Формирование основ правового регулирования антикоррупционной экспертизы нормативных актов и вопросы совершенствования официальной методики ее проведения

(Шевердяев С. Н.) («Конституционное и муниципальное право», 2009, N 20)

ФОРМИРОВАНИЕ ОСНОВ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ И ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОФИЦИАЛЬНОЙ МЕТОДИКИ ЕЕ ПРОВЕДЕНИЯ <*>, <1>

С. Н. ШЕВЕРДЯЕВ

——————————— <*> Sheverdyaev S. N. Formation of fundamentals of legal regulation of anti-corruption expertise and issues of improvement of official methods of conducting thereof. <1> Работа выполнена при финансовой поддержке Федерального агентства по науке и инновациям.

Шевердяев С. Н., доцент кафедры конституционного и муниципального права, заместитель декана юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук.

Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов — сравнительно новая процедура из обоймы антикоррупционных инициатив Президента Д. А. Медведева, призванная повсеместно изменить быт юридических служб российских органов власти, с тем чтобы отныне обращалось особое внимание на профилактику коррупции начиная с исходного этапа — выработки государственно-властного решения. Статья рассказывает об истории инициативы по правовому регулированию антикоррупционной экспертизы, дает характеристику недавно принятого специального Закона об антикоррупционной экспертизе, а также об особенностях официальной методики такой экспертизы и возможностях ее дальнейшего совершенствования. Ключевые слова: антикоррупционная экспертиза; нормативные правовые акты; методика антикоррупционного анализа; профилактика коррупции.

Anti-corruption expertise of normative legal acts is a comparatively new procedure in a number of anti-corruption initiatives of President Medvedev called to change the work of legal departments of Russian authorities, in order to draw special attention to prophylactics of corruption starting from working out of state-power decision. The article deals with the history of initiative on legal regulation of anti-corruption expertise, gives characteristics to the Law on anti-corruption expertise recently adopted and also on the peculiarities of official methods of such expertise and possibilities of its further improvement. Key words: anti-corruption expertise; normative legal acts; methods of anti-corruption analysis; prophylactics of corruption.

1. Созревание идеи

Введение в практику деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации обязательного требования о проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов является одним из ключевых элементов текущей административной реформы. Как известно, главная задача государственного управления состоит в правильной организации деятельности людей с целью обеспечения безопасного и перспективного развития общества. Основное средство для такой организации едино в любом государстве — это оптимальное в заданных условиях управленческое решение. Однако если оно не будет отвечать даже формальным критериям юридической чистоты, не будет исключать потенциальной возможности для развития в практике его реализации неопределенности и злоупотреблений, то усилия по выстраиванию современной эффективной модели государственного администрирования окажутся тщетными. Научная основа формирования правильных с формальной точки зрения решений органов власти развивается под сенью такой области знаний, как юридическая техника. Ее задачи связаны не только с грамотным оформлением нормативных правовых актов, но и с верной трактовкой исходной управленческой задачи, пониманием особенностей реализации государственно-властного решения на практике, четким выстраиванием логики и структуры решения, установлением связей с другими правовыми актами и т. п. <2>. ——————————— <2> См., например: Законодательная техника: Научно-практическое пособие. М.: Городец, 2000; Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: Научно-практическое пособие / Отв. ред. Р. Ф. Васильев. М.: Юриспруденция, 2000.

Однако с некоторых пор, а именно с 2002 — 2003 гг., особую популярность в научных и аналитических кругах стала приобретать тема, связанная с оценкой коррупциогенности законодательства, т. е. с выявлением в нем таких юридико-технических дефектов, которые приводят к активному развитию коррупции в практике реализации данных нормативных актов. Методологически экспертиза коррупциогенности является разновидностью криминологической экспертизы законодательства, задачей которой является оценка криминогенности решений, т. е. их способности порождать противоправное поведение субъектов <3>. ——————————— <3> Матковский С. В. Правовая природа антикоррупционной экспертизы // Российский следователь. 2008. N 24.

