Аверьянова Н. Н., доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Саратовского государственного университета им. Н. Г. Чернышевского.
Определение объектов земельных отношений в целом и объектов, способных выступать предметами гражданско-правовых сделок, имеет важное теоретическое и практическое значение, так как земля как специфический объект правоотношений в наибольшей степени формирует его правовую природу. Из теории права известно, что ни одно правоотношение не может быть реализовано без наличия объекта, субъекта и содержания. Под термином «объект» (от лат. «objectum» — «предмет») в философии понимается то, что противостоит субъекту в его предметно-практической и познавательной деятельности. Объект правоотношения в юриспруденции — это то, по поводу чего возникает само правовое отношение, на что направлены субъективные права и юридические обязанности <1>. ——————————— <1> См.: Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В. В. Лазарева. М., 2000. С. 237.
В самом общем виде можно определить, что объектом земельных отношений является земля. Особенностью данного объекта является то, что земля — это не только вид природных ресурсов, но и объект, имеющий многоцелевое назначение: составная часть окружающей природной среды, природный ресурс, обладающий свойствами естественного плодородия, средство производства в сельском и лесном хозяйстве, пространственный базис в жилищном и промышленном строительстве, место расселения людей, территория государства в пределах его границ, недвижимое имущество и др. В ст. 6 Земельного кодекса Российской Федерации законодательно закреплены объекты земельных отношений. На наш взгляд, указанный перечень объектов земельных отношений нуждается в существенных дополнениях и корректировке. Прежде всего отметим тот факт, что Земельный кодекс Российской Федерации отделяет понятие «земля как природный объект и природный ресурс» от индивидуально выделенных из нее объектов, относящихся к недвижимому имуществу, — земельных участков, не конкретизируя принцип такого разграничения. В связи с этим необходимо дать правовую характеристику этих объектов, чтобы попытаться понять позицию законодателя, предлагающего такое четкое разделение. В отечественной литературе, законодательстве и практике понятия «земля» и «земельный участок» зачастую употребляются как синонимы, т. е. не разделяются как самостоятельные объекты <2>, хотя ст. 6 Земельного кодекса Российской Федерации разграничила эти два объекта земельных отношений. ——————————— <2> См.: Попов М. В. Комментарий к Федеральному закону «О разграничении государственной собственности на землю». М., 2002. С. 29.
Что же собой представляет такой объект, как земля? Как видно, сама земля определяется Земельным кодексом Российской Федерации как природный объект и природный ресурс. Это означает, что земля в этом смысле — понятие намного более широкое, чем просто объект недвижимости. В ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» <3> указано, что земля является компонентом природной среды. Указанный Федеральный закон определяет, что природным объектом является естественная экологическая система, природный ландшафт, а в качестве природного ресурса выступают те компоненты природного объекта, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной деятельности. ——————————— <3> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 1. Ст. 10; 2006. N 52 (1 ч.). Ст. 5498; 2007. N 7. Ст. 834; 2007. N 27. Ст. 3213; 2008. N 26. Ст. 3012; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418.
Таким образом, земля как природный объект и природный ресурс — это объект, больше других нуждающийся в государственной защите от неразумного использования. В этом качестве земля не может являться объектом собственности и соответственно исключена из оборота. Земля является многофункциональным объектом. Так, только Толковый словарь русского языка С. И. Ожегова содержит семь значений слова «земля», среди которых и название нашей планеты, и почва, поверхность планеты, и страна (государство), и территория с угодьями, находящаяся в чьем-либо владении и пользовании <4>. ——————————— <4> См.: Ожегов С. И. Толковый словарь русского языка / Под ред. Н. Ю. Шведовой. М., 1987. С. 199.
Тем не менее, когда мы говорим о земле как объекте земельных правоотношений, нужно иметь в виду землю не в ее естественном состоянии как дар природы, а землю как объект, в отношении которого установлен и законодательно закреплен определенный правовой режим, в силу чего она и становится объектом права и объектом правоотношения. Согласно действующему законодательству земля может являться объектом гражданского оборота. Происходит это после того, как она обособляется в конкретные земельные участки. В природных ресурсах могут выделяться объекты, способные вовлекаться в гражданский оборот, а не наоборот <5>. ——————————— <5> См.: Галиева Р. Субъекты и объекты земельных прав // Российская юстиция. 2002. N 10. С. 27.
