(Арестов А. И., Кобец П. Н.) («Административное и муниципальное право», 2011, N 6)
ПРОФИЛАКТИЧЕСКИЙ ПОТЕНЦИАЛ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ СРЕДСТВ И ИХ РОЛЬ В ПРЕДУПРЕЖДЕНИИ ПРЕСТУПНОСТИ
А. И. АРЕСТОВ, П. Н. КОБЕЦ
Арестов Александр Иосифович, кандидат юридических наук, доцент, заместитель начальника Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России.
Кобец Петр Николаевич, доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник Всероссийского научно-исследовательского института МВД России.
В статье исследуются правовые и организационные основы профилактики правонарушений с помощью административно-правовых средств, показывается роль и значение соответствующих правовых средств. На основании исследования административно-правовых средств делается вывод о совершенствовании административного законодательства.
Preventive Potential of Means of Administrative Law and the Role in Crime Prevention A. I. Arestov, P. N. Kobets
The article studies the legal and organizational grounds for prevention of crime by administrative law measures. The authors of the article show the role and meaning of relevant legal measures. Based on the study f means of administrative law, the authors make conclusions about improvement of administrative law.
Административно-правовые средства предупреждения преступности могут классифицироваться по различным основаниям (признакам). Когда в основе классификации лежит совокупность (сочетание) признаков, образующих некий социальный тип или обособляющих одно социальное явление от других, речь идет о типологии. Типология — это более сложный вид классификации. Разнообразие административно-правовых средств, применяемых в предупреждении преступности и профилактике правонарушений, обусловливает необходимость их определенной типологии, причем «определенной», потому, что условность такой типологии имеет значение лишь с точки зрения анализа предупредительно-правовых средств. В практике их применения и использования существуют различные комбинации и варианты: одни и те же средства применяются разными субъектами профилактики, различные — одним и тем же государственным органом; в разных сферах криминогенных процессов и т. п. Представляется, что, учитывая сложную систему государственных органов исполнительной власти, структурированную по разным основаниям (федеральные, региональные, общей и специальной компетенции; осуществляющие общее предупреждение и специализированные, т. е. правоохранительные органы), можно выделить следующие виды административно-правовых средств, наиболее широко представленных в предупредительно-профилактической деятельности. Одним из важнейших классификационных признаков административно-правовых средств является метод предупредительного воздействия. В принципе все многообразие мер воздействия сводится к двум методам: стимулирование и ограничение. Деятельность по предупреждению преступлений можно представить как двухсторонний процесс: с одной стороны, целенаправленное включение объекта в общественно полезные связи-отношения, а с другой — воспрепятствование вступлению в криминогенные. Это — две взаимосвязанные стороны предупредительной деятельности. Если прерывание негативных отношений осуществляется преимущественно с помощью принудительных мер предупреждения, то для стимулирования позитивных связей используются главным образом меры, не связанные с принуждением. Другим важным классификационным основанием является механизм воздействия. Если рассматривать весь спектр средств предупредительного воздействия, то можно выделить четыре однородные группы: средства стимулирования (поощрения), наказания (ответственности), восстановления (компенсации) и безопасности (защиты). Они отличаются друг от друга по методу, непосредственным целям, основаниям, содержанию, субъектам и срокам применения. В зависимости от характера нормы, регулирующей отношения субъекта и объекта профилактики, можно выделить материальные и процедурно-процессуальные средства предупреждения преступлений. Процедурно-процессуальные средства обеспечивают реализацию материальных правоограничений. Например, для того, чтобы осуществлять контроль за административно поднадзорным или несовершеннолетним, поставленным на учет, участковый или инспектор ОППН