(Чапчиков С. Ю.) («Конституционное и муниципальное право», 2011, N 6)
НЕОБХОДИМА КОНСТИТУЦИОННАЯ ДОКТРИНА БЕЗОПАСНОСТИ ЛИЧНОСТИ, ОБЩЕСТВА, ГОСУДАРСТВА <*>
С. Ю. ЧАПЧИКОВ
——————————— <*> Chapchikov S. Yu. Necessity of constitutional doctrine of security of personality, society, state.
Чапчиков Сергей Юрьевич, преподаватель кафедры правового обеспечения управленческой деятельности Международного института управления МГИМО(У) МИД России, кандидат юридических наук.
Формирование конституционной доктрины безопасности является важной задачей теории и практики современного российского конституционализма и должно базироваться, во-первых, на признании решающего значения Конституции в системе правовых средств сбалансированного обеспечения безопасности личности, общества и государства; во-вторых, на последовательной конкретизации конституционных начал безопасности в текущем законодательстве, а также активном использовании нормативно-доктринального потенциала решений Конституционного Суда РФ по проблемам безопасности личности, общества, государства; в-третьих, на системе реальных (фактических) отношений безопасности, определяющих режим статусного состояния личности, общества, государства, который приобретает конституционные характеристики, а сама система безопасности становится конституционной безопасностью.
Formation of the constitutional doctrine of security that is an important task in the theory and practice of modern constitutionalism in Russia should be based, firstly, the recognition of the decisive importance of the Constitution in the legal means to ensure a balanced security of the individual, society and state, and secondly, on a consistent specification of the constitutional started security in the current legislation, as well as active use of the regulatory capacity of the doctrinal decisions of the Constitutional Court on Security Issues of personality, society, state, and thirdly, on a system of real (actual) of security relations, which determine the regime of status position of individuals, society and state, which acquires constitutional characteristics, and the system security becomes a constitutional safety.
Key words: national security; constitutional doctrine of security; legal framework; the balance of interests; society; state sovereignty; rights; freedoms; a strategy; a citizen; government; law; public interests; private interests; the rule of law; a court threat.
При достаточно большом внимании правовой науки к проблемам безопасности, подтверждением чего являются появившиеся в последнее время новые работы по соответствующей проблематике <1>, есть все основания констатировать отсутствие у нас научно обоснованной конституционной доктрины безопасности. С учетом общих подходов к пониманию конституционной доктрины, выработанных конституционно-правовой наукой <2>, следует исходить из того, что конституционная доктрина безопасности личности, общества и государства должна представлять собой органическое единство научно-теоретических (концептуальных), программно-политических (директивных) и нормативно-правовых (среди которых на первом месте — конституционные) положений, отражающих цели, задачи, средства достижения состояния защищенности личности, общества и государства на основе баланса их личных и публичных интересов, обеспечения конституционных прав и свобод, суверенитета, территориальной целостности и устойчивого развития Российской Федерации в современном мире. Выработка такой доктрины с учетом новых внутренних и внешних, в том числе геополитических, условий развития российской государственности — важная задача современного российского конституционализма. ——————————— <1> См., например: Мамонов В. В. Конституционные основы национальной безопасности России. Саратов: Изд-во Саратовского ун-та, 2002; Кузенков В. А. Конституционно-правовые основы обеспечения государственной безопасности в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Челябинск 2006; Данилейко В. В. Теоретико-правовые проблемы обеспечения национальной безопасности России: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2010; Мурадян Э. Р. Конституционно-правовые основы взаимодействия человека и государства в сфере обеспечения безопасности личности: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2011; Макуев Р. Х. Актуализация роли государства в обеспечении национальной безопасности в условиях глобализации // Государство и право. 2010. N 8. С. 33 — 42. <2> См., например: Пряхина Т. М. Конституционная доктрина Российской Федерации. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2006.
При ее решении необходимо исходить из того непреложного факта, что при всей важности и высоком удельном весе политических, директивных начал в доктрине безопасности личности, общества и государства сама сфера этих отношений свидетельствует о безусловном приоритете и решающем значении Конституции в системе политических и правовых средств сбалансированного обеспечения национальной безопасности. При этом в методологическом плане исходные начала конституционной доктрины безопасности предопределяются самой сущностью конституции. Именно сущность Конституции призвана отражать основополагающие качественные характеристики общества, государства и личности в их соотношении и противоречивых взаимосвязях. В этом плане Конституция может рассматриваться как порождение, а в определенной степени — отражение социальных противоречий, а также как нормативно-правовая основа для их разрешения, средство достижения баланса интересов во взаимоотношениях личности, общества и государства <3>. ——————————— <3> См.: Бондарь Н. С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом РФ. М.: Юстицинформ, 2005. С. 17 — 26.