То обстоятельство, что особенно активно в научном сообществе обсуждается не криминологическая, а антикоррупционная экспертиза, объясняется особым акцентом на профилактике именно коррупционных правонарушений, который был сделан в ходе разработки идеологии текущей административной реформы. В свою очередь, это было очевидной реакцией на имевшую в 90-е годы массовый характер практику противоправного лоббизма, когда государственно-властные решения не просто не прорабатывались должным образом с целью освобождения их от существенных юридических дефектов, но прямо создавались ущербными с юридической точки зрения с целью обеспечения удобства ведения противозаконной деятельности в различных формах (растраты государственных ресурсов, формирование исключений для отдельных субъектов хозяйственной деятельности, обеспечение неопределенности критериев государственного контроля и т. п.). Точкой отсчета в официальном признании необходимости проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов можно считать распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р (в ред. от 10 марта 2009 г.) «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 годах» <4>, в котором «внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов и иных нормативных правовых актов» было поставлено в план мероприятий на 2006 и 2007 гг. ——————————— <4> СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720. При подготовке данного материала использовалась справочная правовая система «КонсультантПлюс».

Совершенно новый импульс данной работе придала серия президентских антикоррупционных инициатив конца 2008 г. В первую очередь речь идет о Национальном плане противодействия коррупции, утвержденном решением Президента РФ от 31 июля 2008 г. N Пр-1568 <5>. В этом документе содержались поручения: ——————————— <5> Российская газета. N 164. 2008. 5 августа.

1) отразить совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации в проекте Федерального закона «О противодействии коррупции» (пп. «б» п. 1); 2) Генеральному прокурору Российской Федерации — организовать проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации (пп. «г» п. 4); 3) Министерству юстиции Российской Федерации в 2009 г. — организовать осуществление антикоррупционной экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации (пп. «б» п. 7). Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» <6> антикоррупционную экспертизу правовых актов и их проектов определил среди основных системных мер по профилактике коррупции (п. 2 ст. 6). ——————————— <6> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.

А в первой половине 2009 г. увидел свет целый ряд нормативных актов, определяющих правовую базу использования в России этого нового инструмента улучшения качества правотворческой работы. В первую очередь к их числу следует отнести Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» <7>, Постановление Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. N 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» <8>, Постановление Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. N 196 «Об утверждении Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» <9> и ряд других актов. ——————————— <7> СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3609. <8> СЗ РФ. 2009. N 10. Ст. 1240. <9> СЗ РФ. 2009. N 10. Ст. 1241.

Нелишним было бы отметить, что прорыв в правовом регулировании антикоррупционной экспертизы характерен лишь для законодательства федерального уровня, в то время как региональное и муниципальное правотворчество в этом вопросе начало формироваться несколько раньше. В качестве примера можно обратить внимание на следующие нормативные акты: Постановление Администрации Новосибирской области от 17 ноября 2008 г. N 318-па «О проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в Администрации Новосибирской области», Постановление Правительства Астраханской области от 17 октября 2007 г. N 447-П «Об утверждении Административного регламента службы безопасности и информационной защиты Астраханской области по исполнению государственной функции проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Астраханской области и проектов нормативных правовых актов»; решение Собрания депутатов Невельского района Псковской области от 22 октября 2008 г. N 578 «О порядке принятия решения о проведении антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов органов местного самоуправления муниципального образования «Невельский район» и их проектов» и проч.

2. Федеральный закон об антикоррупционной экспертизе

Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» <10>, несмотря на свою компактность (всего 5 статей), отвечая на вопросы организации экспертной работы и применения ее результатов, сформировал в России базис правового регулирования антикоррупционной экспертизы. Закон был принят достаточно быстро: в Думу законопроект был внесен Президентом РФ в июне 2009 г. и практически не претерпел изменений при рассмотрении. ——————————— <10> СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3609.

