(Короткова О. И.) («Законодательство и экономика», 2009, N 11)
ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ И РАСПОРЯЖЕНИЯ ЖИЛИЩНЫМ ФОНДОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
О. И. КОРОТКОВА
Короткова О. И., заместитель начальника отдела судебного представительства и договорной работы правового управления аппарата губернатора и правительства Орловской области, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры гражданского права и гражданского процесса юридического факультета Орловского государственного университета.
Проблема управления жилым фондом является одним из наиболее сложных и противоречивых направлений в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. В связи с этим требуется проведение динамичных и эффективных преобразований, направленных на стабилизацию работы отрасли и создания условий для ее развития. Одна из основных целей жилищной политики — эффективное управление принадлежащим Российской Федерации, ее субъектам и муниципальным образованиям жилищным фондом, а также его эффективное воспроизводство и эксплуатация. Под жилищным фондом в Российской Федерации понимается совокупность всех жилых помещений, находящихся на территории Российской Федерации. Согласно статье 19 Жилищного кодекса РФ в зависимости от формы собственности жилищный фонд подразделяется на частный, государственный, муниципальный. Под частным жилищным фондом понимается совокупность жилых помещений, находящихся в собственности граждан и юридических лиц. Государственный жилищный фонд определяется как совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности Российской Федерации и субъектам Российской Федерации. Характеристика муниципального жилищного фонда сводится к совокупности жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальным образованиям. В зависимости от целей использования жилищный фонд подразделяется на: жилищный фонд социального использования, специализированный жилищный фонд, индивидуальный жилищный фонд, жилищный фонд коммерческого использования. Жилищный фонд социального использования понимается как совокупность предоставляемых гражданам по договорам социального найма жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде. Специализированный жилищный фонд предполагает совокупность предназначенных для проживания отдельных категорий граждан и предоставляемых по особым правилам жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде. Индивидуальный жилищный фонд рассматривается как совокупность жилых помещений в частном жилищном фонде, которые используются гражданами, являющимися собственниками данных помещений для своего проживания, проживания членов своей семьи и (или) для проживания иных граждан на условиях безвозмездного пользования, а также юридическими лицами, являющимися собственниками данных помещений для проживания граждан на указанных условиях пользования. Жилищный фонд коммерческого использования — это совокупность жилых помещений в частном жилищном фонде, которые используются собственниками данных помещений для проживания граждан на условиях возмездного пользования либо предоставлены собственниками данных помещений на основе договора аренды или иного договора юридическим лицам во владение и (или) пользование. Жилищный фонд подлежит государственному учету в соответствии с единым для Российской Федерации порядком <1>. ——————————— <1> См.: http://slovari. yandex. ru.
Муниципальный жилищный фонд — один из основных объектов права муниципальной собственности — предназначен для удовлетворения потребностей населения данной территории в жилище. Объекты муниципального жилищного фонда, как и государственного, подлежат пообъектной регистрации в реестре муниципальной собственности, который ведут органы по управлению муниципальным имуществом <2>. ——————————— <2> См.: http://www. pravo. vuzlib. net.
