(Шевцов А. В.) («Российский следователь», 2010, N 4)
ОСОБЕННОСТИ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ПО РЕАЛИЗАЦИИ РЕГИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ <*>
А. В. ШЕВЦОВ
——————————— <*> Shevczov A. V. Peculiarities of Powers of Agencies of Internal Affairs of Realization of Regional Legislation on Administrative Responsibility.
Шевцов А. В., адъюнкт Академии управления МВД России, подполковник милиции.
Анализ законодательства субъектов РФ, закрепляющего правовые основы правоприменительной административно-деликтной деятельности органов внутренних дел, свидетельствует о наличии соответствующих (ведомственных) компетенционных полномочий в 11 сферах общественных отношений. Это позволяет дифференцировать административные правонарушения, относящиеся к компетенции органов внутренних дел, по видовому признаку. Особенности применения региональных мер административной ответственности проявляются в варьируемом диапазоне санкций (относительно федеральных), оказывающих профилактическое воздействие на правонарушителей. Повышение социальной эффективности правоприменительной практики в сфере реализации административной ответственности, осуществляемой сотрудниками органов милиции общественной безопасности, обусловлено необходимостью регулярного мониторинга законодательства об административной ответственности и практики его применения.
Ключевые слова: полномочия органов внутренних дел, социальные факторы, правонарушения в сфере охраны общественного порядка, правонарушения в сфере торговли и предпринимательской деятельности, правонарушения в сфере изготовления и сбыта крепких спиртных напитков домашней выработки.
Analysis of legislation of the subjects of the RF consolidating legal fundamentals of law-application, administrative-delict activity of agencies of internal affairs evidences the existence of relevant (departmental) competence powers in nine spheres of public relations. This fact allows to differentiate administrative violations related to the competence of agencies of internal affairs by typical feature. The peculiarities of application of regional measures of administrative responsibility manifest themselves in varying range of sanctions (against federal) having preventive influence on law-violators. Improvement of social efficiency of law-application practice in the sphere of realization of administrative responsibility executed by officials of agencies of militia of public security is substantiated by the necessity of regular monitoring of legislation on administrative responsibility and practice of application thereof.
Key words: powers of agencies of internal affairs, social factors, violations in the sphere of protection of public order, violations in the sphere of trade and entrepreneurial activity, violations in the sphere of manufacturing and sale of homemade liquors.
Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации в области установления административной ответственности связана с необходимостью правового регулирования общественных отношений, не урегулированных федеральным законодательством, но с учетом специфики конкретного региона требующих правовой охраны. По мнению С. Н. Клепикова <1>, такая потребность проявляется под воздействием особых региональных социально-экономических факторов. Каждый из них влияет на определенные отличия полномочий органов внутренних дел по реализации регионального законодательства об административной ответственности. Выводы по результатам анализа таких особенностей оказывают влияние на повышение эффективности работы милиции. ——————————— <1> См.: Клепиков С. Н. Административная ответственность субъектов Российской Федерации: Монография. Воронеж: Научная книга, 2006. С. 20 — 21.
Применительно к региональному законодательству С. В. Поленина выделяет две группы социальных факторов: внешние (правообразующие) и внутренние (процессуальные) <2>. ——————————— <2> См.: Поленина С. В. Законодательство в Российской Федерации. М., 1996. С. 76 — 88.
Формирование внешних факторов происходит под влиянием экономических, экологических, политико-правовых, ценностно-психологических, социально-культурных, национальных и иных правообразующих процессов. Среди них состояние промышленности, сельского хозяйства, стройиндустрии, транспортной инфраструктуры, экологической обстановки и связанные с этим традиции менталитета местного населения. Как известно, решение социальных вопросов способствует становлению авторитета власти, в том числе правоохранительных органов, а также формированию соответствующих личностных ценностей. Внешние (правообразующие) факторы способствуют введению в административное законодательство новых региональных составов административных правонарушений, не содержащихся в КоАП РФ. Они носят дополняющий характер и расширяют область правоприменительной административно-деликтной деятельности органов внутренних дел. Разнообразие внутренних факторов подчинено организационным, информационным, научным и программирующим процессуальным явлениям. Наряду с особенностью законодательной деятельности данная группа факторов определяет управленческую сущность нуждающихся в регламентации общественных отношений. Внутренние (процессуальные) факторы также проявляют необходимость правового оформления новых составов административных правонарушений. Они носят конкретизирующий характер, уточняют аспекты правоприменительной деятельности органов внутренних дел в сфере административной юрисдикции. Сбалансированное, адекватное современным реалиям соотношение внешних (правообразующих) и внутренних (процессуальных) факторов оказывает непосредственное влияние на особенности реализации органами внутренних дел регионального законодательства об административной ответственности. Как правило, эти особенности предопределяются законодательным закреплением полномочий органов по отдельным видам правонарушений. Структура региональных составов административных правонарушений, как и структура любой юридической нормы, представляет собой «упорядоченное единство необходимых элементов, обеспечивающих ее функциональную самостоятельность» <3>. Среди этих элементов: гипотеза (предположение) указывает на условия применения административной нормы (время, место, субъектный состав и т. п.); диспозиция (юридическое выражение обстоятельств для действия нормы) определяет модель поведения субъектов правоотношения с помощью установления прав и обязанностей, возникающих при наличии указанных в гипотезе юридических фактов; санкция определяет последствия для субъекта административного правонарушения. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник Н. И. Матузова, А. В. Малько «Теория государства и права» включен в информационный банк согласно публикации — Юристъ, 2004. —————————————————————— <3> Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: Учебник. М.: Юристъ, 2001.
