(Короткова О. И.) («Безопасность бизнеса», 2009, N 3)
БОРЬБА С КОРРУПЦИЕЙ — ОДНА ИЗ ОСНОВНЫХ ЗАДАЧ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
О. И. КОРОТКОВА
Коррупция превратилась в системную проблему. И этой системной проблеме мы обязаны противопоставить системный ответ
Д. А.Медведев, Президент РФ <1> ——————————— <1> См.: URL: http://www. com-cor. ru/.
Короткова О. И., начальник отдела правового и методического обеспечения Управления государственного имущества Департамента имущественной, промышленной и информационной политики Орловской области, старший преподаватель кафедры гражданского права и гражданского процесса юридического факультета Орловского государственного университета, кандидат юридических наук.
В советское время, несмотря на то что с середины 50-х годов до 1986 г. «…регистрируемые должностные хищения государственного имущества возросли в 2,5, взяточничество — в 25 раз» <2>, считалось, что коррупция характерна только для буржуазного государства и общества (подкуп чиновников и общественно-политических деятелей, дача взяток и т. д.). Под ней понимался «…процесс, связанный с прямым использованием должностным лицом прав, связанных с его должностью, в целях личного обогащения» <3>. Коррупция в переводе с латинского (corruptio) означает «подкуп, порча, упадок» <4>. Как указывает В. В. Лунеев, коррупция представляет собой взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном или частном секторе, ведущее к нарушению обязанностей, возложенных по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента или иного рода отношений, и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других <5>. В Большом юридическом словаре коррупция понимается как общественно опасное явление в сфере политики или государственного управления, выражающееся в умышленном использовании представителями власти своего служебного статуса для противоправного получения имущественных и неимущественных благ и преимуществ в любой форме, а равно подкуп этих лиц <6>. ——————————— <2> См.: Лунеев В. В. Преступность XX века. Мировые, региональные и российские тенденции. М.: НОРМА, 1999. С. 337. <3> См.: Советский энциклопедический словарь. 4-е изд. М., 1986. С. 635. <4> См.: Толковый словарь иностранных слов / Сост. Н. Л. Шестернина. М., 1998. С. 157. <5> См.: Лунеев В. В. Преступность XX века. Мировые, региональные и российские тенденции. М.: НОРМА, 1999. С. 271. <6> См.: Большой юридический словарь. М.: Инфра-М, 2000. С. 288.
Согласно Федеральному закону Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции», коррупция — это злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; а также совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица. Характерным признаком коррупции является конфликт между действиями должностного лица и интересами его работодателя либо конфликт между действиями выборного лица и интересами общества. Многие виды коррупции аналогичны мошенничеству, совершаемому должностным лицом, и относятся к категории преступлений против государственной власти. Как у всякого сложного социального явления, у коррупции не существует единственного канонического определения. Коррупция существует постольку, поскольку должностное лицо может распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами путем принятия или непринятия тех или иных решений. В число таких ресурсов могут входить бюджетные средства, государственная или муниципальная собственность, государственные заказы или льготы и т. п. Собирая штрафы, налоги или иные предусмотренные законом платежи, должностное лицо также распоряжается не принадлежащими ему ресурсами: если штраф (сбор) законен, то его собственник — государственная казна, если незаконен — то это собственность того лица, которого пытается обобрать должностное лицо <7>. ——————————— <7> См.: URL: http://www. komis-korrup. ru/.
В юридической литературе по рассматриваемой проблеме отмечается, что отсутствие единого научно обоснованного подхода к содержанию понятия «коррупция» и четкого законодательного закрепления его определения препятствует правильному формированию государственной стратегии и политики противодействия коррупции в России, тем самым изначально обрекая их реализацию на неудачу <8>. ——————————— <8> См.: Балашова Н. Меры противодействия коррупции // Наука. Культура. Общество. 2007. N 4. С. 82 — 89.
Исследователь данной проблемы Я. Кузьминов различает коррупцию в широком и узком смысле. Первая связана с нарушением должностным лицом своих обязанностей ради материального вознаграждения, вторая — со взяточничеством и чиновничьим предпринимательством <9>. ——————————— <9> См.: Кузьминов Я. Говорим — власть, подразумеваем — коррупция // Московские новости. 1999. N 45. 23 — 29 ноября. С. 10.
Ученые-правоведы указывают на то, что в узком смысле коррупция представляет собой совокупность составов правонарушений, предусмотренных в законодательстве Российской Федерации и отличающихся таким важным квалифицирующим признаком, как использование должностным лицом своего публичного статуса в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах, должностное злоупотребление <10>. ——————————— <10> См. подробнее: Аминов Д. И., Гладких В. И., Соловьев К. С. Коррупция как социально-правовой феномен и пути его преодоления: Учеб. пособие. М., 2002; Криминология / Под ред. В. Н. Кудрявцева и В. Е. Эминова. М., 2002. С. 369.