В настоящее время вопрос, весь ли муниципальный жилищный фонд должен находиться в муниципальной собственности или только жилищный фонд социального использования, до сих пор не решен. Необходимо осознавать: от законодательного решения данного вопроса зависит объем полномочий, выполняемых органами местного самоуправления поселений. Согласно разъяснениям Комитета Государственной Думы по местному самоуправлению по проблемам неоднозначного правового регулирования федеральным законодательством установления права собственности на муниципальный жилищный фонд акцентируется внимание на следующем: в соответствии с нормой пункта 3 ч. 2 ст. 19 ЖК РФ муниципальный жилищный фонд представляет собой совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальным образованиям. Как указано в пунктах 1 и 9 ч. 1 ст. 14 ЖК РФ, к компетенции органов местного самоуправления в области жилищных отношений относится учет муниципального жилищного фонда и осуществление контроля над его использованием и сохранностью. Кроме того, к компетенции органов местного самоуправления относится определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда, а также предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда. Так, к вопросам местного значения поселения относится обеспечение не всех нуждающихся, а только малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством. Статья 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» функционально ограничила состав муниципальной собственности компетенцией местного самоуправления и закрепила перечень имущества, которое может находиться в собственности поселений, муниципальных районов и городских округов для осуществления возложенных на них полномочий. Пунктом 3 ч. 2 ст. 50 Закона N 131-ФЗ установлено, что в собственности поселений может находиться жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма. В соответствии с положениями частей 1 и 2 ст. 49 ЖК РФ по договору социального найма предоставляется жилое помещение малоимущим гражданам государственного или муниципального жилищного фонда на основаниях и в порядке, установленных законодательством. Таким образом, проведя анализ действующего законодательства, Комитет Государственной Думы по местному самоуправлению в разъяснениях полагает (и с этим нельзя не согласиться), что в целях однозначного правового регулирования федеральным законодательством порядка установления права собственности на муниципальный жилищный фонд необходимо приведение в соответствие указанных норм действующего законодательства. При толковании норм действующего законодательства в данной сфере возникают проблемы, которые решаются лишь в судебном порядке. Причем на защиту своих интересов в судебном порядке приходится расходовать финансовые, трудовые, временные ресурсы, в то время как для эффективного управления имуществом необходимы четкие и понятные правовые нормы, а не судебные решения. Но пока только судебным толкованием устраняется противоречивость и двусмысленность указанного законодательства. Например, областное государственное стационарное учреждение социального обслуживания «Богдановский дом-интернат для престарелых и инвалидов» обратилось в Арбитражный суд Орловской области с заявлением к администрации Богдановского сельского поселения Урицкого района Орловской области об обязании принять в муниципальную собственность объекты недвижимого государственного имущества, находящиеся в оперативном управлении заявителя, трех жилых домов: жилой дом, жилой четырехквартирный дом, жилой 12-квартирный дом. К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне заявителя были привлечены субъект Федерации — Орловская область и Департамент имущественной, промышленной и информационной политики Орловской области. Заявление ОГУ «Богдановский дом-интернат для престарелых и инвалидов» было мотивировано тем, что во исполнение требований Федеральных законов от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Коллегией администрации Орловской области принято распоряжение от 22 декабря 2005 г. N 282-р, в соответствии с которым жилые дома, находящиеся на балансе ОГУ «Богдановский дом-интернат для престарелых и инвалидов» и являющиеся государственной собственностью Орловской области, подлежат передаче в муниципальную собственность Богдановского сельского поселения. Все необходимые документы для передачи жилых домов в муниципальную собственность были подготовлены и направлены главе сельского поселения с письмом о подписании акта приема-передачи. Однако ответа заявители не дождались. Бездействие ответчика послужило основанием для обращения ОГУ «Богдановский дом-интернат для престарелых и инвалидов» с заявлением в Арбитражный суд Орловской области. Администрация Богдановского сельского поселения Урицкого района Орловской области требования заявителя не признала по следующим основаниям: ОГУ «Богдановский дом-интернат для престарелых и инвалидов» в своем заявлении не указало, в каких пунктах и каких статьях Законов N 131-ФЗ и N 122-ФЗ на органы местного самоуправления возлагается обязанность по принятию в муниципальную собственность многоквартирных жилых домов. Помимо этого, ответчик в отзыве на заявление сослался на то обстоятельство, что в спорных жилых домах имеются приватизированные квартиры и ОГУ «Богдановский дом-интернат для престарелых и инвалидов» не указало конкретно, какие именно нарушены права и законные интересы заявителя. В письменном объяснении по делу