Другими словами, сущностная характеристика Конституции проявляется в том, что она (конституция) является юридически узаконенным балансом интересов всех социальных групп общества, мерой достигнутого в обществе и государстве баланса между властью и свободой. Именно на этой основе становится возможным достижение реальной, конституционно гарантированной безопасности личности, общества и государства. Это находит свое подтверждение во всей системе конституционных институтов. Определяющее значение с точки зрения обеспечения конституционной безопасности имеют, естественно, институты конституционного строя. Именно в них находят свое воплощение, с одной стороны, основополагающие характеристики общества и государства (посредством категорий суверенитета, демократического правового социального государства, экономического и политического плюрализма и т. д.) и, с другой — важнейшие принципы (основы), на которых только и возможно обеспечение баланса интересов общества, государства и личности, безопасного существования и развития социума. Следующим фактором безопасности, который необходимо учитывать при выработке ее конституционной доктрины, является конституционный институт прав и свобод человека и гражданина. Он служит важнейшей характеристикой не только безопасности личности, но не в меньшей степени и общества, государства, институтов конституционного строя России с точки зрения цивилизационных, общедемократических стандартов и закономерностей их развития в режиме поиска баланса между интересами государства и личности, ценностями власти и свободы. Права человека могут рассматриваться в качестве действенного институционно-правового средства достижения национальных интересов, способного обеспечивать гражданский мир и согласие общества на основе достижения справедливого баланса между государственными (публичными) и индивидуальными (частными) интересами <4>. Подробнее об этом будет сказано ниже. ——————————— <4> См.: Права человека и конституционная безопасность. Материалы докладов и сообщений участников межвузовской научно-практической конференции / Отв. ред. И. С. Бондарь. Ростов н/Д: Изд-во Рост. ун-та, 2002.
Конституционная безопасность обеспечивается также институтами публичной власти, само конституционное строение которой на основе принципов единства и разделения ее органов на законодательные, исполнительные и судебные, а также на основе федерального разграничения полномочий между ее различными территориальными уровнями служит предпосылкой для выработки взвешенных и социально обоснованных управленческих решений, учитывающих разнообразие существующих в обществе интересов, и исключает не только узурпацию, но и чрезмерную концентрацию и централизацию властных полномочий. При этом, в частности, с институтом президентства Конституция прямо связывает гарантирование Конституции, прав и свобод человека и гражданина, а также принятие мер по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной власти, обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ч. 2 ст. 80), а на институт судебной власти возлагает важнейшую с позиции конституционной безопасности функцию правосудного решения юридических конфликтов и коллизий (гл. 7). Конституция России отражает различные характеристики состояния безопасности участников (субъектов) конституционно-правовых и иных отношений в обществе и государстве. Это прежде всего состояние правовой (юридической) безопасности личности, имея в виду, например, физическую безопасность (ст. 20 — 23), информационную безопасность (ст. 24, 29), экономическую безопасность (ст. 34, 35), финансовую безопасность (ст. 75), экологическую безопасность (ст. 58) и т. п. В Конституции отражаются также различные стороны безопасности государства (ч. 3 ст. 4, ч. 5 ст. 13, ч. 3 ст. 55, п. «м» ст. 71), общества (ч. 2 ст. 7, ч. 1 ст. 9). Однако наиболее широкая, в данном случае интегральная, основа юридической и соответственно конституционной безопасности воплощается в категории национальной безопасности. Под национальной безопасностью Российской Федерации предложено понимать «безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации». В этом случае такое сложное, многогранное явление, как национальная безопасность, ограничивается, к сожалению, сферой исключительно публичных отношений, в рамках которых обеспечивается безопасность народа как носителя суверенитета и единственного источника власти. Между тем конституционный режим национальной безопасности не может не включать, в частности, интересы личности, ее права и свободы. В демократическом обществе свобода личности, достоинство граждан государства, защита их прав и законных интересов, независимо от места пребывания гражданина, есть вопрос национального достоинства и безопасности всего государства. В основе уяснения нормативно-правового, и прежде всего конституционного, содержания категории национальной безопасности, а соответственно, и в основе конституционной доктрины безопасности лежит понятие национальных интересов. Национальные интересы представляют собой своего рода интегральную основу выражения и достижения баланса между высшими интересами личности, общества и государства. В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. отмечается, что национальные интересы России — совокупность внутренних и внешних потребностей государства в обеспечении защищенности и устойчивого развития личности, общества и государства <5>. Их последовательная реализация в принципе невозможна без надежной системы отраслевого законодательства, воплощающего в себе конституционные принципы (начала) безопасности личности, общества, государства. ——————————— <5> Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2444.