Существо организационного механизма применения антикоррупционной экспертизы раскрывается в ст. 3 Закона, указывающей компетенцию основных субъектов, участвующих в процессе оценки коррупциогенности российского законодательства. Во-первых, «прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся: 1) прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; 2) государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона; 3) социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы» (п. 2 ст. 3). Во-вторых, Минюст проводит антикоррупционную экспертизу: «1) проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, — при проведении их правовой экспертизы; 2) проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов — при проведении их правовой экспертизы; 3) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований — при их государственной регистрации; 4) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации — при мониторинге их применения» (п. 3 ст. 3). В-третьих, органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения. А в случае обнаружения в этих нормативных правовых актах (их проектах) коррупциогенных факторов, «принятие мер по устранению которых не относится к их компетенции, информируют об этом органы прокуратуры» (п. 3 и 4 ст. 3). Иными словами, если вкратце, то система органов прокуратуры осуществляет антикоррупционную экспертизу действующих актов, Минюст — экспертизу проектов нормативных актов федерального законодательства и действующих актов субъектов РФ и уставов муниципальных образований, все остальные субъекты правотворчества проводят антикоррупционную экспертизу своих собственных решений. По итогам проведения экспертизы прокурор может составить мотивированное требование об изменении нормативного правового акта, которое подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом не позднее чем в десятидневный срок «и учитывается в установленном порядке». Также в установленном порядке требование прокурора может быть обжаловано (п. 3 и 4 ст. 4). Обязанность исполнения требований прокурора вытекает из ст. 6 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 17 июля 2009 г.) <11>. Неисполнение требований прокурора может повлечь за собой, в частности, наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двух до трех тысяч рублей (ст. 17.7 Кодекса об административных правонарушениях <12>). ——————————— <11> СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472. <12> СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.

Что касается позиции Минюста по коррупциогенности действующих актов субъектов РФ, то она отражается в обязательном к рассмотрению заключении, носящем, правда, рекомендательный характер (п. 5 ст. 4 Закона об антикоррупционной экспертизе). Помимо прочего, Закон закрепляет возможность проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных актов и их проектов. Такую экспертизу с выработкой собственного заключения вправе проводить институты гражданского общества и граждане. Интересно, что оно «подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в тридцатидневный срок со дня его получения. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов» (п. 1 и 3 ст. 5). Правда, это либеральное устремление по сотрудничеству при проведении независимой антикоррупционной экспертизы с институтами гражданского общества и гражданами несколько охлаждено тем, что их участие возможно лишь в порядке, «предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации». Этот порядок заключается в необходимости прохождения специальной процедуры аккредитации Министерством юстиции РФ, которая урегулирована Постановлением Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» <13>, а также Приказом Минюста РФ от 31 марта 2009 г. N 92 «Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность» <14>. Между тем сам порядок аккредитации не предусматривает каких-то казуистических условий и избыточных оснований отказа. ——————————— <13> СЗ РФ. 2009. N 10. Ст. 1240. <14> Российская газета. N 73. 2009. 24 апреля.

Оценивая Закон об антикоррупционной экспертизе по горячим следам, стоило бы в целом выразить поддержку в отношении инициативы правового регулирования проведения антикоррупционной экспертизы. Однако имеется по меньшей мере два принципиальных соображения, которые обязывают нас воспринимать дальнейшую практику реализации этого Закона в довольно критическом ключе. Во-первых, можно найти некоторую иронию в том, что прокуратуре с ее общенадзорной функцией отведена центральная роль в антикоррупционном анализе действующего законодательства. Функция общего надзора с неизбежной выборочностью его осуществления сама по себе является отражением классических признаков коррупциогенности, таких, как наличие дискреционных полномочий или отсутствие должной конкретизации административных процедур. Не превратилось бы в очередной раз это полномочие в способ «охоты на ведьм». Во-вторых, установление правовых основ антикоррупционной экспертизы представляет собой попытку решения частного вопроса при нерешенности на уровне закона более общего. Формирование законодательной основы проведения антикоррупционной экспертизы является, вне всякого сомнения, задачей важнейшей. Однако вопрос об антикоррупционной экспертизе предпочтительно было бы решать системно. Антикоррупционная экспертиза — это частный случай или даже часть правовой и криминологической экспертиз текстов нормативных правовых актов. Правовая экспертиза, в свою очередь, — это мера обеспечения соблюдения правил юридической техники. А последняя является составляющей системы вопросов о принципах, системе, порядке принятия и изменения, порядке вступления в силу нормативных актов. Поэтому формирование комплексной правовой основы проведения антикоррупционной экспертизы догматически правильно было бы начать с принятия базового закона о нормативных правовых актах.