В ст. 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» <6> четко установлено, что объектом гражданских прав является именно земельный участок. Нельзя продать или купить просто землю, так как земля — это всего лишь понятие, определение, которое является слишком широким и общим, определяющим прежде всего ее принадлежность к конкретной отрасли права. ——————————— <6> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594; СЗ РФ. 2001. N 11. Ст. 997; СЗ РФ. 2001. N 16. Ст. 1533; СЗ РФ. 2002. N 15. Ст. 1337; СЗ РФ. 2003. N 24. Ст. 2244; СЗ РФ. 2004. N 30. Ст. 3081; СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2711; СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607; СЗ РФ. 2004. N 45. Ст. 4377; СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 15; СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 22; СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 40; СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 43; СЗ РФ. 2005. N 50. Ст. 5244; СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 17; СЗ РФ. 2006. N 17 (ч. 1). Ст. 1782; СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2380; СЗ РФ. 2006. N 27. Ст. 2881; СЗ РФ. 2006. N 30. Ст. 3287; 2006. N 50. Ст. 5279; 2006. N 52 (1 ч.). Ст. 5498; 2007. N 31. Ст. 4011; 2007. N 41. Ст. 4845; 2007. N 43. Ст. 5084; 2007. N 46. Ст. 5553; 2007. N 48 (ч. 2). Ст. 5812; 2008. N 20. Ст. 2251; 2008. N 27. Ст. 3126.
Таким образом, было законодательно закреплено, что оборот земли может происходить только одним способом — посредством оборота прав на земельные участки, представляющие собой вполне определенные вещи, а не какое-то абстрактное понятие. Но встает вопрос: является ли земельный участок компонентом окружающей среды? Ведь земельный участок является прежде всего землей. Земельный участок может также являться природным ресурсом, ведь он содержит компоненты, которые могут быть использованы при осуществлении хозяйственной деятельности (например, почву). Как же тогда должны толковаться нормы, содержащие понятия «земля» и «земельный участок», с учетом предложенного Земельным кодексом Российской Федерации строгого разделения? В законодательстве широко используются оба этих термина. Конституция Российской Федерации в ст. 9, 72 использует термин «земля», при этом делая оговорку «другие природные ресурсы». Гражданский кодекс Российской Федерации вообще неоднозначен в выборе формулировок, в его различных статьях употребляется то термин «земля» (п. 3 ст. 129, п. 2 ст. 214 и др.), то «земельный участок» (ст. 216 и др.). Земельный кодекс Российской Федерации также употребляет оба этих понятия. Так всегда ли, употребляя термин «земля», законодатель имеет в виду природный ресурс и природный объект? На наш взгляд, здесь необходимо учитывать, в какой отрасли законодательства это понятие употребляется. Так, исключительно в качестве природного объекта и ресурса земля является объектом регулирования экологического права. Земельное и гражданское законодательство, на наш взгляд, понятие земля употребляет прежде всего для общего правового регулирования отношений, связанных со всей совокупностью земельных объектов (например, процессов государственного управления всеми земельными ресурсами (разграничение земель по категории, охрана земель и т. п.). Употребление же в п. 3 ст. 129 Гражданского кодекса Российской Федерации понятия «земля» обусловлено, по нашему мнению, тем, что данная норма, касающаяся оборота данного объекта, является отсылочной к земельному законодательству, которое и призвано разрешить, каким образом происходит оборот объектов, входящих в состав понятия «земля». Понятие «земельный участок» Гражданский кодекс Российской Федерации использует уже в пределах своей компетенции, определяя, что он является недвижимым имуществом. Поэтому, на наш взгляд, понятие «земля» является собирательным и обобщающим, включающим все перечисленные в Земельном кодексе Российской Федерации объекты, т. е. не только землю как поверхность на глубине ее почвенного слоя, природный объект и природный ресурс, но и земельные участки, и их части, так как они также являются таковыми. Термин «земля» должен употребляться в нормах, регулирующих отношения, касающиеся всех перечисленных объектов (например, касающиеся охраны земель, разделения на категории и др.), так как емкий и удобный для восприятия термин «земля» способен объединить в себе всю совокупность объектов земельных отношений. Земельный участок — это овеществленная, реальная «земля». Буквально до июля 2008 г. определение «земельный участок» содержалось в ст. 6 Земельного кодекса Российской Федерации. Земельный участок определялся как объект земельных отношений — часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. Но Федеральный закон от 22 июля 2008 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отношений» <7> ликвидировал это определение из ст. 6 Земельного кодекса Российской Федерации. ——————————— <7> СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 359.