Следует признать, что в настоящее время в нашей стране лишь формируется необходимая правовая база обеспечения национальной безопасности в новых социальных, экономических, политических — включая геополитические — условиях развития российской государственности. Этим утверждением, конечно, не умаляются принятые в последние годы федеральные конституционные и федеральные законы, а также изданные Президентом Российской Федерации и Правительством России нормативные и правовые акты, регулирующие правоотношения в различных сферах национальной безопасности. Прежде всего это законы, регулирующие режим чрезвычайного и военного положения, регламентирующие деятельность спецслужб и правоохранительных органов в современных условиях, а также Законы о борьбе с терроризмом, экстремизмом, легализацией доходов, полученных незаконным путем, и т. д. <6>. ——————————— <6> Федеральный закон от 5 марта 2006 г. N 35-ФЗ «О противодействии терроризму» // СЗ РФ. 2006. N 11. Ст. 1146; Федеральный закон от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» // СЗ РФ. 2001. N 33 (часть 1). Ст. 3418; Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3031 и т. д.
Ратифицированы многие международные акты, регулирующие участие России в обеспечении международной и региональной безопасности: Хартия Шанхайской организации сотрудничества, Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом; в рамках СНГ — Устав Организации Договора о коллективной безопасности, Соглашение о правовом статусе Организации Договора о коллективной безопасности, Соглашение о правовом обеспечении формирования таможенного союза и единого экономического пространства. Особую роль в развитии правовых основ конституционной доктрины безопасности призван сыграть принятый 28 декабря 2010 г. новый Федеральный закон «О безопасности» <7>. Предмет его регулирования, как указано в ст. 1, составляют «основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации». Не вдаваясь даже в специальный анализ соответствующих положений, нетрудно обнаружить, что указанная статья нового Федерального закона весьма произвольно определяет «виды» безопасности. Это заметно снижает его потенциал как своего рода кодификационного акта в области безопасности. ——————————— <7> СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 2.
Специфика же состояния общей системы правовых актов в сфере национальной безопасности заключается в том, что по основополагающим направлениям отсутствуют федеральные законы, а наиболее актуальные правоотношения регулируются так называемыми актами второго уровня: Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., Военной доктриной, Доктриной информационной безопасности, Морской доктриной Российской Федерации, Концепцией внешней политики, Основами пограничной политики и другими документами. Все это выдвигает на первый план задачу формулирования конституционной доктрины национальной безопасности, в основе которой должны лежать принципы и институты Конституции РФ. Одновременно — на это следует обратить специальное внимание — важное значение для формулирования конституционной доктрины безопасности (как в нормативной, так и концептуально-теоретической ее составляющей) имеют решения Конституционного Суда РФ. Многие из них содержат важные положения, относящиеся как к публичным проблемам безопасности общества и государства <8>, так и безопасности человека и гражданина, неприкосновенности личности <9>. ——————————— <8> Постановления КС РФ от 19 апреля 2010 г. N 8-П // СЗ РФ. 2010. N 18. Ст. 2276; от 28 июня 2007 г. N 8-П // СЗ РФ. 2007. N 27. Ст. 3346; Определения КС РФ от 6 июля 2010 г. N 934-О-О // Архив КС РФ. 2010; от 2 апреля 2009 г. N 484-О-П // ВКС. 2009. N 6; от 1 декабря 2005 г. N 519-О // Архив КС РФ. 2005. <9> Определения КС РФ от 8 апреля 2010 г. N 433-О-О // Архив КС РФ. 2010; от 22 апреля 2010 г. N 564-О-О // Архив КС РФ. 2010; от 19 февраля 2009 г. N 137-О-О // Архив КС РФ. 2009.