3. Методика антикоррупционного анализа

Проведение экспертной работы невозможно вне рамок четкой методологии, определяющей цели, задачи, последовательность, критерии оценки, форму представления результатов и другие параметры экспертизы. Наиболее известная и авторитетная в настоящее время методика антикоррупционной экспертизы законодательства родилась в рамках относительно широкого экспертного форума таких научно-аналитических центров, как Фонд «Индем», Центр стратегических разработок, Высшая школа экономики, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Институт государства и права РАН, факультет государственного управления МГУ, и связана с именами таких представителей этих центров, как М. А. Краснов, Ю. А. Тихомиров, Э. В. Талапина, К. И. Головщинский и др. <15>. ——————————— <15> Анализ коррупциогенности законодательства: памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта / М. А. Краснов, Э. В. Талапина, Ю. А. Тихомиров, К. И. Головщинский, В. Н. Южаков; Под ред. В. Н. Южакова. М.: Статут, 2004; Головщинский К. И. Диагностика коррупциогенности законодательства / Под ред. М. А. Краснова и Г. А. Сатарова. М.: Фонд «Индем», 2004.

Зародившись в 2003 — 2004 гг., данная методика претерпела множество частных изменений, однако ее структура, основанная на перечне определенных базовых факторов коррупциогенности правовых актов, осталась в основном такой же. Эта методика была в свое время взята на вооружение Комиссией по противодействию коррупции Государственной Думы ФС РФ при проведении экспертизы проектов федеральных законов. «В рамках Концепции административной реформы в РФ в 2006 — 2008 гг. аналогичная задача была поставлена в отношении нормативных правовых актов органов исполнительной власти, в связи с чем памятка эксперту (по методике антикоррупционной экспертизы нормативных актов. — Авт.) была доработана и дополнена положениями, ориентированными на правотворчество в федеральных и региональных органах исполнительной власти. Наконец, в июне 2007 г. появился третий вариант методики, который представляет собой свод основных положений двух предыдущих методик, ориентированный как на законодательные, так и на подзаконные акты» <16>. ——————————— <16> Трикоз Е. Н., Цирин А. М. Правовые меры противодействия коррупции // Журнал российского права. 2007. N 9.

Не прекращалась работа по совершенствованию методики экспертизы коррупциогенности законодательства в Генеральной прокуратуре РФ, Министерстве юстиции РФ. Аналогичная методика утверждена нормативными правовыми актами более чем в 40 субъектах РФ, активно применяется в некоторых федеральных органах исполнительной власти, муниципальных образованиях <17>. ——————————— <17> Хатаева М. А. Проведение оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность // Журнал российского права. 2008. N 12.

Официальная методология антикоррупционной экспертизы утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. N 196 «Об утверждении Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» <18>. Она практически идентична экспертным наработкам, восходящим к инициативам Фонда «Индем» и Центра стратегических разработок, о которых упоминалось выше. Об этом прямо говорит, например, сравнение перечня коррупционных факторов, указанных в Постановлении N 196 (раздел III Методики), с перечнем, который приводит, например, Э. В. Талапина в своей публикации 2007 г. <19>. ——————————— <18> СЗ РФ. 2009. N 10. Ст. 1241. <19> Талапина Э. В. Об антикоррупционной экспертизе // Журнал российского права. 2007. N 5.