Полномочия органов внутренних дел по реализации регионального законодательства об административной ответственности характеризуют особенности, связанные с возможностью варьирования региональными законодателями в законах субъектов РФ диспозиций и санкций соответствующих административных норм. Для того чтобы добиться наибольшей результативности правоохранительной деятельности и профилактического эффекта, органы внутренних дел должны учитывать внешние (правообразующие) либо внутренние (процессуальные) факторы правоприменения, а также использовать смягчающие или ужесточающие санкции, в зависимости от криминогенности в конкретном регионе либо муниципальном образовании. Иными словами, составам административных правонарушений, носящим конкретизирующий характер и уточняющим область правоприменительной административно-деликтной деятельности органов внутренних дел, свойственны внутренние (процессуальные) факторы диспозиций, а также как ужесточающие, так и смягчающие факторы, отражающиеся в конкретных санкциях. Анализ регионального законодательства, закрепляющего правовые основы правоприменительной административно-деликтной деятельности органов внутренних дел, свидетельствует о наличии соответствующих ведомственных компетенционных полномочий в 11 сферах общественных отношений. Это позволяет дифференцировать административные правонарушения, относящиеся к компетенции органов внутренних дел, по видовому признаку. В частности, региональное законодательство об административной ответственности охватывает 11 видов правоотношений, содержащих типовые составы административных правонарушений, о которых органы внутренних дел правомочны составлять соответствующие протоколы об административных правонарушениях. 1. В сфере охраны общественного порядка: Нарушение тишины и спокойствия граждан в ночные часы — в 68 регионах. Нарушение правил содержания домашних животных — в 55 регионах. Незаконная организация азартных игр — в 36 регионах. Назойливое приставание к гражданам с целью гадания — в 37 регионах. Нарушение правил применения пиротехнических изделий — в 33 регионах. Ночное пребывание подростков в общественных местах — в 25 регионах. Организация притонов для распития спиртных напитков — в 19 регионах. Нарушение порядка проведения массовых мероприятий — в 17 регионах. Нарушение иных правил общественной нравственности — в 16 регионах. Курение в общественных местах — в 12 регионах. Употребление наркотических и психотропных веществ — в 11 регионах. 2. В сфере торговли и предпринимательской деятельности: Нарушение запрета деятельности в сфере игорного бизнеса — в 50 регионах. Торговля в неустановленных местах — в 46 регионах. Нарушение правил организации мелкорозничной торговли — в 32 регионах. Незаконный оборот промышленной алкогольной продукции — в 25 регионах. Нарушения порядка организации работы рынков и ярмарок — в 15 регионах. Распространение продукции сексуального характера — в 12 регионах. 3. В сфере незаконного самогоноварения: Изготовление или хранение с целью сбыта самогона — в 64 регионах. Сбыт крепких спиртных напитков домашней выработки — в 64 регионах. Приобретение спиртных напитков домашней выработки — в 48 регионах. Изготовление и сбыт аппаратов для изготовления самогона — в 19 регионах. Предоставление помещений для производства самогона — в 12 регионах. 4. В сфере экологии: Мойка автотранспорта в не отведенных для этого местах — в 32 регионах. Повреждение или уничтожение зеленых насаждений — в 21 регионе. Уничтожение объектов животного, растительного мира — в 10 регионах. 5. В сфере сельского хозяйства, ветеринарии, землепользования: Нарушение правил содержания животных — в 6 регионах. Нарушение правил выпаса сельскохозяйственных животных — в 6 регионах. Жестокое обращение с животными — в 5 регионах. Нарушение правил землепользования и застройки — в 5 регионах. 6. В сфере обращения лома и отходов цветных и черных металлов: Нарушение правил складирования и хранения металлолома — в 6 регионах. Нарушение порядка приема лома и отходов металлов — в 4 регионах. 7. В сфере государственной власти и местного самоуправления: Незаконное изготовление, ношение наград, почетных званий — в 75 регионах. Невыполнение законных требований депутата законодательного (представительного) органа — в 53 регионах. Воспрепятствование деятельности органов власти — в 63 регионах. Невыполнение правовых актов органов власти — в 25 регионах. Воспрепятствование Уполномоченному по правам человека — в 15 регионах. Нарушения порядка обращения граждан — в 24 регионах. 