должны иметь как минимум право посещать жилище профилактируемого, вызывать его и получать объяснения. Деятельность по предупреждению преступлений представляет собой, как отмечалось выше, управленческий процесс, состоящий из определенных функций. Соответственно, в предупреждении преступлений можно выделить: выяснение криминологического состояния объекта профилактики (криминологическая диагностика), принятие решения. установление организационных связей, регуляция (включение в позитивные и прерывание негативных отношений профилактируемого с социальной средой), контроль, а также особую функцию, которая пронизывает пять других, — сбор и преобразование информации. В основе классификаций по направлениям и сферам лежит тип преступного поведения или особенности объекта: административно-правовые средства предупреждения корыстной, насильственной, сексуальной, экономической, профессиональной, организованной преступности, преступности несовершеннолетних, женщин и т. д. В зависимости от момента применения профилактического воздействия средства можно подразделить на административно-правовые средства ранней профилактики (средства предкриминального контроля) и средства предупреждения рецидива (средства посткриминального контроля). Примером ранней профилактики может служить постановка на учет в отделах профилактики несовершеннолетних, которые еще не нарушили уголовный закон, но уже совершили ряд административных правонарушений. Вторую разновидность составляют средства посткриминального и постпенитенциарного предупреждения (контроля), когда предупредительные мероприятия осуществляют после освобождения из исправительного учреждения. По направленности административно-правовые средства предупреждения можно подразделить на меры, направленные на устранение: — общественной опасности личности; — криминогенных ситуаций; — условий формирования криминогенных установок личности и т. п. В свою очередь, каждый из названных видов можно подразделить на разновидности. В частности, среди средств, направленных на устранение криминогенных ситуаций, можно выделить административно-правовые средства, направленные на личность потенциальной жертвы (потерпевшего) или средства виктимологической профилактики. Приведенный перечень типологий и классификаций предупредительных средств не является исчерпывающим. Особое значение имеет классификация административно-правовых средств по их правовой характеристике. Административный надзор (общий и индивидуальный) как узкоспециализированное наблюдение уполномоченного субъекта профилактики (органа исполнительной власти) за точным соблюдением гражданами, учреждениями и организациями общеобязательных правил; причем с использованием — физических, правовых мер воздействия. Осуществляемой путем наблюдения, выявления, досмотра, сопоставления, посещения, проверки должностными лицами органов внутренних дел, ФСБ, санэпидемнадзора, охотничьей и рыбной инспекции, инспекции по охране труда и т. д., достигается задача ранней профилактики на стадии возникновения, зарождения начал преступного поведения и криминогенных факторов. Предупреждение и профилактика посредством административного надзора наиболее заметно проявляются в отношении хулиганства, насильственных и корыстно-насильственных преступлений, совершаемых в общественных местах. В то же время в связи с угрозой терроризма роль административного надзора с точки зрения предупреждения террористических актов приобретает особое значение <1>. Непрерывное наблюдение за поведением людей в местах их массового скопления с использованием разнообразных технических средств является одним из важнейших методов антитеррористических мероприятий; а предупреждение целого ряда преступлений — дорожных, таможенных, захват воздушного судна (досмотры пассажиров, ручной клади и багажа) и другие — практически не знает других средств, кроме административно-правовых. Аналогичным образом обстоит дело и с профилактикой массовых беспорядков, групповых нарушений общественного порядка, преступлениями, совершаемыми в экстремальных условиях (стихийные бедствия, катастрофы техногенного характера). ——————————— <1> См.: Устинов В. В. Государственная антитеррористическая стратегия: общая концепция и правовые аспекты // Государство и право. 2003. N 3. С. 5.