В научной теории различают бытовую, деловую коррупцию и коррупцию верховной власти. Бытовая коррупция порождается взаимодействием рядовых граждан и чиновников. В нее входят различные подарки от граждан и услуги должностному лицу и членам его семьи. К этой категории также относится кумовство (непотизм). Деловая коррупция возникает при взаимодействии власти и бизнеса. Коррупция верховной власти относится к политическому руководству в демократических системах. Она касается стоящих у власти групп, недобросовестное поведение которых состоит в осуществлении политики в своих интересах и в ущерб интересам избирателей. В зависимости от выбранного основания коррупционные действия (поведение) могут быть разделены на бюрократическую и политическую коррупцию; принудительную и согласованную, централизованную и децентрализованную <11>, чисто уголовную (в основном экономического характера) и политическую, которую, в свою очередь, делят на отклоняющееся и преступное поведение <12>. ——————————— <11> См.: Ожиганов Э. Н. Понятие и структура коррупции // Социология власти: Информационно-аналитический бюллетень. N 1; Социальные права российских граждан и их реализация. М.: Изд-во РАГС, 1999. <12> См.: Катаев Н. А., Сердюк Л. В. Коррупция (уголовно-правовой и криминологический аспект): Учебное пособие. Уфа: ВЭГУ; УВШ МВД РФ, 1995.
В зависимости от сферы деятельности различают следующие виды коррупции: коррупция в сфере государственного управления; парламентская коррупция; коррупция на предприятиях. В зависимости от иерархического положения государственных служащих коррупция подразделяется на верхушечную и низовую <13>. ——————————— <13> См.: Яни П. С., Григорьев В. А., Трунцевский Ю. В., Юлин Б. А., Дорошин В. В. Коррупция в налоговой сфере. М., 2002. С. 13.
Рассматривая данную проблему, необходимо отметить диссертационные исследования В. В. Астанина и Е. И. Головановой <14>, которые носят историко-правовой характер, хотя в них исследуется период XVI — XIX вв. Ученые приходят к выводу, что коррупция как социальное явление была присуща государственно-служебным отношениям на протяжении всей истории существования аппарата государственного управления в России; они заключают, что победить коррупцию только мерами законодательного ограничения невозможно, что ее масштабы зависят от социально-политической и экономической ситуации — чем острее социальные противоречия в государстве, тем шире размах коррупции. Эти, как и другие исследователи, сосредоточивают внимание на том, что причинами коррупции в первую очередь становится слабость политической власти, противоречия и запоздалость законодательных решений. Б. В. Волженкин раскрывает механизм коррупционного поведения в рамках квалификации преступлений, связанных с должностными правонарушениями, отмечает, что характерными проявлениями коррупции в России являются совмещение государственными чиновниками должностей в органах власти и в коммерческих структурах; практика распределения государственных финансовых ресурсов <15>. Большинство специалистов сходятся на том, что основными причинами высокой коррупции является двусмысленные законы; незнание или непонимание законов населением, что позволяет должностным лицам произвольно препятствовать осуществлению бюрократических процедур или завышать надлежащие выплаты; зависимость стандартов и принципов, лежащих в основе работы бюрократического аппарата, от политики правящей элиты; профессиональная некомпетентность бюрократии; кумовство и политическое покровительство, которые приводят к формированию тайных соглашений, ослабляющих механизмы контроля над коррупцией; отсутствие единства в системе исполнительной власти, т. е. регулирование одной и той же деятельности различными инстанциями; низкий уровень участия граждан в контроле над государством; низкий уровень заработной платы в государственном секторе по сравнению с частным сектором; государственное регулирование экономики; зависимость граждан от чиновников, монополия государства на определенные услуги; оторванность бюрократической элиты от народа; экономическая нестабильность, инфляция; этническая неоднородность населения; низкий уровень экономического развития (ВВП на душу населения); неанглосаксонская система права; религиозная традиция; культура страны в целом. ——————————— <14> См.: Астанин В. В. Коррупция и борьба с ней в России второй половины XVI — XX вв.: криминологическое исследование: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2001; Голованова Е. И. Правовые основы борьбы с коррупцией в России в XVI — XIX вв. (историко-правовое исследование): Дис. … канд. юрид. наук. М., 2002; и др. <15> См.: Волженкин Б. В. Коррупция. СПб., 1998.