В понятийный аппарат национальной безопасности как отрасли не только политологического знания, но и конституционного значения входят такие категории, как «жизненно важный интерес», «угроза», «опасность», «национальные ценности», «интересы и цели», «политика обеспечения национальной безопасности», «внешняя и внутренняя безопасность», «сферы и виды безопасности», «стратегия обеспечения безопасности в той или иной сфере обеспечения национальной безопасности» и др. Обобщенная схема разрешения проблем обеспечения безопасности государства, личности, общества обычно представляется в виде трех базовых элементов: национальные интересы — угроза — защита. Тогда алгоритм действий по обеспечению безопасности социума можно представить следующим образом: определение национальных интересов — выявление угроз социуму — определение опасностей обществу — защита социума посредством реальной деятельности — обеспечение безопасности социума. При этом любая стратегия безопасности разрабатывается исходя из национальных интересов и ценностей. К числу коренных, основополагающих национальных интересов относятся: территориальная целостность народа, его государственное самоопределение и политическое самоуправление; достойное место в мировом сообществе; процветание страны и населения на основе обеспечения прав личности и благополучия всех составляющих его социальных групп <10>. ——————————— <10> Дзлиев М. И., Романович А. Л., Урсул А. Д. Проблемы безопасности: теоретико-методологические аспекты. М.: Изд-во МГУК; Издательский дом «Друг», 2001. С. 59 — 60.
Для оценки защищенности соответствующих ценностей на уровне не только личности, но также общества и государства в целом важное значение имеет институт прав и свобод человека и гражданина. В основе анализа прав человека и гражданина как фактора конституционной безопасности России лежит понимание самой природы данного института, его места и роли в системе ценностей современных демократических правовых государств. Определяя смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления (ст. 18 Конституции РФ), права человека обеспечивают взаимное согласование частных и публичных интересов и служат средством достижения национального согласия. Поэтому признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства (статья 2 Конституции). От того, как соблюдаются и гарантируются права человека, зависит в конечном счете общественная стабильность и степень реализации национальных интересов России как совокупности интересов личности, общества и государства. При этом права человека и состояние их защищенности являются наиболее объективным отражением достигнутого уровня зрелости не только политической демократии, но и экономических свобод, рыночной экономики и социальной политики государства. В этом плане права человека как бы «присутствуют» во всех основных институтах конституционной организации общества и государства, что находит свое подтверждение в решениях Конституционного Суда РФ: при проверке практически любого закона и иного нормативного правового акта (из сферы рыночного или социального законодательства, уголовного или административного права и т. п.) в качестве важного критерия оценки конституционности их положений в той или иной мере всегда «присутствуют» права и свободы человека и гражданина. Всеобъемлющий, всепроникающий характер прав человека как фактора конституционной защищенности социальной среды, безопасности ее субъектов предопределяется единством системы прав и свобод, включающей в качестве равноценных и в одинаковой мере обладающих качеством непосредственно действующих личные (гражданские), политические, социально-экономические права человека и гражданина. В этом плане права человека — конституционный институт, средство достижения гражданского мира и согласия в обществе. Выражая общедемократические интересы граждан, данный институт создает своего рода согласие (консенсус) между всеми социальными общностями и слоями (стратами) общества относительно характера их взаимодействия, их отношения к политической власти, притязаний на тот или иной объем благ, на которые могут рассчитывать каждый в отдельности человек (гражданин) и отдельные социальные группы. Например, посредством в первую очередь института прав человека и гражданина обеспечивается правовой баланс несовпадающих интересов таких крупнейших социальных групп рыночного общества, как предприниматели, наемные работники, нетрудоспособные, социально незащищенные граждане. Таким образом, обеспечивая согласование интересов личности, общества и государства посредством поиска баланса между свободой и властью, права человека становятся важным фактором конституционной безопасности РФ. Не случайно Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., ставя на первое место в перечне приоритетов интересы личности (на второе — интересы гражданского общества, а на третье — интересы государства), определенно постулирует более значимую роль государства в достижении целей национальной безопасности России, чем это виделось ранее, провозглашает задачу построения сильного государства. Добиться этого невозможно без сильного правового государства. Конституционная безопасность личности — неотъемлемая составляющая правового государства и верховенства закона, а права личности — это одновременно и средство достижения интересов общества и государства. Именно поэтому права человека и гражданина составляют основу конституционной безопасности России. Конституционная безопасность личности и есть тот самый баланс между публичными и частными интересами, международными (универсальными) и национальными (специфическими) ценностями, для достижения которого Конституцией РФ предусмотрены самые различные механизмы разрешения общественных противоречий. Конституционная безопасность — это также не чисто политическое и правовое явление, но важной ее составляющей является экономическое содержание: без развитой экономики, без материального благосостояния граждан нет безопасного общества и государства. В конституционной безопасности, кроме того, важна ее социально-культурная составляющая. Исторические, культурные традиции нашего народа оставляют глубокий отпечаток на всех реформах, которые проводятся в постсоветский период. Только учет национальных российских особенностей может позволить в полной мере гарантировать права человека как основу конституционной безопасности России. Современная концепция прав человека и ее воплощение в системе российского законодательства должны быть нормативно-правовым хранителем многовековой духовной культуры России, что является условием и надежной гарантией достижения баланса интересов личности, общества и государства и обеспечения на этой основе конституционной безопасности Российской Федерации <11>. ——————————— <11> Бондарь Н. С. Конституционный Суд России — гарант конституционной безопасности личности, общества, государства // Конституционное правосудие. Вестник Конференции органов конституционного контроля стран молодой демократии. 2003. N 4.
