(Короткова О. И.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2009, N 9)
РОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ КАЗНЫ В СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ И ОБЩЕСТВЕННО-ПОЛИТИЧЕСКИХ ПРОЦЕССАХ
О. И. КОРОТКОВА
Короткова О. И., начальник отдела правового и методического обеспечения Управления государственного имущества Департамента имущественной, промышленной и информационной политики Орловской области, старший преподаватель кафедры гражданского права и гражданского процесса юридического факультета Орловского государственного университета, кандидат юридических наук.
В условиях современной экономики финансовые и имущественные отношения играют активную роль в социально-экономических и общественно-политических процессах. В связи с этим спектр использования дефиниции «государственная казна» существенно расширяется, а само понятие наполняется новым содержанием, что обусловлено трансформацией социально-экономических отношений, становлением системы российского бюджетного федерализма, разграничением государственной собственности, а также особенностями участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации в гражданских правоотношениях. Анализ действующего законодательства, а также различных взглядов в научной литературе позволяет отметить, что в настоящее время отсутствует единообразие в подходах к сущности и понятию «государственная казна». При этом в словарях даются следующие определения слова «казна»: 1) деньги, имущество, принадлежащее государству или общине; 2) государство как владелец этих средств; 3) денежные средства, ценности <1>. ——————————— <1> См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1990. С. 261.
Дореволюционный законодатель использовал термин «казна» для обозначения государства как субъекта гражданских правоотношений. Государство-казна признавалось субъектом гражданского права и являлось разновидностью юридического лица — юридическим лицом публичного права. Для обозначения государства при его выступлении в гражданском обороте в дореволюционной российской цивилистике использовались также еще два термина: «государство» и «казна», в теории права употребляли и термин «фиск» <2>. В силу этого возникало множество вопросов: о содержании этих понятий, об их соотношении и о том, можно ли их полностью отождествить, да и вообще о целесообразности подобной конструкции. Единого мнения по поводу употребления этих терминов, а также о содержании, которое в них вкладывалось, не существовало. ——————————— <2> См.: Лазаревский Н. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами. СПб., 1905. С. 3, 4.
Применительно к правовому аспекту этого понятия в советское время А. В. Венедиктов отмечал, что термин «казна» охватывает три различных понятия: 1) понятие государства как непосредственного самостоятельного участника гражданского оборота, т. е. как юридического лица (субъекта гражданского права); 2) понятие государства как собственника всех средств, проходящих через бюджет; 3) понятие самой совокупности всех средств, проходящих через бюджет в их денежной и даже вещественной форме <3>. ——————————— <3> См.: Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М.; Л.: Изд-во АН СССР, 1948. С. 813.
Упоминание о казне содержится в ст. 214, 215, 1069, 1070, 1071 ГК РФ. Согласно мнению комментаторов Гражданского кодекса РФ ст. 1071 «является новой, она конкретизирует ст. 16 ГК РФ и вводит ранее неизвестное нашему гражданскому законодательству понятие казны» <4>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй (постатейный) (под ред. О. Н. Садикова) включен в информационный банк согласно публикации — КОНТРАКТ, ИНФРА-М-НОРМА, 1997. —————————————————————— <4> Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй (постатейный) / Под ред. О. Н. Садикова. М., 1996. С. 666.
Стоит согласиться с мнением, что «законодатель ввел понятие «государственная казна РФ», но до сих пор не конкретизировал его содержание и не урегулировал отношения, связанные с управлением и распоряжением ее имуществом. В результате в судебной практике под государственной казной де-факто понимается только государственный бюджет» <5>. ——————————— <5> Сауль С. Н. Бюджет — еще не вся казна // ЭЖ-Юрист. 2005. N 28. С. 1.
