(Горовой Н. К., Горовой К. Э.) («Юридический мир», 2009, N 4)
СОСТОЯНИЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ ТУРИЗМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н. К. ГОРОВОЙ, К. Э. ГОРОВОЙ
Горовой Н. К., аспирант кафедры теории и истории права и государства.
Горовой К. Э., кандидат исторических наук.
Статья посвящена современному состоянию нормативно-правового регулирования в сфере туризма на федеральном и субфедеральном уровнях.
This article is devoted to the current state of standard-legal regulation in the tourism sphere at the federal and subnational level <*>. ——————————— <*> Gorovoj N. K., Gorovoj K. E. Condition of is standard-legal regulation in tourism sphere in the Russian Federation.
С целью получения комплексной характеристики современного уровня развития туризма в стране с учетом результатов деятельности государства по развитию данной сферы следует более подробно остановиться на рассмотрении состояния и тенденций развития нормативно-правового регулирования на федеральном и субфедеральном уровнях. Его современное состояние, на наш взгляд, характеризуется следующими тенденциями: развитием и реализацией правовых норм, направленных на повышение гарантий и эффективности защиты прав и законных интересов потребителей туристского продукта, качества и безопасности туризма; усилением экономической (финансовой) ответственности лиц, осуществляющих туристскую деятельность, за нарушение гражданско-правовых обязательств, а как следствие, повышением прозрачности, стабильности и инвестиционной привлекательности туристского бизнеса; появлением правовых актов, регламентирующих вопросы классификации и стандартизации в различных сегментах туристской индустрии (средства размещения, пляжи, горнолыжные трассы и др.); развитием нормативно-правового регулирования в области безопасности туризма; формированием правовых основ саморегулирования на туристском рынке, в том числе активным развитием нормотворчества саморегулируемых организаций (ассоциаций (союзов) туроператоров, банков, страховщиков); комплексностью нормативно-правового регулирования в сфере туризма, в том числе наличием значительного числа «туристских норм» в смежных с законодательством о туристской деятельности отраслях законодательства; развитием регионального правотворчества в сфере туризма и его унификацией; гармонизацией законодательства РФ, права ЕС, законодательства государств СНГ. Наиболее отчетливо эти тенденции проявились в 2006 — 2007 гг., когда в результате эффективной правотворческой деятельности федерального органа исполнительной власти в сфере туризма, Правительства РФ и Федерального Собрания РФ были приняты нормативные правовые акты, сформировавшие в нашей стране правовые основы современного цивилизованного туристского рынка. В настоящее время законодательство о туристской деятельности в значительной мере соответствует нормам и принципам международного права, гармонизировано с правом Европейского союза и законодательством развитых в туристском отношении государств. В соответствии со ст. 2 ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (далее — Закон о туристской деятельности) законодательство РФ о туристской деятельности относится к совместному ведению РФ и субъектов РФ и состоит из Закона о туристской деятельности, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Законодательство РФ о туристской деятельности определяет принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в РФ, и регулирует отношения, возникающие при реализации прав туристов на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, а также определяет порядок рационального использования туристских ресурсов РФ. Основным содержанием норм законодательства о туристской деятельности являются вопросы защиты прав потребителей туристского продукта, правового регулирования деятельности туроператоров и турагентов, а также публичной организации предпринимательской деятельности в сфере туризма. Именно в этой области правового регулирования в 2007 г. произошли кардинальные изменения (изменения в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» N 12-ФЗ от 5 февраля 2007 г.). С принятием Закона механизм лицензирования туристской деятельности, существовавший в период 1993 — 2006 гг., был заменен на более эффективный способ государственного регулирования туристской деятельности — единый федеральный реестр туроператоров (далее — реестр). В связи с этим основным документом, необходимым предпринимателям для внесения сведений о них в реестр, является договор страхования ответственности туроператора или банковская гарантия исполнения обязательств туроператора (финансовое обеспечение). С 1 июня 2008 г. для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере международного туризма, размер финансового обеспечения не может быть менее 10 млн. рублей, а для туроператоров, занимающихся внутренним туризмом, — 500 тыс. рублей. В свою очередь, турагентская деятельность в настоящее время освобождена от какого-либо избыточного административного регулирования. Деятельность турагентов регламентируется Правилами оказания услуг по реализации туристского продукта, утвержденных в июле 2007 г., Постановлением Правительством РФ, а также внутренними стандартами ассоциаций туроператоров и локальными актами турагентов и их объединений. Важное место в деятельности федеральных органов исполнительной власти уделяется