Особым универсальным институтом гарантирования конституционной безопасности является судебно-конституционный контроль, представленный деятельностью Конституционного Суда РФ, а также конституционных (уставных) судов субъектов РФ. При этом само наличие возможностей не только абстрактного, но и конкретного нормоконтроля (осуществляемого с помощью конституционных жалоб граждан) является важной гарантией обеспечения Конституционным Судом РФ функций правозащиты безопасности как государства, так и личности. Безопасность личности, общества и государства обеспечивается с помощью различных способов конституционно-судебного контроля в рамках полномочий Конституционного Суда, определенных статьей 125 Конституции. Это и нормоконтрольные полномочия, с помощью которых обеспечивается проверка нормативных правовых актов на их соответствие Конституции РФ, и толкование норм Конституции РФ, с помощью чего обеспечивается как государственно-правовая (конституционная) оценка соответствующих сфер социальной действительности, так и развитие, адаптация содержания конституционных норм к новым условиям социально-экономической и политической жизни, и одновременно — обоснование отраслевого законодательства, конкретизирующего данные конституционные нормы и институты. В этом случае речь идет о постепенном преобразовании Конституции под влиянием общественного развития. Тем самым с помощью средств конституционного контроля обеспечивается своего рода сочетание стабильности и динамизма Конституции, а на этой основе существенно повышается нормативно-правовой потенциал Основного Закона по обеспечению безопасности личности, общества и государства, защите конституционно значимых частных и публичных ценностей. Конституционная безопасность и есть реальная основа баланса между публичными и частными интересами. Для достижения такого баланса Конституцией предусмотрены самые различные механизмы и институционные средства разрешения общественных противоречий и конфликтов, гарантирования состояния защищенности. Среди них можно выделить две основные разновидности: а) универсальные институты, которые могут быть использованы для разрешения любых социальных противоречий, конфликтов и, таким образом, имеющие всеобъемлющее значение с точки зрения гарантирования конституционной безопасности в обществе и государстве; б) специальные институты, имеющие конкретно-целевое назначение для разрешения социальных противоречий и конфликтов. К специальным относятся, например, институты президентского вето (ст. 107), недоверия Правительству (ст. 117) или институты экономической конкуренции (ч. 1 ст. 8, ч. 2 ст. 34), петиций (ст. 33), индивидуальных и коллективных трудовых споров, включая право на забастовку (ч. 4 ст. 37), судебного обжалования решений и действий органов государственной и муниципальной власти, общественных объединений и должностных лиц (ч. 2 ст. 46) и т. д. К универсальным институтам разрешения социальных противоречий и обеспечения конституционной безопасности относятся, например, институты разделения властей — по горизонтали (ст. 10) и вертикали (ст. 11, 12), политического и идеологического многообразия, многопартийности (ст. 13), экономического плюрализма, множественности форм собственности (ст. 8), федерализма (ст. 5), целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации (ч. 3 ст. 4), верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов (ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15), которые самим своим нормативно-правовым содержанием сориентированы на многовекторное регулятивное воздействие и соответственно на выявление и достижение баланса различных интересов и несовпадающих конституционных ценностей. Таким образом, конституционная доктрина безопасности призвана определять прочную нормативно-правовую, научно-теоретическую и практическую основу обеспечения юридической безопасности личности, общества, государства. Процесс глубоких исторических преобразований, сопровождавший Россию на всем протяжении выработки, принятия и в последующем — всего периода действия Конституции 1993 г., выдвигает на передний план исследование Конституции как документа, впитавшего в себя всю гамму социальных отношений и противоречий в условиях политических и экономических преобразований и призванного конституционно-правовыми средствами способствовать, как реально действующий, работающий акт, разрешению соответствующих противоречий на качественно новых направлениях социально-экономического и политического развития российского общества и государства.