8. В сфере транспорта и обеспечения БДД: Нарушение правил пользования транспортными средствами — в 32 регионах. Нарушение маршрута или графика движения транспорта — в 30 регионах. Безбилетный поезд в пассажирском транспорте — в 20 регионах. Безбилетный провоз багажа в пассажирском транспорте — в 17 регионах. 9. В сфере охраны объектов культурного наследия: Нарушение требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия — в 12 регионах. 10. В сфере благоустройства, градостроительства и ЖКХ: Нарушение правил ведения земляных, строительных работ — в 43 регионах. Нарушение правил благоустройства — в 41 регионе. Ненадлежащее содержание фасадных и ландшафтных объектов — в 42 регионах. Самовольный сброс или сжигание мусора — в 13 регионах. Нарушение правил пользования водопроводом — в 11 регионах. Нарушение организации похоронного дела — в 11 регионах. Нарушение правил эксплуатации наружного освещения — в 9 регионах. Нарушение порядка обустройства дорог — в 9 регионах. Нарушения в сфере предоставления коммунальных услуг — в 4 регионах. 11. В сфере безопасности жизни людей на водных объектах: Купание в запрещенных местах — в 22 регионах. Нарушение правил охраны жизни людей на воде — в 30 регионах. Нарушение правил организации пляжей — в 8 регионах. Наряду с этим региональные меры административного принуждения требуют дальнейшей систематизации. Стремительный процесс обновления российского законодательства об административной ответственности, к сожалению, сопряжен с противоречиями. Иногда нормы одного регионального закона не соответствуют правоустановлениям другого, или региональные правовые нововведения не основаны на федеральных законодательных положениях. Это затрудняет процесс административного правоприменения. По абсолютному большинству норм, содержащихся в особенных частях законов субъектов РФ, региональные законодательные органы возлагают обязанность составлять протоколы об административных правонарушениях на сотрудников милиции. Такой подход правомерен в силу ст. 11 Закона «О милиции», однако, на наш взгляд, не всегда рационально загружать органы внутренних дел полномочиями по выявлению и документированию «непрофильных» правонарушений (например, в сферах ветеринарии, землепользования, градостроительства, ЖКХ и т. д.). Решая этот вопрос, следует принимать во внимание тот факт, что обязательным для исполнения является законное требование сотрудника милиции о прекращении любого противоправного деяния. В этой связи М. Я. Масленников отмечает, что в процессе реализации регионального административного законодательства сотрудники милиции зачастую оказываются перегружены несвойственными им функциями в тех сферах, где такие обязанности более квалифицированно могут выполнять отраслевые специалисты <4>. По его мнению, данная категория деяний может пресекаться без составления протокола об административном правонарушении, путем вынесения постановления о применении административного наказания в виде предупреждения. Это освободит органы внутренних дел от не всегда оперативного процессуального взаимодействия с несудебными административно-юрисдикционными органами, а также будет способствовать повышению профилактической составляющей деятельности милиции. ——————————— <4> См.: Масленников М. Я. Региональное законодательство об административной ответственности: Учеб.-практ. пособие. М.: ВНИИ МВД России, 2006. С. 38.
Еще одним радикальным средством решения вопроса дифференцированного подхода к наделению сотрудников милиции соответствующими компетенционными полномочиями является мониторинг правоприменительной практики органов внутренних дел и определение на его основе перечня дополняющих и конкретизирующих составов административных правонарушений, которые могут быть использованы в региональном законодательстве. Достичь этого можно, введя в практику унифицированную форму отчетности, основанную на предлагаемой нами выше рубрикации типовых составов административных правонарушений, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации. Проблема повышения социальной эффективности правоприменительной практики в сфере реализации административной ответственности, осуществляемой сотрудниками органов милиции общественной безопасности, требует постоянного внимания. Связанные с этим задачи могут быть успешно разрешены при условии системного подхода к ним, в том числе посредством регулярного мониторинга законодательства об административной ответственности и практики его применения.