администрация Богдановского сельского поселения Урицкого района Орловской области указала: помимо распоряжения Коллегии администрации Орловской области от 22 декабря 2005 г. N 282-р других нормативных документов, возлагающих на администрацию обязанность по принятию в муниципальную собственность жилых домов, заявитель не представил. Помимо этого, ответчик сослался на положения статьи 36 ЖК РФ и отметил: в 2007 г. по рекомендации Департамента имущественной, промышленной и информационной политики Орловской области администрация Богдановского сельского поселения Урицкого района Орловской области решила вопрос о передаче в управляющую компанию «Жилкомхоз» 12-квартирного и четырехквартирного жилых домов. Но комиссией было выявлено, что в домах давно не проводился ремонт и проверяющие указали на недостатки, не устраненные ОГУ «Богдановский дом-интернат для престарелых и инвалидов». В статье 50 Закона N 131-ФЗ содержится перечень имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований. Частью 2 указанной нормы предусмотрено: в собственности поселений может находиться, в частности, жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда. В силу части 6 ст. 50 указанного Закона особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества устанавливаются федеральным законом. Согласно пункту 3 ч. 1 ст. 85 Закона N 131-ФЗ органы государственной власти субъектов Федерации до 1 января 2008 г. обеспечивали безвозмездную передачу в муниципальную собственность находящегося на день вступления в силу настоящей главы в собственности субъекта Федерации имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения в соответствии с настоящим Законом. Со дня вступления в силу решения о передаче указанного имущества в муниципальную собственность до возникновения права собственности на него органы местного самоуправления, а также находящиеся в их ведении муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения, за которыми должно быть закреплено указанное имущество, вправе безвозмездно использовать его для исполнения полномочий по решению вопросов местного значения. В части 11 ст. 154 Закона N 122-ФЗ предусмотрено, что находящееся в собственности субъектов Федерации имущество, которое может находиться в федеральной или муниципальной собственности, подлежит безвозмездной передаче в федеральную или муниципальную собственность в случае, если: — нахождение указанного имущества в собственности субъектов Федерации не допускается, в том числе в результате разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления; — указанное имущество используется федеральными органами государственной власти, органами местного самоуправления, федеральными государственными и муниципальными унитарными предприятиями, федеральными государственными и муниципальными учреждениями для целей, установленных в соответствии с Законом N 122-ФЗ и со статьей 50 Закона N 131-ФЗ. Решения о передаче имущества из собственности субъектов Федерации в муниципальную собственность и обратно принимаются уполномоченными исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, осуществляющими полномочия собственника имущества. Указанные решения являются основаниями возникновения права собственности на имущество, включенное в утвержденные перечни. Так, органы государственной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие передачу имущества, обязаны передать, а органы государственной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие принятие имущества, — принять передаваемое имущество на основании указанных в настоящей части решений в соответствии с передаточным актом. Право собственности на имущество, передаваемое в порядке в этом случае, возникает с даты, указанной в решениях. В связи с этим Коллегия администрации Орловской области во исполнение положений вышеперечисленных норм Законов N 131-ФЗ и N 122-ФЗ 22 декабря 2005 г. приняла распоряжение N 282-р о передаче безвозмездно муниципальным образованиям государственного имущества Орловской области согласно приложению, в том числе спорных жилых домов, находящихся на балансе ОГУ «Богдановский дом-интернат для престарелых и инвалидов». Пунктом 3 указанного распорядительного акта предусмотрено, что право собственности на данное имущество переходит к соответствующим муниципальным образованиям с даты принятия этого распоряжения. В соответствии с пунктом 6 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» передача объектов собственности субъекта Федерации в муниципальную собственность относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Федерации. Таким образом, распоряжение Коллегии администрации Орловской области N 282-р о передаче спорных жилых домов в муниципальную собственность администрации принято уполномоченным органом, осуществляющим право собственника в отношении указанного выше имущества, наделенного правом распоряжаться им. Кроме того, в соответствии с пунктом 2 Постановления Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» объекты, указанные в приложении N 3, независимо от того, на чьем балансе они находятся, передаются в муниципальную собственность городов и районов. При этом в пункте 5 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 11 июня 1997 г. N 15 «Обзор практики разрешения споров, связанных с приватизацией государственных и муниципальных предприятий» разъяснено: объекты, указанные в приложении N 3 к Постановлению Верховного Совета РФ N 3020-1, являются