Итак, правительственная Методика основана на анализе текстов проектов нормативных правовых актов с целью выявления в них коррупциогенных норм, т. е. таких положений проектов документов, которые содержат коррупционные факторы. В свою очередь, коррупционными факторами «признаются положения проектов документов, которые могут способствовать проявлениям коррупции при применении документов, в том числе могут стать непосредственной основой коррупционной практики либо создавать условия легитимности коррупционных деяний, а также допускать или провоцировать их». В Методике выделяется три группы коррупционных факторов, каждый из которых, что важно подчеркнуть, сопровождается краткой характеристикой, разъяснением (здесь не приводится): 1. Факторы, связанные с реализацией полномочий органа государственной власти (или органа местного самоуправления): а) широта дискреционных полномочий; б) определение компетенции по формуле «вправе»; в) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права; г) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами); д) выборочное изменение объема прав; е) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества; ж) принятие нормативного правового акта сверхкомпетенции; з) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий; и) юридико-лингвистическая неопределенность. 2. Факторы, связанные с наличием правовых пробелов: а) существование собственно пробела в правовом регулировании; б) отсутствие административных процедур; в) отказ от конкурсных (аукционных) процедур; г) отсутствие запретов и ограничений для органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц); д) отсутствие мер ответственности органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц); е) отсутствие указания на формы, виды контроля за органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами); ж) нарушение режима прозрачности информации. 3. Факторы системного характера: а) нормативные коллизии. Следует отметить, что данная правительственная Методика не в полной мере переносит опыт того экспертного образца, на котором основана. Так, у Э. В. Талапиной в составе коррупционных факторов системного характера помимо нормативных коллизий отмечены такие, как: ложные цели и приоритеты; нарушение баланса интересов; «навязанная» коррупциогенность. Кроме того, Э. В. Талапина различает и четвертую группу коррупционных факторов: формально-техническая коррупциогенность; непринятие нормативного правового акта (бездействие). Однако это обстоятельство вряд ли можно считать существенным недостатком официальной Методики, поскольку оценка ряда таких дефектов правовых актов может выходить далеко за пределы компетентности исполнителя экспертизы, как правило сотрудника юридической службы органа государственной власти или местного самоуправления, при анализе им проекта решения, инициированного руководством данного органа власти. Между тем Методика содержит инструмент саморазвития и не исчерпывает анализ текста нормативных актов только указанными коррупционными факторами. Так, согласно п. 6 Методики «выявленные при проведении экспертизы на коррупциогенность положения, не относящиеся в соответствии с настоящей Методикой к коррупционным факторам, но которые могут способствовать созданию условий для проявления коррупции, указываются в экспертном заключении». В этой связи с учетом потребности отражения при реализации Методики функциональных и организационных особенностей отдельных органов власти можно выделить некоторые рекомендации как в отношении порядка организации экспертной работы, так и в отношении направлений развития самой Методики. 1. Формирование условий для проведения экспертизы. Перед началом работы по проведению антикоррупционной экспертизы следует убедиться в наличии необходимых для этого субъективных и объективных условий. К субъективным условиям относится прежде всего профессиональная квалификация эксперта. Работа с нормативными актами должна предполагать достаточно значительный практический опыт в регулируемой данным актом области отношений, а также наличие профильного образования, связанного с изучением права (юридическое образование, образование в сфере государственного и муниципального управления, государственного администрирования и менеджмента