Как указывает С. В. Петраков, коррупция в органах государственной власти России достигла таких размахов, что вышла на уровень общенациональной угрозы, борьба с которой должна являться консолидированной, как это определено в Концепции национальной безопасности Российской Федерации <16>. Причины коррупционных проявлений <17> в органах государственной власти и местного самоуправления обусловлены рядом негативных социальных факторов экономического, идеологического и духовно-нравственного характера, а также недостатками в деятельности органов государственной власти, осуществляющих противодействие коррупции. Условия для коррупции создаются неполнотой и бессистемностью правовой базы противодействия коррупции, а также дефектами правовых норм, оставляющими простор для коррупционных проявлений <18>. ——————————— <16> См.: Петраков С. В. Проблемы противодействия коррупции в органах законодательной власти. Закон: стабильность и динамика / Отв. ред. Т. Я. Хабриева. М., 2007. С. 313. <17> См. подробнее: Тихомиров Ю. А., Трикоз Е. Н. Право против коррупции // Журнал российского права. 2007. N 5 (125). С. 40 — 42; Сатаров Г. А. и др. Антикоррупционная политика: Учеб. пособие / Под ред. Г. А. Сатарова. М., 2004. С. 53 — 64. <18> См. подробнее: Трикоз Е. Н., Цирин А. М. Правовые меры противодействия коррупции // Журнал российского права. 2007. N 9 (129). С. 159.
Так, например, проверкой соблюдения законодательства при привлечении лиц к налоговой и административной ответственности прокурорами выявлено значительное количество нарушений законодательства при осуществлении налоговыми органами контрольных функций. Налоговыми органами не во всех актах указывались даты представления в налоговый орган налоговой декларации и иных документов (для камеральной налоговой проверки); отсутствовал перечень документов, представленных проверяемым лицом в ходе проверки, даты начала и окончания налоговой проверки, сведения о мероприятиях налогового контроля, проведенных при осуществлении налоговой проверки. По отдельным актам разъяснялись права принесения проверенным налогоплательщиком возражений на вынесенные акты не в течение 15 дней со дня получения акта, как это предусмотрено Налоговым кодексом Российской Федерации, а в течение 10 дней. Допускались нарушения сроков рассмотрения актов налоговых проверок. С целью устранения указанных нарушений внесены представления прокурорами Северного, Железнодорожного, Советского районов г. Орла, а также Волховского, Залегощекского, Знаменского, Кромского, Ливенского, Мценского и других районов области, которые рассмотрены и удовлетворены. Одно виновное лицо привлечено к дисциплинарной ответственности, по результатам рассмотрения остальных представлений ряду лиц снижены размеры выплат материального стимулирования. Четырнадцатого марта 2008 г. Кромским МСО СУ СК при прокуратуре РФ по Орловской области по признакам преступления, предусмотренного п. «г» ч. 4 ст. 290 УК РФ, возбуждено уголовное дело в отношении заместителя главы администрации Покровского района — начальника управления сельского хозяйства Покровского района по факту получения взятки в размере 3 млн. руб. за предоставление для предпринимательской деятельности ИП долгосрочной аренды земельного участка площадью 68 га из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в собственности муниципального образования Покровского района. Приговором Орловского областного суда 23.01.2009 заместитель главы администрации Покровского района — начальник управления сельского хозяйства Покровского района признан виновным в совершении преступления, предусмотренного п. «г» ч. 4 ст. 290 УК РФ, ему назначено наказание в виде 8 лет лишения свободы с отбыванием в исправительной колонии строгого режима со штрафом в размере 200000 руб. с лишением права занимать должности в органах государственной власти и местного самоуправления сроком на два года. В деятельности МУЗ «Болховская ЦРБ» выявлены нарушения требований законодательства, регулирующего муниципальную собственность, а именно его незаконное отчуждение. Так, согласно акту ревизии финансово-хозяйственной деятельности в МУЗ «Болховская ЦРБ» за период 2006 — 2008 гг. была установлена недостача основных средств на сумму 4459674 руб. Так, значительная часть имущества, находящегося в оперативном управлении учреждения здравоохранения, на общую сумму 2851280 руб., без согласования с собственником в лице районного отдела по управлению имуществом органа муниципального образования была незаконно списана после проведения ревизии в связи с обнаружением членами комиссии его отсутствия. Прокурором Болховского района в адрес главы администрации района внесено представление об устранении нарушений закона, которое рассмотрено и удовлетворено. По результатам рассмотрения постановления прокурора ОВД по Болховскому району 22.01.2009 возбуждено уголовное дело по ч. 3 ст. 160 УК РФ — по факту хищения имущества МУЗ «Болховская ЦРБ». Главой Покровского района был предоставлен земельный участок ООО «Покровское» для строительства комплекса сервисного обслуживания. В нарушение требований ст. ст. 7, 78 Земельного кодекса РФ органом местного самоуправления для осуществления вышеуказанного строительства обществу был предоставлен участок из категории земель сельскохозяйственного назначения. Вопреки требованиям ч. 3 ст. 12 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» предоставление земельного участка для строительства