выбрать три места нахождения на территории страны: 1) место постоянного жительства; 2) место временного жительства (пребывания); 3) место фактического проживания. Но в Законе РФ 1993 г. содержатся только понятия «место пребывания» и «место жительства». Определение понятия «место фактического проживания» не дается ни одним нормативным правовым актом. Следовательно, когда гражданин получает регистрацию, он реализует урегулированные Конституцией 1993 г. и законодательством страны права на выбор места пребывания и жительства. В случае отсутствия регистрации он реализует не закрепленное в законах, а вытекающее только из Указа Президента РФ право на проживание, не связанное с регистрационным учетом. Причем последнее в большей степени отвечает естественному характеру личных прав и свобод человека и ставит реализацию данного права в зависимость только от воли субъекта. Правда, введение данного понятия в понятийный аппарат Закона 1993 г. не станет конструктивным шагом, так как не решает проблему двойственного характера регистрационного учета. В развитие Закона 1993 г. Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 713 <13> были утверждены Правила регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ, которые действуют с изменениями и дополнениями. ——————————— <13> Собрание законодательства РФ. 1993. N 30. Ст. 2939; 1996. N 18. Ст. 2144; 1997. N 8. Ст. 952.
Однако существующая нормативно-правовая база, регламентирующая порядок осуществления регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства, несет в себе некоторые противоречия. Так, Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 2 февраля 1998 г. N 4-П по делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ <14> пришел к выводу, что некоторые пункты Постановления Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 713 противоречат ч. 1 ст. 27 и ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации. ——————————— <14> Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. N 3.
Пункт 10 Правил ограничивал срок регистрации по месту пребывания до 6 месяцев, пункты 12 и 21 предусматривали возможность отказа в регистрации по месту постоянного или временного проживания. Очевидно, что данные нормы Правил шли вразрез с конституционным правом граждан на выбор места пребывания и жительства. И мы согласны с тем, что данное ограничение является «безусловным попранием конституционных прав граждан на свободу выбора места пребывания и жительства и прямым вмешательством органов исполнительной власти и других органов регистрационного учета в гражданские, жилищные и иные правоотношения, складывающиеся на основе согласия сторон» <15>. ——————————— <15> Спектор Е. И. Паспортно-визовый режим: правовое регулирование // Журнал российского права. 2001. N 3. С. 100.
Несмотря на изложенные факты и позицию Конституционного Суда РФ, существует прямо противоположное мнение. Так, А. В. Черных считает, что п. 10, 12 и 21 указанных Правил соответствуют Конституции РФ: Закон вводит определения понятий «место пребывания» и «место жительства» со сходным содержанием, отличием между ними выступает временной фактор (место пребывания носит временный характер, место жительства — преимущественно постоянный характер). По мнению А. В. Черных, п. 10 Правил, в свою очередь, детализирует и раскрывает эти понятия. То есть гражданин обязан покинуть место пребывания по истечении шестимесячного срока лишь в том случае, когда есть причины, вследствие которых по истечении этого срока он не может зарегистрировать место своего пребывания в качестве места жительства (место пребывания — до 6 месяцев, место преимущественного проживания — более 6 месяцев). Что касается п. 12 и 21 Правил, предусматривающих основания отказа в регистрации по месту пребывания и жительства, то, с точки зрения А. В. Черных, для проверки сведений о наличии жилого помещения, содержащихся в заявлении о регистрации, законодатель обязан предоставить органам регистрационного учета контрольные функции либо создать орган, осуществляющий контроль <16>. ——————————— <16> См.: Черных А. В. О конституционности Правил регистрации по месту пребывания и жительства // Юридический мир. 1998. N 4. С. 15.
Однако с такими предложениями о совершенствовании Правил регистрации нельзя согласиться. Ведь выбор срока пребывания, определение места пребывания и жительства относятся к личным правам человека, неотчуждаемым и гарантированным государством. Конечно, это право, будучи неотчуждаемым и неотъемлемым для человека, не может быть абсолютным, т. е. подлежит правовому регулированию с точки зрения защиты прав и свобод других лиц. Но правовой режим ограничения прав человека и гражданина может вводиться только федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Таким образом, установление не предусмотренных федеральным законом ограничений является нарушением требований Конституции РФ, что и было подтверждено Конституционным Судом РФ. Что касается наделения органов государственной власти функциями контроля за достоверностью представленных документов, то, на наш взгляд, это противоречит уведомительному характеру регистрации. Как уже было сказано, органы, ответственные за регистрацию, лишь фиксируют нахождение человека в определенном населенном пункте, в первую очередь в правоохранительных целях, а также в целях контроля за миграцией. Наличие подобных функций приведет к ограничению осуществления гражданами указанного права. Есть и такая точка зрения: если органы исполнительной власти, ответственные за регистрацию, не могут проверять достоверность документов, то нет необходимости их представлять. Для получения регистрации достаточно лишь подать заявление и предъявить паспорт, что действительно будет отвечать уведомительному характеру регистрационного учета <17>. ——————————— <17> См.: Дедок М. Ю., Мальков А. Б. Свобода передвижения и выбора места жительства: законодательство и практика // Адвокат. 2001. N 10. С. 30.