вопросам безопасности туризма. В январе 2008 г. вступил в силу Административный регламент по предоставлению государственной услуги по информированию в установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания. Административный регламент направлен на своевременное обеспечение туристов достоверной информацией об угрозах безопасности в стране (месте) временного пребывания. Для повышения качества туристских услуг и обеспечения безопасности туризма в области стандартизации и классификации объектов туристской индустрии Ростуризмом утверждены нормативно-правовые акты, регламентирующие вопросы классификации средств размещения, горнолыжных трасс и пляжей. В течение трех лет классификация гостиниц осуществляется на основе государственно-частного партнерства, подтверждая оценку качества обслуживания, став подобием знака качества. Как показывает международная практика, наличие «звезд» у гостиницы существенно повышает ее привлекательность для потенциальных клиентов. Сейчас эта система активно внедряется в российских регионах, особо нуждающихся в доверии потребителей. Система классификации пляжей, недавно введенная в действие, получила положительные отзывы российских и международных экспертов, руководителей санаторно-курортного комплекса и начала реализовываться. Подобная работа ведется и по внедрению Системы классификации горнолыжных трасс. Названные Системы классификации, призванные существенно повысить уровень безопасности отдыхающих и структурировать российский рынок, включают в себя порядок проведения оценки соответствия гостиниц (пляжей, трасс) требованиям безопасности, информационному обеспечению, предоставлению дополнительных услуг для туристов и другие положения. Значительное внимание в деятельности федеральных органов исполнительной власти отводится вопросам анализа и обобщения правоприменительной практики, на основе которой формируются предложения по совершенствованию законодательства о туристской деятельности. Так, при федеральном органе исполнительной власти в сфере туризма на постоянной основе функционирует межведомственная рабочая группа по мониторингу законодательства о туристской деятельности. Активную роль в рабочей группе играют представители гражданского общества (ассоциации туроператоров, ассоциации (союзы) банков и страховщиков). Законодательство о туристской деятельности активно развивается в субъектах РФ. В 48 субъектах существуют специальные законы, регулирующие общественные отношения в сфере туризма (Законы «О туризме», «О туристской деятельности в субъекте Российской Федерации», «О поддержке развития туризма», «О развитии внутреннего и въездного туризма» и т. д.). Наряду с законами в трех субъектах действуют концепции развития туризма (санаторно-курортного комплекса) на среднесрочную перспективу, в шестнадцати регионах приняты региональные целевые программы развития туризма. Это подчеркивает значение туризма для социально-экономического, культурного, экологического и иного развития субъектов РФ. К сожалению, действующие нормативные правовые акты субъектов РФ не всегда регулируют актуальные проблемы развития регионального туризма. Часто региональные законы создаются по тем же канонам, что и Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации». Вместе с тем федеральные законы и законы субъектов РФ имеют очевидное изначальное различие. Первые призваны заложить единые (общие) подходы к государственному регулированию в сфере туризма, а вторые — особенности применительно к конкретным территориям субъектов РФ. В связи с этим в целях эффективного развития регионального туризма в разрабатываемых субъектами РФ нормативных правовых актах целесообразно отражать следующие актуальные вопросы правового регулирования туризма: 1) определения и поддержки в субъекте РФ приоритетных направлений туристской деятельности; 2) защиты прав и законных интересов туристов в субъекте РФ, реализации на его территории мер обеспечения безопасности туризма; 3) содействия информационному обеспечению регионального туризма, в том числе путем продвижения регионального туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках; 4) содействия стандартизации и классификации объектов туристской индустрии, расположенных на территории субъекта РФ; 5) классификации и оценки туристских ресурсов субъекта РФ, установления режима их охраны, порядка сохранения целостности туристских ресурсов и реализации мер по их восстановлению, определения порядка использования туристских ресурсов с учетом предельно допустимых нагрузок на окружающую природную среду; 6) содействия в субъекте РФ кадровому обеспечению и развитию научных исследований в сфере туризма; 7) содействия деятельности предпринимателей в сфере туризма; 8) другие вопросы, за исключением вопросов, отнесенных к исключительным предметам ведения и полномочиям РФ.
Литература
1. Писаревский Е. Л. Туристская деятельность: проблемы правового регулирования. М., 2000. 2. Терещенко А. А. О некоторых недостатках в договорных отношениях туристских фирм с туристами. М., 1999. 3. Иванов А. П. Правовое регулирование международных туристских отношений. М., 1973. 4. Волошин Н. И. Правовое регулирование туристской деятельности. М., 1998. 5. Вышегородцев М. М. Законодательная база туризма нуждается в совершенствовании. М., 2000. 6. Лебедев В. М., Чеченов Ю. А. Правовое регулирование туристской деятельности в Российской Федерации. М., 2000.