До принятия действующего Гражданского кодекса РФ перечень имущества, составляющего государственную казну, был определен в приложении N 1 к Постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1, согласно которому имуществом, составляющим казну, являлись средства республиканского бюджета Российской Федерации, Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования и других государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации; золотой запас, Алмазный и валютный фонды. Что касается действующего регулирования, то законодатель, указывая в п. 2 ч. 4 ст. 214 ГК РФ на то, что средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, и закрепляя фактически аналогичное определение казны муниципального образования в ст. 215 ГК РФ, имеет в виду не государство-казну, участвующее в гражданско-правовых отношениях как юридическое лицо, а казну как объект прав, имущество, которое принадлежит Российской Федерации, ее субъектам, муниципалитетам и не закреплено за государственными предприятиями, учреждениями, организациями. Следовательно, казна по сегодняшнему законодательству не субъект, а объект права. Тот факт, что казна — объект гражданских прав, подтверждается и ст. 1069, 1070 Гражданского кодекса РФ, которыми установлено, что за счет казны соответствующего уровня возмещается вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного управления. Однако не совсем понятной остается позиция законодателя, нашедшая свое отражение, в частности, в ст. 1071 Гражданского кодекса РФ, которая устанавливает, что в случаях, когда в соответствии с Гражданским кодексом РФ или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы. Из приведенного законоположения вытекает то, что казна является субъектом гражданского права. Таким образом, представляется неоправданной практика использования понятия «казна» в нескольких значениях в законодательных актах, регулирующих имущественные отношения в гражданском законодательстве и цивилистической литературе <6>. Безусловно, понятию «казна» следует придать строго определенное значение. ——————————— <6> См.: Родионов Л. А. Казна и казначейство по гражданскому праву РФ: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 14.
Отметим, что поскольку государство и иные публично-правовые образования являются особыми субъектами гражданских правоотношений, то соответствующие особенности проявляются прежде всего в установлении правового режима имущества, составляющего казну, и касаются в первую очередь средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Однако следует согласиться с некоторыми авторами: признавая государство субъектом гражданско-правовых отношений, его нельзя ставить в один ряд с другими субъектами гражданского права <7>. ——————————— <7> См.: Голубцов В. Г. Правовой режим денежных средств казны: основы межотраслевого регулирования // СПС «КонсультантПлюс».
Таким образом, в очередной раз следует обратить внимание на взгляды некоторых ученых <8>, которые сходятся на том, что государственная казна — это совокупность финансовых, экономических отношений, складывающаяся в результате владения, пользования, распоряжения и управления имуществом соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, их экономическими и финансовыми объектами, а также по поводу присвоения обществом людей общественных благ и услуг в целях воспроизводства. Посредством денежной части, которая включает средства бюджета соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, перераспределяется валовой внутренний продукт. ——————————— <8> См.: Анимица Е. Г., Дворядкина Е. Б., Санжанов О. И. Городская казна. Екатеринбург: Изд-во УрГЭУ, 2000. С. 49.
Экономическое содержание имущества, составляющего другую часть казны, выражается в опосредованном влиянии на бюджетные отношения в результате реализации формальных имущественных отношений между субъектами в рамках воспроизводственного процесса. Представляется, что это и есть финансово-экономический аспект государственной казны <9>. ——————————— <9> См.: Панова В. В. Государственная казна субъекта РФ: финансово-экономический механизм функционирования и развития: Дис. … к. э.н. Екатеринбург, 2005. С. 24.
Необходимо отметить, что государственную казну следует характеризовать еще в нескольких аспектах: — в территориальном аспекте: государственная казна — это казна Российской Федерации, казна республики в составе Российской Федерации, казна края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа; — в учетном аспекте: государственная казна — это совокупность объектов учета, находящихся в государственной собственности соответствующего субъекта, не закрепленных за государственными предприятиями и учреждениями <10>. ——————————— <10> См.: Там же. С. 24.
В трудах ряда авторов, исследовавших сущность казны, выделены следующие ее функции: перераспределительная, капитализации, воспроизводственная, инвестиционная, социальная, организационно-управленческая <11>. ——————————— <11> См.: Анимица Е. Г., Дворядкина Е. Б., Санжанов О. И. Городская казна. Екатеринбург: Изд-во УрГЭУ, 2001. С. 54 — 57; Санжанов О. И. К вопросу о местной казне // Хозяйство и право. 1999. N 4. С. 90 — 95.