Прямое административное принуждение можно назвать собственно принуждением, составляющим один из основных «невралгических пунктов» деятельности. Примеры его использования: введение карантина, т. е. специального режима въезда и выезда в местности, пораженные эпидемией; личный досмотр и досмотр транспортных средств; проверка документов, удостоверяющих личность; административное задержание и т. д. Прямое административное принуждение представляет собой воздействие прямое, непосредственное, направленное на охрану определенного объекта (гражданина, должностного лица, здания) от противоправного посягательства. Оно проявляется в различных формах насильственного воздействия на поведение граждан: от словесного предписания предъявить документ, удостоверяющий личность, до применения огнестрельного оружия. Юридический характер такого воздействия заключается в том, что оно разрешено законом, в частности Законом РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции», но при этом, что весьма существенно, применение силы и других средств не требует предваряющего решения. Необходимость срочно принять превентивные меры или прервать (пресечь) противоправные действия исключает возможность принятия письменного решения по поводу возникшей ситуации. Например, хулиганское поведение болельщиков-фанатов после окончания футбольного матча требует применения со стороны сотрудников милиции именно такого воздействия, т. е. применения физической силы с возможным задержанием отдельных, наиболее агрессивно настроенных, молодых людей. Административная юрисдикция представляет собой способ охраны определенных социальных благ и ценностей (общественного порядка, общественной безопасности, прав и свобод граждан) путем осуществления органами исполнительной власти юрисдикционной деятельности в связи с совершенным административным правонарушением, в процессе которой данные органы производят расследование, обвиняют виновное лицо в совершении противоправного деяния, рассматривают дело об этом деянии, выносят по нему решение о применении к правонарушителю административного наказания, исполняют принятое решение. Иначе говоря, посредством метода административной юрисдикции органы исполнительной власти применяют меры административной ответственности, предусмотренные КоАП РФ. Оказание помощи представляет собой особый способ охраны прав граждан (права на жизнь, здоровье, медицинскую помощь и т. д.), осуществляемый государственными органами исполнительной власти путем оказания по просьбе граждан, а в отдельных случаях — без их согласия, т. е. принудительно, определенных услуг социального, медицинского, финансового и иного характера. Такую помощь оказывают гражданам, прежде всего, органы МВД России, и в первую очередь милиция. Примерами такой помощи являются: помощь милиции в случае угона автомашины последнего; помощь в милиции по просьбе гражданина в розыске его родственников, с которыми давно утрачена связь или которые пропали без вести; денежная помощь милиции гражданину, оказавшемуся по причине кражи личных вещей в незнакомом городе без денег и документов, в отправке его к месту жительства; оказание помощи постовым работником милиции гражданке, обратившейся с просьбой пресечь хулиганское приставание к ней пьяного гражданина и т. д. Милиция также осуществляет и другие виды «полицейской помощи»: временно содержит безнадзорных детей, доставляет заблудившихся детей к их родителям. Помощь такого рода закреплена в ст. 2 Закона РФ «О милиции», где говорится, что одной из задач милиции является «оказание помощи в пределах, установленных настоящим Законом, гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям в осуществлении их законных прав и интересов». Особенность данного административно-правового средства состоит в том, что оно в отличие от других видов государственной помощи может предоставляться гражданам и организациям как по их просьбе, добровольно, так и без их согласия, т. е. принудительно. Вот как писал о полицейской помощи в XIX в. Р. Моль: «Помощь государства по самой своей сущности предоставляется гражданам только по их свободному желанию, хотя, впрочем, есть много случаев, в которых государство прибегает к принуждению» <2>. Принудительная помощь, к примеру, может иметь место в действиях милиции в следующих случаях: при обнаружении пьяных граждан, находящихся в бессознательном состоянии или имеющих травмы и повреждения, в случае тяжелого опьянения несовершеннолетних, оказавшихся вне дома в общественном месте, и т. д. ——————————— <2> См.: Моль Р. Энциклопедия государственных наук. СПб.; М., 1868. С. 216.
Следующая группа административно-правовых средств профилактического характера охватывает разрешения, государственную регистрацию, лицензирование, паспортизацию и регистрацию населения. Разрешение есть способ охраны объектов особого назначения (государственная граница, охраняемые территории), при котором в условиях существования общего запрета на определенные действия всех лиц отдельные граждане получают от компетентных органов разрешения на такого рода действия. Пример: в соответствии с Законом РФ от 1 апреля 1993 г. «О государственной границе Российской Федерации» въезд посторонних лиц в пограничную зону запрещен <3>. Однако при известных обстоятельствах, предусмотренных названным Законом и другими правовыми актами, пограничные органы могут снять этот общий запрет в отношении конкретного лица и предоставить ему разрешение на въезд в пограничную зону. ——————————— <3> См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. N 17. Ст. 594.