Полагаем, данное предложение было бы уместным, если бы регистрационный учет носил только уведомительный характер, но его обязательная процедура в смысле контроля за исполнением обязанностей не предполагает отказа от установленных законодателем требований. Противоречивость исследуемой нормы обусловлена двойственным характером регистрации. С одной стороны, органы исполнительной власти, ответственные за регистрацию, не могут проверять достоверность документов, что отвечает уведомительному характеру, с другой стороны, представление документов, служащих основанием для вселения в жилое помещение, — это определенная гарантия того, что гражданин действительно будет проживать в указанном помещении, а также необходимая составляющая осуществления контроля за исполнением обязанностей. В приведенной выше позиции А. В. Черных все же есть рациональный момент в том плане, что на основании ст. 10 Правил регистрация по месту пребывания в жилых помещениях, не являющихся местом жительства, осуществляется на определенный срок по взаимному соглашению сторон. Но это может быть месяц, год, десять лет. Гражданский кодекс РФ под местом жительства понимает место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает (ст. 20) <18>. Законодатель не дает разъяснения, какой срок проживания необходим для определения его как постоянного. Можно сделать вывод, что это место, где гражданин фактически проживает. Таким образом, граждане могут постоянно проживать в течение многих лет, имея при этом регистрацию по месту пребывания. ——————————— <18> См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. М., 2001. Ч. 1. С. 66.
Но возникает вопрос: как данный вывод сопоставляется со ст. 2 Закона 1993 г., который под местом жительства понимает жилые помещения, в которых гражданин проживает постоянно или преимущественно, а под местом пребывания — жилые помещения временного назначения? Первоначально законодатель воспроизвел существовавший в советский период институт регистрации по месту кратковременного пребывания. Закон 1993 г. под местом пребывания в первую очередь понимает жилые помещения временного назначения: гостиницы, санатории, кемпинги и т. д. (ст. 2). Так, по мнению Е. Ю. Бархатовой, регистрация по месту кратковременного пребывания бессмысленна с точки зрения контроля за миграцией и сама по себе создает для граждан большие неудобства и провоцирует злоупотребления со стороны власти <19>. ——————————— <19> См.: Бархатова Е. Ю. Гражданство и регистрация: Москва, Россия, СНГ. М., 2005. С. 242.
Сейчас от подобной практики пытаются отойти. Так, в первоначальной редакции указанных Правил регистрироваться по месту пребывания было необходимо гражданам, прибывшим для временного проживания в жилых помещениях, не являющихся их местом жительства, на срок свыше 10 дней. В редакции от 22 декабря 2004 г. Правил регистрации она необходима по месту пребывания, если срок проживания превышает 90 дней. Следовательно, о кратковременности сейчас можно не говорить, тем более что регистрация по месту пребывания в гостиницах, кемпингах, санаториях, в иных подобных учреждениях осуществляется администрацией этих учреждений. Следовательно, различия в получении регистрации по месту пребывания или жительства заключаются в характере жилого помещения или зависят от воли человека. Временной фактор не влияет на выбор места пребывания или жительства. Что касается гостиниц, то и там граждане могут по своему желанию проживать постоянно. Таким образом, из определения «место пребывания», данного в Законе РФ 1993 г., необходимо исключить положение о временном характере проживания в месте пребывания. Данную точку зрения подтверждает и тот факт, что изначально условием реализации прав и свобод человека считалась только регистрация по месту жительства, впоследствии, когда для регистрации по месту пребывания было снято ограничение сроком, законодатель стал рассматривать и регистрацию по месту пребывания как условие осуществления прав и свобод и обязанностей человека и гражданина <20>. ——————————— <20> См., например: Налоговый кодекс РФ // Российская газета. 1998. 6 августа.
Как видим, законодатель отошел от практики регистрации по месту кратковременного проживания и установил свободный выбор срока проживания по месту пребывания, в то же время и регистрация по месту пребывания, и регистрация по месту жительства связываются с наличием жилого помещения и могут носить постоянный характер. И. Ш. Килясханов обоснованно рассматривает как одно из противоречий увязывание обоих видов регистрации с жилым помещением <21>. При такой постановке вопроса для лиц, которым не удалось решить проблему жилого помещения за пределами места своего постоянного жительства, становится весьма проблематичной реализация права на свободу выбора места пребывания. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 2 февраля 1998 г. N 4-П также пришел к выводу, что «определение гражданином места своего пребывания и срока нахождения в нем необязательно связано с наличием соответствующего жилого помещения в качестве места пребывания» <22>. ——————————— <21> См.: Килясханов В. Ш. Указ. соч. С. 18. <22> Собрание законодательства РФ. 1998. N 6. Ст. 783.
Однако на основании ст. 9 указанных Правил к числу обязательных документов, необходимых для регистрации по месту пребывания, относятся документы, являющиеся основанием для временного проживания гражданина в указанном им жилом помещении. В Правилах ничего не говорится о процедуре регистрации по месту пребывания при отсутствии жилого помещения. Следовательно, можно сделать вывод, что вопреки правовой позиции Конституционного Суда РФ продолжает сохраняться требование о регистрации по месту пребывания только с увязкой с жилым помещением. Кстати, в других своих решениях из того же исходит и сам Конституционный Суд РФ <23>. ——————————— <23> См., например: Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Хромова Андрея Викторовича на нарушение его конституционных прав частью второй статьи второй Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»: Определение Конституционного Суда РФ от 16 октября 2003 г. N 334-О // СПС «КонсультантПлюс».
Таким образом, все это предполагает необходимость дальнейшего совершенствования механизмов реализации конституционных прав человека на свободу передвижения, выбор места жительства и места пребывания, а также правил регистрационного учета.