объектами муниципальной собственности в силу прямого указания закона. ОГУ «Богдановский дом-интернат для престарелых и инвалидов» неоднократно просило ответчика принять в муниципальную собственность сельского поселения спорные объекты недвижимости, находящиеся в оперативном управлении заявителя с приложением акта их передачи, технических паспортов на них и свидетельств о государственной регистрации права. Администрация Богдановского сельского поселения Урицкого района Орловской области ответ на указанные письма заявителя не представила и с участием третьих лиц составила акты обследования двухэтажного и 12-квартирного двухэтажного жилых домов, находящихся в оперативном управлении заявителя, в которых был перечислен объем работ, необходимых для выполнения ремонта домов. Арбитражный суд ссылки ответчика на неустранение ОГУ «Богдановский дом-интернат для престарелых и инвалидов» выявленных в результате осмотра жилых домов недостатков посчитал несостоятельными, поскольку спорные жилые дома в соответствии с вышеперечисленными нормами действующего законодательства подлежат передаче на безвозмездной основе из собственности субъекта Федерации в муниципальную собственность на основании распоряжения Коллегии администрации Орловской области N 282-р. В связи с тем что передача спорных жилых домов в муниципальную собственность не нарушает положения Жилищного кодекса РФ и не препятствует использованию жильцами (нанимателями жилых помещений либо собственниками приватизированных квартир) общего имущества домов, поскольку в данном случае предметом передачи в муниципальную собственность являются не квартиры, а жилые дома как имущественные комплексы, доводы ответчика о том, что в спорных жилых домах имеются лица, приватизировавшие квартиры, не были приняты судом во внимание. Кроме того, согласно уставу ОГУ «Богдановский дом-интернат для престарелых и инвалидов» заявитель является стационарным учреждением социального обслуживания системы социальной защиты населения, предназначенным для постоянного, временного (сроком до шести месяцев) и пятидневного в неделю проживания престарелых граждан (мужчин старше 60 лет и женщин старше 55 лет), инвалидов первой и второй групп, нуждающихся в уходе, бытовом и медицинском обслуживании, реабилитационных услугах. В связи с тем что учреждение является некоммерческой организацией, нахождение спорных домов в оперативном управлении истца противоречит его уставным задачам и сопровождается необходимостью проведения мероприятий по ремонту и обслуживанию домов. В связи с этим Арбитражный суд Орловской области обязал администрацию Богдановского сельского поселения Урицкого района Орловской области принять в муниципальную собственность находящиеся в оперативном управлении областного государственного стационарного учреждения социального обслуживания «Богдановский дом-интернат для престарелых и инвалидов» объекты недвижимости: жилой дом N 1 общей площадью 91,5 кв. м, жилой двухэтажный четырехквартирный дом N 2 общей площадью 251,5 кв. м, жилой двухэтажный 12-квартирный дом N 3 общей площадью 634,5 кв. м. Не согласившись с указанным решением, администрация Богдановского сельского поселения подала апелляционную жалобу, в которой, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела, просила решение Арбитражного суда Орловской области от 16 февраля 2009 г. отменить. Довод заявителя апелляционной жалобы о том, что в спорных жилых домах имеются лица, приватизировавшие квартиры и это препятствует передаче имущества в муниципальную собственность, не был принят судом в качестве основания для отмены обжалуемого судебного акта. Передача спорных жилых домов в муниципальную собственность не нарушает положения Жилищного кодекса РФ и не препятствует использованию жильцами (нанимателями жилых помещений либо собственниками приватизированных квартир) общего имущества домов, поскольку в данном случае предметом передачи в муниципальную собственность являются не квартиры, а жилые дома как имущественные комплексы. Довод заявителя жалобы об отсутствии обязанности, предусмотренной действующим законодательством, в принятии ответчиком в муниципальную собственность спорного имущества также не был принят в качестве основания для отмены обжалуемого судебного акта в связи с неправильным толкованием норм материального права. В связи с этим оснований для отмены принятых судебных актов судом апелляционной инстанции не было установлено, следовательно, нет и оснований для отмены решения суда. Таким образом, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд решение Арбитражного суда Орловской области от 16 февраля 2009 г. по делу N А48-5080/08-18 оставил без изменения, а апелляционную жалобу администрации Богдановского сельского поселения — без удовлетворения. Несколько противоречивая формулировка статьи 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» приводит к неоднозначному ее толкованию на практике и другими администрациями сельских поселений районов Орловской области. В связи с тем что проблема управления жилым фондом является одной из наиболее сложных и противоречивых в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а некоторые формулировки законодательства в данной сфере достаточно «растяжимы» и в них может вкладываться разное содержание, необходимо конкретизировать указанные нормы для единообразного подхода в их применении при осуществлении объективной и качественной управленческой деятельности.