Разрешения — это индивидуальные разрешительные акты уполномоченных органов исполнительной власти, которые дают согласие на поведение, считающееся при отсутствии разрешения противоправным и влекущим за собой санкции. Правом предоставления подобных «разрешений» наделяются не любые органы исполнительной власти, а преимущественно полицейские структуры (органы МВД России, ФСБ, ФСО и др.). Исторически такие «разрешения» возникли в области ограничений права на свободу передвижения в абсолютных монархиях Западной Европы и России, но от такого рода разрешений эволюционно отпочковались все другие акты разрешительного характера, в частности патентные, регистрационные, лицензионные и паспортные. Государственная регистрация есть способ охраны, правопорядка и общественной безопасности, применяемый путем признания права заинтересованного лица на какое-либо социальное благо (место жительства, недвижимое имущество, предпринимательскую деятельность) и записи об этом в специальном государственном документе: реестре, журнале и пр. Такая запись разрешает заинтересованному лицу (гражданину, организации) пользоваться зарегистрированным правом. Регистрация — одно из наиболее используемых профессиональных административно-правовых средств. Органы МВД России регистрируют автомототранспорт предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности, а также частный автотранспорт, учреждения юстиции — право на недвижимое имущество, другие социальные блага. «Регистрация имеет своим назначением проверить правильность ранее совершенных действий, законность возникших правоотношений и поставить их на учет с целью осуществления административного надзора» <4>. Иначе говоря, в государственной регистрации выражается публичный интерес государства, стремящегося обеспечить охрану прав граждан на какое-либо социальное благо, которое, с одной стороны, может быть предметом преступных посягательств и которым, с другой — может злоупотреблять обладатель этого права. ——————————— <4> См.: Безденежных В. М. О формах административной деятельности советской школы милиции и их классификация // Труды Высшей школы МООП СССР. Вып. 20. М., 1967. С. 37.
Лицензирование — это способ охраны правопорядка и обеспечения общественной безопасности, используемый государством путем выдачи гражданину или юридическому лицу удостоверения на право заниматься определенным видом деятельности, преимущественно хозяйственным, и требующим со стороны компетентных органов наблюдения за ним. В Федеральном законе от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензия определяется как специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю <5>. ——————————— <5> См.: СЗ РФ. 2001. N 33 (1). Ст. 3430.
Важнейшая функция лицензирования — правоохранительная. Лицензия выдается на те виды хозяйственной деятельности, которые без достаточного государственного надзора за ними могут посягать на безопасность личности, общества и государства, приносить ущерб здоровью граждан. В связи с этим такие, например, виды деятельности, как перевозки граждан автомобильным транспортом на коммерческой основе, производство лекарственных средств, фармацевтическая деятельность, эксплуатация химически опасных производственных объектов, подлежат лицензированию. Поэтому лицензирование предполагает две формы административного надзора: предварительный и последующий. При осуществлении предварительного надзора лицензирующий орган оценивает способности физического или юридического лица осуществлять лицензируемую деятельность профессионально, с соблюдением прав и интересов потребителей, а также с обеспечением общественной, государственной и экономической безопасности. При реализации второй формы лицензирующий орган осуществляет надзор за уже разрешенной деятельностью, может приостанавливать и даже прекращать ее в случае нарушения лицензиатом лицензионных требований. Паспортизация и регистрация граждан есть метод полицейской деятельности, применяемый путем выдачи паспортов гражданам и регистрации граждан по месту жительства или временного проживания в целях создания условий, благоприятствующих осуществлению гражданами своих прав, а также способствующих обеспечению безопасности общества и государства, выполнению государством своих функций. Применение данного метода предполагает осуществление двух основных административно-процессуальных действий: 1) получение гражданином, достигшим 14-летнего возраста и проживающего на территории России, паспорта; 2) регистрацию гражданина по месту жительства и пребывания. Паспорт, который в соответствии с Положением о паспорте гражданина РФ, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г., обязаны иметь все граждане, выполняет три функции: удостоверительную, разрешительную, регистрационную <6>. Это — основной разрешительный документ, удостоверяющий личность, гражданство и другие данные его владельца. Так, в частности, паспорт определяет Большая французская энциклопедия Ларусса <7>. Паспорт служит разрешением на проживание в данной местности, на проезд в железнодорожном транспорте, на самостоятельное совершение с 14-летнего возраста различного рода сделок. Это — регистрационный документ, указывающий, где человек проживает, т. е. где он зарегистрирован как постоянный житель. Постановка на регистрационный учет по месту пребывания является обязанностью лица. Это имеет значение для установления места нахождения отдельных граждан и для профилактической работы органов внутренних дел. ——————————— <6> См.: СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 5570. <7> См.: Grand Larousse encvclopedique en dix volumes. Tome huitieme. Librarie Larousse. Paris, 1963.
