К вопросу о формах взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления по защите Государственной границы Российской Федерации

(Кудинов В. В.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2009, N 8)

К ВОПРОСУ О ФОРМАХ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО ЗАЩИТЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАНИЦЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В. В. КУДИНОВ

Кудинов В. В., старший юрисконсульт группы правового обеспечения Курганского пограничного института ФСБ России.

В Концепции формирования системы обеспечения интересов Российской Федерации в пограничной сфере отмечено, что целью формирования системы обеспечения интересов России в пограничной сфере является максимальное повышение возможностей государства по противодействию внешним и внутренним угрозам интересам и безопасности Российской Федерации, создание благоприятных условий для эффективной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляющих полномочия в сфере защиты Государственной границы <1>. ——————————— <1> Концепция формирования системы обеспечения интересов Российской Федерации в пограничной сфере. Утв. решением Государственной пограничной комиссии от 28 января 2005 г.

В одном из выступлений Президент России отметил, что «предстоит завершить формирование пограничных структур в приграничных районах, а это значит — наладить четкое взаимодействие пограничников как с правоохранительными органами, так и с органами власти на местах» <2>. ——————————— <2> Путин В. В. Ключ безопасности // Красная звезда. 2008. 23 декабря. N 123.

Философская категория взаимодействия включает в себя действующие связи и реальное воздействие взаимодействующих элементов и представляет собой абстракцию высшего порядка по отношению ко всем другим ее значениям. В широком смысле слова «взаимодействие — процесс взаимного влияния тел друг на друга, наиболее общая, универсальная форма изменения их состояния» <3>. Взаимодействие вообще — это «философская категория, отражающая процессы воздействия различных объектов друг на друга, их взаимную обусловленность, изменение состояния, взаимопереход, а также порождение одним объектом другого. Взаимодействие представляет собой вид непосредственного или опосредованного, внешнего или внутреннего отношения связи» <4>. ——————————— <3> Философский словарь. 4-е изд. М., 1980. С. 50. <4> Философский энциклопедический словарь. М., 1983. С. 81.

Взаимодействие определяет существование, структурную организацию и свойства всякой материальной системы, возможность ее объединения в большую систему. Категория взаимодействия в философской литературе рассматривается как универсальная форма движения, развития материи: взаимодействие двух и более явлений или тел. Взаимодействие, или организация взаимодействия, как отмечает Н. Н. Жильский, — это не механическая, а целостная совокупность, обладающая новым, не присущим отдельным элементам качеством, необходимым для достижения общей цели <5>. Родовым признаком социального взаимодействия являются их человеческая природа и сущность. Социальное взаимодействие образуется людьми, является сферой их деятельности, объектом их воздействия с целью перевода в иное состояние. Отсюда сущность взаимодействия, на наш взгляд, следует охарактеризовать как деятельное проявление целостности системы. Организация взаимодействия внутри каждой из взаимодействующих систем требует использования оптимальных форм и методов взаимодействия. Для этого необходимо иметь хорошо отлаженную правовую систему и достоверную информацию, которые являлись бы важным инструментом эффективного взаимодействия. Исходя из вышеизложенного, следует, что взаимодействие — это деятельное проявление (в соответствии с нормами действующего законодательства) субъектов (участников) взаимодействия — системного образования, согласованное по цели, основанное на кооперации, деловом сотрудничестве и взаимопомощи в интересах решения их общих задач. ——————————— <5> Жильский Н. Н. Правовые и организационные основы взаимодействия органов внутренних дел с внутренними войсками в охране общественного порядка: Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1995. С. 16.