осуществлено при отсутствии необходимого санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии его предполагаемого использования санитарным правилам. Проверкой также установлено, что выделение земельного участка в нарушение норм федерального законодательства главой района ООО «Покровское» было произведено ввиду личной заинтересованности в деятельности данного юридического лица. Директор и единственный учредитель ООО «Покровское» является сыном главы Покровского района. По результатам проверки природоохранным прокурором на Постановление главы Покровского района от 23.07.2007 N 304 о выделении земельного участка ООО «Покровское» принесен протест, требования которого удовлетворены, незаконное постановление отменено. Кроме того, прокурором в адрес главы района вынесено представление, по результатам рассмотрения которого главный архитектор района, начальник юридического отдела администрации района привлечены к дисциплинарной ответственности. По постановлению прокурора СУ СК при прокуратуре РФ по Орловской области в отношении главы Покровского района 05.02.2009 возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 292 УК РФ. В результате осуществления органами прокуратуры области надзора в сфере распоряжения и управления государственным и муниципальным имуществом Орловской области за 2007 — 2008 гг. было выявлено 2999 нарушений законодательства, в целях устранения которых внесено 370 представлений (удовлетворены); 58 должностных лиц привлечены к дисциплинарной ответственности; принесено 329 протестов (удовлетворены); в суды направлено 377 заявлений (удовлетворены); должностным лицам объявлено 19 предостережений; по постановлениям прокуроров к административной ответственности привлечены 30 лиц; по результатам общенадзорных проверок возбуждено 28 уголовных дел, из которых 8 направлено в суд, 10 находятся в стадии расследования, 2 прекращены, по 10 вынесены обвинительные приговоры. Так, например, коррупция имеет различные объективированные формы своего проявления. Как показывает анализ практики борьбы с коррупцией, деятельность органов исполнительной власти больше других органов власти подвержена коррупции, так как она осуществляет оперативное управление материально-техническими, экономическими, финансовыми, информационными, кадровыми и иными ресурсами <19>. ——————————— <19> См.: Четвериков В. В. Административно-правовые меры противодействия коррупции в деятельности исполнительной власти // Право и политика. 2008. N 2. С. 304.
При функционировании государственной собственности отдельные индивиды реализуют свои личные интересы и цели через участие в той или иной организации, стремясь максимально использовать ее возможности и свое положение в ней. В современной литературе это явление связывается с понятием оппортунизма и принимает форму коррупции. Данное явление присуще государственному управлению вообще и известно с давних пор. Несмотря на постоянную борьбу с коррупцией, она выступает неотъемлемым спутником государственной власти. Как указывает Е. М. Примаков, коррупция практически не поддается прямой оценке, хотя и существуют методики косвенного определения ущерба от нее. Нижняя граница только прямых экономических потерь, связанных с нею, ежегодно составляет около 20 млрд. долл. Соответственно не выполняются социальные программы, отвлекаются колоссальные средства от целей общественного развития, закрепляется и увеличивается имущественное неравенство <20>. ——————————— <20> См.: Примаков Е. М. О борьбе с коррупцией в России // URL: http: //www. hse. ru/science/reports/prim9910.htm.
В. Т. Рязанов отмечал, что собственность общества (в виде государственной собственности) используется не в его интересах, а в интересах частных социальных субъектов, противоречие между общественными интересами и интересами частными, в том числе и чиновников как частных лиц разрешается не в пользу общества. Отсюда и невозможность полной реализации потенциала государственной собственности как основы, необходимой для обеспечения общественных интересов. В России с ее традиционно сильным институтом государства все это имеет особую актуальность. Централизация и доминирование государственной власти в общественной жизни связаны с целым комплексом исторических, геополитических, экономических, национальных и социальных факторов <21>. ——————————— <21> См.: Рязанов В. Т. Экономическое развитие России. СПб.: Наука, 1998.
Коррупция включает разнообразные противоправные деяния, состоящие в принятии государственным служащим лично или через посредников имущественных благ, осуществление государственным служащим должностных злоупотреблений с использованием своего статуса, а также подкуп государственного служащего физическими или юридическими лицами. Таким образом, коррупция в России является системным явлением; эффективная борьба с ней возможна только при использовании комплекса экономических, политических, правовых, социальных и информационно-пропагандистских мер. Для создания современных административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы необходима разработка административно-правовых средств, которые бы учитывали социальную сущность такого явления, включали в себя комплекс мероприятий информационного характера, содержали административно-правовые средства охраны прав и законных интересов граждан и хозяйствующих субъектов, вовлеченных в исполнительно-распорядительную деятельность государственных служащих.