Паспортизация и регистрация граждан по месту жительства и пребывания выполняют две основные задачи: обеспечивают граждан основным документом, позволяющим (разрешающим) осуществлять многие важные права (свободу передвижения, вступление в брак, открытие банковских счетов и т. д.); способствуют борьбе с преступностью, в частности розыску лиц, скрывающихся от правосудия, от уплаты алиментов, учету лиц, прибывших из мест лишения свободы. Наконец, очередную группу представляют информационные методы, включающие в свой состав сбор полицейской информации и полицейский сыск. Сбор криминальной и предкриминальной информации в самом общем виде можно определить как совокупность организационно-правовых способов выявления источников полицейской информации, получения и передачи ее соответствующим субъектам полицейской деятельности (органам МВД России, ФСБ и т. д.) для борьбы с преступностью, защиты жизни и здоровья граждан, их прав и свобод, обеспечения безопасности общества и государства. Такая информация является разновидностью правовой информации и по содержанию представляет собой сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, угрожающих конституционному строю, общественному порядку, общественной и личной безопасности, правам и свободам граждан. Наличие информации составляет обязательное условие осуществления деятельности как во внутриаппаратной работе, так и в процессе контактов государственных органов с населением. Так, неосведомленность участкового уполномоченного о местах концентрации антиобщественных элементов на территории своего участка, а также мест, где чаще всего допускаются нарушения общественного порядка и совершаются преступления, лишает его возможности действовать грамотно и со знанием дела. Недаром Инструкция по организации деятельности участкового уполномоченного милиции перечисляет те области социальной действительности, о которых инспектор должен быть хорошо информирован (территория участка, характер занятости населения, его этнический состав и т. п.) <8>. ——————————— <8> См.: Российская газета. 2002. 27 ноября.
Разнообразие видов административно-правовых средств достаточно наглядно иллюстрирует положение об их значительном профилактическом потенциале, могущем быть примененным для воздействия практически на факторы любых видов преступности.
Библиографический список
1. Безденежных В. М. О формах административной деятельности советской школы милиции и их классификация // Труды Высшей школы МООП СССР. Вып. 20. М., 1967. 2. Grand Larousse encvclopedique en dix volumes. Tome huitieme. Librarie Larousse. Paris, 1963. 3. Костенников М. В., Куракин А. В. Актуальные проблемы науки административного права / Под ред. Н. А. Овчинникова. М., 2011. 4. Моль Р. Энциклопедия государственных наук. СПб.-М., 1868. 5. Устинов В. В. Государственная антитеррористическая стратегия: общая концепция и правовые аспекты // Государство и право. 2003. N 3.
References (transliteration)
1. Bezdenezhnykh V. M. O formakh administrativnoy deyatel’nosti sovetskoy shkoly militsii i ikh klassifikatsiya // Trudy Vysshey shkoly MOOP SSSR. Vyp. 20. M., 1967. 2. Grand Larousse encvclopedique en dix volumes. Tome huitieme. Librarie Larousse. Paris, 1963. 3. Kostennikov M. V, Kurakin A. V Aktual’nye problemy nauki administrativnogo prava / Pod red. N. A. Ovchinnikova. M., 2011. 4. Mol’ R. Entsiklopediya gosudarstvennykh nauk. SPb.-M., 1868. 5. Ustinov V. V. Gosudarstvennaya antiterroristicheskaya strategiya: obshchaya kontseptsiya i pravovye aspekty // Gosudarstvo i pravo. 2003. N 3.