Как таковая стадия перераспределения (распределения) является составной частью общественного воспроизводства, включающего также стадии производства, потребления и обмена, поэтому она содержится в воспроизводственной функции. При реализации воспроизводственной функции обеспечивается участие государственных органов управления в воспроизводственном процессе, публично-правового образования. Социальная функция осуществляется в связи с финансированием социально-культурных мероприятий. Кроме того, распоряжение объектами государственной казны производит опосредованный социальный эффект, заключающийся в сохранении и создании новых рабочих мест. Функция капитализации: реализуется при поступлении в государственную казну ценных бумаг, а также посредством внесения вкладов в уставные капиталы хозяйственных обществ. Наличие ценных бумаг в государственной казне связано главным образом с участием публичных субъектов в хозяйственных обществах. Это дает возможность оказывать в определенных случаях влияние на деятельность таких организаций, участвовать в операциях на вторичном рынке ценных бумаг, получать дивиденды, поступающие в бюджет публично-правового образования. Инвестиционная функция заключается в том, что государственная казна может выступать инструментом проведения инвестиционной политики публично-правового образования (обеспечительная мера). Организационная функция выражается в обеспечении деятельности органов государственной власти публичного субъекта, государственных унитарных предприятий и учреждений. Помимо указанных функций В. В. Панова в своем диссертационном исследовании выделяет гарантийную и правовую функции <12>. ——————————— <12> См.: Панова В. В. Указ. соч. С. 29 — 30.
Гарантийная функция, по мнению автора, выражается в обеспечении государственным казенным имуществом государственного долга публично-правового образования (кредитных соглашений и договоров; государственных займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг публичного субъекта; договоров и соглашений о получении бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации и т. д.). Правовая функция обусловливает возможность непосредственного участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях. Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что государственная казна — это совокупность финансовых, экономических отношений, складывающаяся в результате владения, пользования, распоряжения и управления имуществом соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, их экономическими и финансовыми объектами, целью формирования которой является обеспечение экономической и правовой основы для комплексного социально-экономического развития публично-правового образования, выполнения им государственных задач и функций, а также непосредственного участия в гражданских правоотношениях. Российское законодательство устанавливает простую формулу казны Российской Федерации: «…государственная казна Российской Федерации есть бюджет Российской Федерации плюс его государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями» <13>. При всей простоте этой формулы выделить из всего государственного имущества казну Российской Федерации на практике довольно сложно. Это обусловлено отсутствием на федеральном уровне документа, четко конкретизирующего состав государственной казны Российской Федерации. ——————————— <13> Статья 214 Гражданского кодекса Российской Федерации (в ред. от 30 декабря 2004 г.) // Российская газета. 1994. 8 дек.
Представляется, что в интересующем нас плане необходима систематизация качественного состава структуры государственного казенного имущества Российской Федерации, основанная на теоретико-правовых началах. Такая систематизация возможна на основе использования приемов классификации (группировки) по различным признакам. Классификация как метод научного исследования обеспечивает познавательность структуры государственной казны Российской Федерации, позволяет совершенствовать учет объектов государственного казенного имущества как основы управления государственной казной, определять стоимость экономических активов Российской Федерации, построить баланс активов и пассивов государственного казенного имущества Российской Федерации. На основе анализа трудов ученых Н. Л. Абдуллаева <14>, И. А. Ишмаева <15>, Г. И. Хайретдиновой <16> можно сделать вывод, что единообразия в классификации состава структуры государственной казны нет. ——————————— <14> См.: Абдуллаев Н. Л. Казна — единая организационная структура управления // Журнал для акционеров. 2001. N 2. С. 30. <15> См.: Рябков А. В. Управление объектами государственной собственности в регионе (рецензия на монографию И. А. Ишмаева. М.: МСЭУ, 2001. 152 с.) // Управление собственностью. 2004. N 2. С. 70. <16> См.: Хайретдинова Г. И. Проблемы осуществления учета и управления казенным имуществом Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Официальный сайт Межрегионального территориального управления Министерства имущественных отношений Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу: www. miopfo. ru.