А. А. Васильев отмечает, что государственное управление подразумевает не только управляющее воздействие, но и организационное сотрудничество государства и его субъектов с местным самоуправлением, обеспечивающее целенаправленное и эффективное функционирование муниципальных образований. В прямых связях основными являются управляющие воздействия. В обратных связях на первое место выдвигаются моменты сотрудничества и взаимодействия, инициативы снизу, восприятия и результативность прямых связей. В системе государственного управления важное значение имеет оптимальное сочетание прямых и обратных связей <6>. В своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент России отмечал: «…мы создали «острова» и отдельные «островки» власти, но не возвели между ними надежных мостов. У нас до сих пор не выстроено эффективное взаимодействие между разными уровнями власти. Центр и территории, региональные и местные власти все еще соревнуются между собой, соревнуются за полномочия» <7>. ——————————— <6> Васильев А. А. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: принципы, направления и формы. М.: Прогресс, 2000. <7> Путин В. В. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2000. 11 июля.

А. Н. Пономарев отмечает, что взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления есть взаимодействие социальное, так как оно есть любое поведение особых субъектов (должностных лиц, органов управления) и общества в целом как в данный период времени, так и в перспективе. Категория «взаимодействие» выражает характер и содержание отношений между людьми и социальными группами как постоянными носителями качественно различных видов деятельности, т. е. отношений, различающихся по социальным позициям (статусам) и ролям (функциям). Взаимодействие между органами государственной власти и органами местного самоуправления, как отмечает И. И. Овчинников, обеспечивает результативность государственной политики, способствуя через решение вопросов местного значения реализации таких государственных задач, как укрепление основ народовластия и создание условий для обеспечения жизненных интересов населения <8>. По мнению К. А. Ишекова, понятие «взаимодействие» относится к: а) федеральным органам исполнительной власти; б) территориальным подразделениям федеральных органов исполнительной власти; в) органам местного самоуправления; г) общественным объединениям <9>. ——————————— <8> Ханов Н. В. Конституционно-правовые формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 56. <9> Ишеков К. А., Тюрин П. Ю., Черкасов К. В. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» // Система «ГАРАНТ», 2006.

Ученые-правоведы выделяют различные формы взаимодействия. О. Ю. Бакаева и Е. В. Шилина называют следующие: поддержка, сотрудничество, координация усилий, совместная деятельность, взаимопроникновение <10>. ——————————— <10> Бакаева О. Ю., Шилина Е. В. Принципы и формы взаимодействия банковской системы и таможенных органов // Банковское право. 2006. N 2. С. 25.

А. Г. Голубев и И. И. Гусенбеков выделяют контроль и координацию <11> деятельности взаимодействующих субъектов <12>. ——————————— <11> Координация (от лат. — расположение в порядке) означает «согласование, сочетание, приведение в соответствие (понятий, действий, составных частей чего-либо)». Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1983. С. 261; Словарь иностранных слов. М., 1980. С. 259. <12> Гусенбеков И. И. Некоторые аспекты взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2006. N 6. С. 15.

Другие авторы считают, что взаимодействие представляет собой взаимное согласование действий двух или более участников, решающих какую-либо задачу. Некоторые придерживаются более широкого понятия, полагая, что для взаимодействия вовсе не обязательны совместность действий и их предварительная согласованность, а оно (взаимодействие) может возникать не только в силу веления закона или подзаконного акта, но и по причине осознания необходимости сотрудничества на основе взаимопомощи для более успешного решения задач системы. В. Е. Караханов, в свою очередь, высказал мнение, что содержание взаимодействия составляют не только «кооперация сил и средств», но и «методов функционирования» <13>. ——————————— <13> Моисеев Д. В. Правовые основы взаимодействия Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления: Дис. канд. юрид. наук. М.: МВИ ФПС РФ, 2003. С. 21.