и проч.). К объективным условиям относится соответствующее материально-техническое и методическое обеспечение экспертной работы. В случае если экспертиза проводится государственным служащим, необходимо оборудование его рабочего места персональным компьютером, оснащенным основными справочными правовыми электронными базами данных для изучения системы правового регулирования данного общественного отношения, установления корреляции акта с другими правовыми актами, а также поиска оптимальных образцов нормативного регулирования в российском законодательстве. Кроме того, эксперту должен быть обеспечен доступ к актуальной справочной и методической литературе по проблемам юридической техники, антикоррупционной экспертизы правовых актов, вопросам коррупции, а также проблемам практики в регулируемой избранным для антикоррупционного анализа актом сфере отношений. 2. Идентификация отношений повышенного коррупционного риска. Вне зависимости от того, имеется ли в качестве предмета экспертизы уже действующий нормативный акт либо только его проект, полезно осуществить первичную оценку коррупционного потенциала данного акта. При этом даже не всегда может быть обязательно ознакомление с текстом нормативного акта. Задачей данной экспертной работы является то, чтобы на основании знания о предмете регулирования данного акта подготовить эксперта не к случайному и формальному поиску коррупционных факторов, а к целенаправленной интеллектуальной работе, связанной с оценкой не только документа, но и возможной практики его реализации. Начальным этапом экспертизы является идентификация общественных отношений повышенного коррупционного риска. Приоритетной антикоррупционной оценке должны подлежать нормативные правовые акты, которые связаны со следующими обстоятельствами: а) принятие должностными лицами решений о перераспределении материально-финансовых ресурсов, в том числе в условиях конкурсных процедур; б) принятие должностными лицами решений о выдаче или невыдаче разрешений, лицензий и других разрешительных документов; в) принятие должностными лицами решений о наложении штрафных или иных санкций в результате проведения контрольных мероприятий; г) принятие конечного решения представителем власти в отношении гражданина в отсутствие какого-либо внешнего контроля; д) необходимость множественного согласования решения органа власти, получения множества виз и др. В дальнейшем при осуществлении экспертной работы следует тщательно ознакомиться с содержанием нормативного правового акта и оценить его в целом в системе правового регулирования общественных отношений данного типа и уровня. В ходе экспертизы на этом этапе необходимо оценить: — целесообразность и обоснованность принятия акта; — соответствие предложенных актом регулятивных механизмов декларируемым целям его принятия; — социально-политические и социально-экономические последствия его принятия; — другие обстоятельства, показывающие характер возможного изменения общественных отношений в связи со вступлением данного акта в юридическую силу. Выполнение данной предварительной работы обеспечивает формирование необходимого интеллектуального режима работы эксперта, максимально раскрывает критический творческий потенциал специалиста. 3. Рабочий бланк таблицы коррупционных дефектов и составление экспертного заключения. Формализация результатов антикоррупционного анализа проектов нормативных правовых актов осуществляется в виде экспертного заключения, составляемого в рамках антикоррупционного анализа экспертом-юристом. До начала собственно аналитической работы по поиску коррупционных факторов целесообразно составить для удобства фиксации текущих результатов экспертной работы таблицу коррупционных дефектов, которая будет основой для составления по окончании работы соответствующего заключения. Таблицу удобно было бы сформировать сообразно классификации коррупционных критериев, изложенных в Методике анализа коррупциогенности нормативных правовых актов <20>. ——————————— <20> Пример организации работы по антикоррупционной экспертизе нормативных актов в рамках органа власти см. в Приказе Минюста РФ от 18 мая 2009 г. N 136 «Об организации работы по проведению экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. 27 июля. N 30.