Так, Г. И. Хайретдинова при классификации объектов государственного казенного имущества выделяет три группы: 1) средства государственного бюджета, внебюджетных и валютных фондов публичного субъекта; 2) недвижимость, находящаяся в собственности публично-правового образования и не закрепленная за государственными предприятиями и учреждениями; 3) движимое имущество, находящееся в собственности публично-правового образования и не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. Н. Л. Абдуллаев отмечает, что в качестве имущества (не принадлежащего на вещных правах никакой организации) в состав государственной казны могут входить: земельные участки, природные ресурсы, участки недр и лесного фонда; доли и паи в составе общей долевой собственности в уставных капиталах акционерных обществ; имущественные права; бесхозяйное имущество; имущество и имущественные комплексы ликвидируемых или ликвидированных унитарных предприятий и учреждений; денежные средства (в валюте РФ или иностранных государств); валютные ценности; ценные бумаги; долговые обязательства; другие виды объектов государственной собственности <17>. ——————————— <17> См.: Абдуллаев Н. Л. Указ. соч. С. 30.
По мнению В. В. Пановой, классификация структуры государственного казенного имущества субъекта Российской Федерации должна осуществляться на основе следующих классификационных признаков <18>: ——————————— <18> См.: Панова В. В. Указ. соч. С. 34.
— по принадлежности собственности к конкретной ее форме — движимое имущество, недвижимое имущество, имущественные и неимущественные права, доли в праве общей собственности; — по принадлежностям к финансовым отношениям — финансовая часть и нефинансовая часть; — по степени ликвидности активов — абсолютно ликвидные активы, высоколиквидные активы, труднореализуемые активы и нереализуемые активы. Порядок отнесения к той или иной группе составляющих государственной казны, способ и особенности функционирования, а также уровень влияния на показатели развития экономики Российской Федерации различаются между собой. Вовлеченность составляющих государственной казны РФ в экономический оборот на основе данной классификации предполагает выработку определенных принципов, базирующихся на этих составляющих финансово-экономических отношений. Сформированные указанным способом активы предназначены для решения задач экономического, социального, культурно-просветительского и экологического характера <19>. ——————————— <19> См.: Нуртдинов А. А. Некоторые вопросы правового положения государственной казны // СПС «КонсультантПлюс».
Как институт финансовой деятельности государства государственную казну необходимо рассмотреть в аспекте взаимоотношения с бюджетом государства. При этом особенности части имущества, составляющего казну, — бюджета устанавливаются нормами бюджетного законодательства РФ, в частности нормами БК РФ. Таким образом, государственная казна публично-правового образования представляет собой систему финансово-экономических отношений по поводу формирования и использования централизованного фонда, включающего в себя средства бюджета публично-правового образования, а также имущество, находящееся в собственности публично-правового образования, не закрепленное за органами государственной власти, государственными унитарными предприятиями и учреждениями, предназначенного для обеспечения экономической и правовой основы для выполнения публично-правовым образованием государственных задач и функций, а также непосредственного участия в гражданских правоотношениях <20>. ——————————— <20> См.: Панова В. В. Указ. соч. С. 26.
В заключение следует отметить, что анализ действующего законодательства определяет казну как объект правоотношений, в других случаях — как субъект. Вместе с тем поскольку казна — это совокупность имущества, то в соответствии со ст. 128 ГК РФ имущество относится к объектам гражданского права. Казна как совокупность имущества является объектом, который в таком качестве не может выступать участником (субъектом) гражданских правоотношений. Следовательно, действующее гражданское законодательство позволяет раскрыть материальное содержание категории «казна». При этом собственником материального содержания казны является особый субъект правоотношений — государство. Указанное обстоятельство также обусловливает исследование и выявление правового содержания понятия «казна».