Д. В. Моисеев, рассматривая формы взаимодействия Федеральной пограничной службы Российской Федерации с федеральными органами власти, органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, отмечает, что наиболее эффективными являются: взаимный обмен информацией; подготовка и проведение совместных операций и иных совместных действий; предупреждение и локализация чрезвычайных ситуаций на приграничной территории; создание на наиболее активных участках контрабандного ввоза (вывоза) сырья и товаров специализированных совместных подразделений и группировок для пресечения подобной деятельности на основе межведомственных соглашений; совместная разработка межведомственных нормативных актов; обмен результатами аналитических и прогностических разработок по смежным вопросам; проведение совместных научных исследований и другие. И. И. Гусенбеков, рассматривая взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти Российской Федерации, выделяет такие формы взаимодействия, как координация и государственный контроль местного самоуправления. По его мнению, характерной особенностью выделяемых им форм взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления является их универсальный характер и они предназначены для решения тактических и стратегических задач местного самоуправления в русле государственной муниципальной политики <14>. ——————————— <14> Гусенбеков И. И. Некоторые аспекты взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2006. N 6.

А. Н. Пономарев, анализируя взаимодействие органов муниципальной власти с органами военного управления в интересах защиты Государственной границы Российской Федерации, выделяет основные формы этого взаимодействия: совместные пресс-конференции, брифинги и рабочие встречи <15>. ——————————— <15> Пономарев А. Н. Проблемы взаимодействия пограничных органов ФСБ России с муниципальными органами власти в интересах защиты Государственной границы Российской Федерации // Материалы межведомственной научно-практической конференции «Актуальные проблемы правового обеспечения защиты Государственной границы Российской Федерации». М.: ГПИ ФСБ РФ, 2006.

На мой взгляд, формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления по защите Государственной границы РФ должны определяться с учетом их полномочий, определенных в нормативных правовых актах Российской Федерации, и наиболее общими являются: проведение совместных совещаний; создание совместных комиссий, рабочих групп; проведение взаимных консультаций; заключение соглашений о взаимодействии и координации деятельности; взаимное представительство сторон. Рассматривая вопрос взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, можно сделать вывод, что они как партнеры равны в отношении главного объекта управления — Государственной границы Российской Федерации и данное управление осуществляется ради достижения общей цели — эффективной и надежной защиты интересов Российской Федерации, повышения уровня и качества жизни населения каждого муниципального образования и региона в целом. Проблема взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти имела и имеет место практически на всех этапах развития местного самоуправления как в России, так и в других странах <16>. ——————————— <16> Васильев А. А. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: принципы, направления и формы. М.: Прогресс, 2000.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон об общих принципах местного самоуправления в РФ) устанавливает, что органы местного самоуправления — это органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, которые избираются непосредственно населением (или) формируются представительным органом муниципального образования <17>. ——————————— <17> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.

А. Н. Пономарев, отмечает, что Закон об общих принципах местного самоуправления в РФ называет обязательными составляющими органов местного самоуправления: представительный орган, местную администрацию, главу муниципального образования. Независимо от вида самоуправляющей единицы, ее размеров, плотности и численности проживающего в ней населения, прочих показателей наличие администрации, главы муниципального образования является обязательным требованием. Прочие органы местного самоуправления следует воспринимать как факультативные. В разряд таких органов попадают глава местной администрации, контрольный орган и избирательная комиссия муниципального образования. В соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции России в компетенцию органов местного самоуправления, помимо вопросов местного значения, могут входить отдельные государственные полномочия, которые им передаются государством. До сих пор на федеральном уровне вопрос о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями практически не регулировался, и глава 4 Федерального закона является новеллой в российском законодательстве <18>. Таким образом, один из субъектов взаимодействия в сфере защиты Государственной границы определен. Возникает необходимость в определении другого субъекта взаимодействия — органы государственной власти. ——————————— <18> Пономарев А. Н. Проблемы взаимодействия пограничных органов ФСБ России с муниципальными органами власти в интересах защиты Государственной границы Российской Федерации // Материалы межведомственной научно-практической конференции «Актуальные проблемы правового обеспечения защиты Государственной границы Российской Федерации». М.: ГПИ ФСБ РФ, 2006.

Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны <19>. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент России, Федеральное Собрание Российской Федерации (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. В субъектах Российской Федерации государственную власть осуществляют образуемые ими органы государственной власти <20>. Исполнительная власть в Российской Федерации является самостоятельной ветвью государственной власти, в которую составляющим элементом входят органы исполнительной власти субъектов РФ. Несмотря на единство исполнительной власти, Конституция России закрепляет также самостоятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Это может означать, что, являясь элементами одной системы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют собственную систему, но уровнем ниже. ——————————— <19> Постатейный научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации коллектива ученых-правоведов / Под рук. ректора МГЮА, академика РАН О. Е. Кутафина (официальный текст на 1 августа 2003 г.). Предисловие Председателя Конституционного Суда РФ д. ю.н., профессора В. Д. Зорькина. ЗАО «Библиотечка «Российской газеты». 2003 г. <20> Еремина О. Ю. Система органов исполнительной власти Российской Федерации. М., 2004.

А. Н. Пономарев выделяет в системе органов государственной власти особый субъект взаимодействия — орган военного управления <21>. В общем понимании орган управления — это государственное или общественное учреждение, организация <22>. Как отмечает А. Н. Пономарев, каждый орган военного управления осуществляет распорядительные полномочия на основании и во исполнение закона, в объеме установленной для него компетенции и пределах предоставленных ему полномочий. Все органы военного управления для реализации своей управленческой деятельности имеют определенную военную структуру, соответствующие ей установленные компетентными органами государственной власти штатные должности, занимаемые в установленном порядке соответствующими воинскими должностными лицами и другими государственными служащими. Компетенция органов военного управления не требует дополнительного анализа по той причине, что определение органа военного управления и отражает компетенцию данного органа <23>. ——————————— <21> Пономарев А. Н. Проблемы взаимодействия пограничных органов ФСБ России с муниципальными органами власти в интересах защиты Государственной границы Российской Федерации // Материалы межведомственной научно-практической конференции «Актуальные проблемы правового обеспечения защиты Государственной границы Российской Федерации». М.: ГПИ ФСБ РФ, 2006. <22> См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1973. С. 417. <23> Пономарев А. Н. Проблемы взаимодействия пограничных органов ФСБ России с муниципальными органами власти в интересах защиты Государственной границы Российской Федерации // Материалы межведомственной научно-практической конференции «Актуальные проблемы правового обеспечения защиты Государственной границы Российской Федерации». М.: ГПИ ФСБ РФ, 2006.

Произведенный анализ характеристики субъектов взаимодействия — органов государственной власти и органов местного самоуправления позволяет прийти к выводам, что, во-первых, способы формирования данных структур, их компетенция и полномочия в сфере защиты Государственной границы различны, во-вторых, органы государственной власти и органы местного самоуправления функционируют и взаимодействуют в этой сфере. С учетом вышеизложенного можно сформулировать следующее определение понятия взаимодействия органов государственной власти и муниципального самоуправления в сфере защиты Государственной границы Российской Федерации. По мнению автора, под взаимодействием следует понимать согласованную по задачам, целям, принципам, методам и средствам их достижения совместную деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по защите Государственной границы Российской Федерации, учитывающую комплекс экономических, культурных, этнополитических, религиозных, военных и других особенностей, а также современные политические реальности. В целях эффективного взаимодействия и координации деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления при полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе Российской Федерации созданы координационные советы по приграничному сотрудничеству, пограничные комиссии, межведомственные комиссии по пограничной политике; в субъектах Российской Федерации — пограничные комиссии. В соответствии со ст. 37 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» и в соответствии с уставами муниципальных образований, расположенных полностью или частично на приграничной территории, может быть учреждено должностное лицо местного самоуправления по пограничным вопросам. С учетом изложенного можно прийти к следующим выводам: в нормативных правовых актах Российской Федерации в прямой постановке формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления по защите Государственной границы Российской Федерации не определены; взаимодействие между органами государственной власти и местного самоуправления по защите Государственной границы осуществляется на различных уровнях, что приводит к появлению проблем исполнения и ответственности за исполнение со стороны взаимодействующих сторон; при взаимодействии основными и главными являются координационные связи между органами государственной власти и местного самоуправления.

——————————————————————