Таблица коррупционных дефектов является неотъемлемой частью и основой экспертного заключения и может оформляться в виде приложения к нему. Заполнение таблицы данными о коррупционных дефектах нормативного правового акта должно проходить в соответствии с изначально избранной последовательностью этапов экспертизы. Такой подход позволяет эксперту методично осваивать правовой материал, обнаруживая очевидные и более скрытые дефекты проекта нормативного правового акта. Следует учитывать, что в Методике обозначены лишь наиболее распространенные коррупционные дефекты, поэтому обнаружение новых дефектов в обязательном порядке должно влечь расширение базы критериев антикоррупционной оценки, то есть вести к постоянному совершенствованию Методики. Табличный вариант оформления важен для обеспечения четкой организации и последовательной работы над текстом проекта нормативного правового акта. Такая форма работы исключает или значительно сужает возможность формального отношения к антикоррупционной экспертизе, поскольку в таблице требуется отразить конкретные характеристики каждого акта, а неудовлетворительная экспертная работа будет очевидна благодаря четкой систематизации данных в таблице. В рамках такого варианта работы при необходимости можно легко установить противоречия выводов экспертизы. 4. Техника идентификации маркеров коррупционных факторов и ее ограничения. Рабочая таблица коррупционных факторов может представлять собой не только некий общий классификатор наиболее распространенных коррупциогенных дефектов текста нормативного правового акта. Дополнительная графа таблицы может предусматривать так называемые маркеры коррупционных факторов. Речь идет об определенных словах, терминах, фразах, стилистических оборотах, которые по общему правилу могут указывать на возможность наличия коррупционного фактора. Применение такой техники значительно облегчит работу эксперта. Например, подтверждением наличия в каком-либо анализируемом акте такого коррупционного фактора, как широта дискреционных полномочий, могут служить следующие признаки: — отсутствие или неопределенность сроков (в том числе с применением формулы «в течение» или «не позднее»); — отсутствие или неопределенность условий или оснований принятия решения (например, когда акт предоставляет несколько возможных вариантов принятия решений без точного определения условий его принятия); — наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления; — перечисление видов решений, принимаемых субъектом правоприменения, без указания оснований для выбора того или иного решения; — альтернативность правовых норм («или», «либо», «не менее», «не более»); — открытые перечни полномочий (употребление слов «иные», «прочие» во фрагментах текста, посвященных определению функций или полномочий должностных лиц); — и т. д. Важно понимать, что перечень признаков, указывающих на коррупционный характер нормы, не закрыт и каждый раз нуждается в творческом переосмыслении. Максимально упрощенный сценарий экспертной работы предполагает чтение текста проекта нормативного правового акта и поиск в нем текстуальных совпадений с маркерами, указанными в бланке рабочей таблицы коррупционных дефектов. Однако за этим должен следовать анализ того, каким образом можно этот недостаток ликвидировать. Простое удаление маркера из текста проекта нормативного правового акта может привести к дефективности нормы по технико-юридическим критериям, а также привести к формулированию такой формулировки нормы, в которой будет проявлена другая разновидность коррупционного дефекта. Иными словами, за идентификацией маркера неизбежно следует серьезная аналитическая работа по искоренению обнаруженного коррупциогенного недостатка текста документа. Иначе говоря, данная техника должна применяться с максимальной осторожностью. Если ограничиться в анализе коррупциогенности только поиском маркеров, успешных результатов в освобождении проекта нормативного правового акта от коррупциогенных норм вряд ли можно достичь. Поэтому основным недостатком в применении данной Методики является большая опасность примитивизации антикоррупционной экспертизы. Использование в этом процессе исключительно одних маркеров без интеллектуальной оценки текста будет в большинстве случаев неточным, неполным и неправильным. Большая ставка на данный вариант экспертизы может вовсе привести к нивелированию всей инициативы по внедрению в государственном органе антикоррупционного анализа. Маркеры далеко не всегда однозначно указывают на то, что имеет место коррупционный дефект, они весьма условны. Во-первых, наличие маркера может быть связано, например, с тем, что данный орган власти не может вторгаться в компетенцию вышестоящего органа власти. Так, если вышестоящий орган в своем акте более высокой юридической силы задал определенные формулировки, они далеко не всегда могут быть проигнорированы в ведомственных актах. Поэтому коррупционный дефект акта не может быть исправлен, пока не будут внесены коррективы в акт вышестоящего органа. Во-вторых, в некоторых случаях намеренно при создании акта оставляется возможность применения дискреционных полномочий, являющихся в обычной ситуации прямым указателем на возможность развития коррупционной практики. Но это может делаться и намеренно, тогда, например, когда на практике данный вид отношения еще не имел места, и в абсолютно жестких рамках реализовать норму будет невозможно ввиду отсутствия всякого опыта. Очевидно, что существование данной нормы оправданно, но лишь в короткий промежуток времени — до налаживания практики, что должно быть специально отслежено ответственными лицами или мерами общественного контроля. В-третьих, наличие маркера может указывать не на конкретный дефект, а на область проблем, которую удалением или заменой этого маркера устранить невозможно. Таким образом, поиск маркеров должен быть не основным, а дополнительным способом антикоррупционной экспертной работы с нормативными текстами, факультативным поисковым механизмом. Основой же для успешной и эффективной деятельности по очищению проектов актов от коррупциогенных дефектов является грамотный функциональный и юридический анализ нормативного правового акта.

——————————————————————