Хотя эти положения не исчезли совсем. Так, появилась новая глава Земельного кодекса I.1 «Земельные участки», в статье 11.1 которой дано новое определение земельного участка как части земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами. То есть определение земельного участка, по сути, не изменилось. Оно лишь переместилось из соответствующей статьи Земельного кодекса в соответствующую главу. Введение новой главы Земельного кодекса было реализовано в рамках непрекращающегося процесса совершенствования земельного законодательства в целях упрощения процедуры оформления прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Наконец-то был законодательно закреплен процесс образования новых земельных участков из ранее существовавшего или существовавших земельных участков. До этого таких положений в земельном законодательстве не существовало. И правоприменительная практика работала по аналогии в соответствии с нормами гражданского законодательства. Но вернемся к ст. 6 Земельного кодекса Российской Федерации, которая самостоятельным объектом земельно-правовых отношений называет также «часть земельного участка». Если Земельный кодекс Российской Федерации и федеральные законы содержат определение «земельного участка», то понятие «часть земельного участка» законодательно не раскрыто. До принятия изменений в июле 2008 г. законодательно были определены понятия «делимый» и «неделимый земельный участок». Но в соответствии с новым Федеральным законом эти сугубо дефинитивные положения исчезли из текста «основного закона» земельного права. Необходимо прокомментировать такой шаг законодателя и проследить взаимосвязь таких инноваций с введением в действие новой главы Земельного кодекса. Так, делимым признавался тот земельный участок, который можно было разделить на те самые «части», которые могли использоваться как самостоятельные земельные участки. Неделимый земельный участок соответственно никакому разделу не подлежал. Отсюда возникал и возникает вопрос о природе такого объекта земельных отношений, как часть земельного участка. По смыслу закона часть земельного участка — это выделенная в натуре определенная площадь делимого земельного участка, т. е. это реальная доля земельного участка. Но ее существование в качестве самостоятельного объекта земельных отношений и тогда, и сейчас ставится под большое сомнение. В случае разделения земельного участка на части каждая из них для вовлечения их в гражданский оборот должна пройти процедуру формирования. Таким образом, часть земельного участка, прошедшая процедуру идентификации, становится самостоятельным земельным участком. На этом основании можно сделать вывод, что часть земельного участка не может являться предметом имущественных земельных отношений, так как после формирования новых объектов — выделенного и оставшегося земельных участков ее статус в качестве части земельного участка утрачивается. То есть она становится самостоятельным земельным участком. В новой главе Земельного кодекса Российской Федерации «Земельные участки», по сути, речь и идет о делимых и неделимых земельных участках, и законодательно закрепленные критерии делимости или неделимости также остались неизменными (например, не подлежит разделу, соответственно является неделимым, земельный участок, если в результате его раздела вновь образуемые земельные участки будут ниже минимального размера, установленного законодательством Российской Федерации). Поэтому из закона неоправданно исчезли определения делимого и неделимого земельного участка, которые логично раскрывались бы в новой главе Земельного кодекса. Зато в ст. 6 не назван такой важный объект земельных отношений, как земельная доля. Между тем, учитывая тот факт, что в результате проведения земельной реформы большинство крестьян получили земельные наделы именно в качестве идеальной земельной доли, законодателю было просто необходимо закрепить земельную долю в качестве объекта земельно-правовых отношений. Итак, можно сделать вывод, что теоретические положения Земельного кодекса Российской Федерации, касающиеся объектов земельных отношений, не отражают существующие в реальности объекты, по поводу которых возникают земельные отношения. С одной стороны, по смыслу п. 1 ст. 6 Земельного кодекса Российской Федерации понятие «земля» должно пониматься исключительно как природный объект или природный ресурс. Четкое разделение понятия «земля» как природного объекта или природного ресурса и земельных участков и их частей неоправданно, учитывая принцип земельного законодательства, предусмотренный п. 1 ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации, провозгласивший приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды перед использованием ее в качестве недвижимого имущества, из смысла которого можно сделать вывод, что земельный участок и его часть являются прежде всего природными объектами и ресурсами. Таким образом, в понятие «земля» должны включаться все объекты земельных отношений, и следовательно, употребление этого термина необходимо при регулировании вопросов, касающихся всех земельных объектов. Можно определить, что объектами земельных имущественных отношений могут выступать: — земельный участок, который должен быть сформирован в соответствии с законодательством о кадастровом учете объектов недвижимости <8>, в результате которого он обретает индивидуальные характеристики, отделяющие его от других земельных участков; ——————————— <8> Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» от 24 июля 2007 г. // СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017.
— земельная доля, которая вообще на представлена в перечне объектов земельных отношений, хотя ее собственник обладает правом пользования и распоряжения определенной долей земельного участка и, следовательно, является участником земельного правоотношения. Земельная доля не является индивидуально-определенной недвижимой вещью и представляет собой идеальную (не выделенную на местности в натуре) долю в праве общей долевой собственности на земельный участок. Эти объекты могут выступать объектами гражданских прав и имущественных отношений и участвовать в гражданском обороте, но с учетом того, что они являются составляющими всего земельного фонда, следовательно, их оборот должен осуществляться с учетом норм и принципов земельного законодательства.
