Владилен Стрельников, кандидат юридических наук, г. Саратов.
Современный этап развития российской государственности связан с постоянным реформированием деятельности правоохранительной системы в целом и каждого его составляющего органа в целях совершенствования законодательства, регулирующего все сферы общественной жизни, для максимального обеспечения защиты как государственных, так и частных интересов. Органы прокуратуры играют в этом процессе огромную роль. Как осуществляется прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере защиты государственной тайны?
Высокая общественная значимость
Современная организация органов прокуратуры и выработанные на ее основе методы работы в совокупности с предоставленными Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» полномочиями позволяют в определенной степени эффективно реагировать на преступления и правонарушения. Одним из важных направлений в сфере прокурорского надзора, имеющих общегосударственное значение, является надзор за исполнением законодательства в сфере охраны государственной тайны.
Основополагающий нормативно-правовой акт в сфере охраны государственной тайны — Закон РФ от 21.07.1993 N 5485-1 «О государственной тайне». Ее отличительным признаком прежде всего является общественная значимость подобного рода информации и степень вреда, который может принести ее разглашение. В отличие от иных видов конфиденциальной информации режим государственной тайны направлен на защиту исключительно публичного интереса.
Общий Перечень сведений, составляющих государственную тайну, содержится в ст. 5 Закона N 5485-1.
В статье 32 Закона N 5485-1 отмечено, что надзор за соблюдением законодательства при обеспечении защиты государственной тайны и законностью принимаемых при этом решений осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры. Указанная статья устанавливает, что прокурорский надзор осуществляется за процессом деятельности, связанной с защитой государственной тайны.
Из этого следует, что надзор за исполнением законодательства в сфере охраны государственной тайны напрямую установлен законодательством, следовательно, имеет повышенное общественное значение и нуждается в особой правовой регламентации.
Секретные документы и гособвинители
Остановимся на проблемах данного направления деятельности прокуроров.
1. Отсутствие общего централизованного правового оформления порядка и способов осуществления этого специфического вида надзора.
В Приказе Генеральной прокуратуры РФ от 13.12.2007 N 201 «Об организации надзора за исполнением законов в оборонно-промышленном комплексе» отмечено, что прокуроры субъектов РФ в случае отсутствия на территории субъекта РФ прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах имеют право возлагать надзор за исполнением законов на работников районных (городских) прокуратур, имеющих соответствующую форму допуска к сведениям, составляющим государственную тайну (п. 2.2 Приказа). Ввиду отсутствия Приказа Генерального прокурора, конкретизирующего особенности данного вида надзора, можно предположить, что в данном случае применяются общие нормы Закона N 2202-1.
Перед проведением необходимой проверки прокурорский работник должен изучить законодательство, регламентирующее правоотношения в той сфере, в которой ему необходимо осуществить проверочные мероприятия. Как известно, все законы подлежат официальному опубликованию, неопубликованные законы не применяются. Отечественные нормативные акты содержатся в официальных источниках (например, «Российской газете», Собрании законодательства РФ), а также в электронных справочных правовых системах и доступны для всеобщего пользования. Однако секретные акты, носящие нормативный характер, всеобщему опубликованию не подлежат. Они принимаются компетентными органами, действуют в пределах издавшего их ведомства и являются его достоянием.
Кроме того, в соответствии со ст. 9 Закона N 5485-1 органами государственной власти, руководители которых наделены полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне согласно Перечню сведений, отнесенных к государственной тайне, разрабатываются развернутые перечни сведений, подлежащих засекречиванию. В эти перечни включаются сведения, полномочиями по распоряжению которыми наделены указанные органы, и устанавливается степень их секретности.
В рамках целевых программ по разработке и модернизации образцов вооружения и военной техники, опытно-конструкторских и научно-исследовательских работ по решению заказчиков указанных образцов и работ могут разрабатываться отдельные перечни сведений, подлежащих засекречиванию. Эти перечни утверждаются соответствующими руководителями органов государственной власти. Целесообразность засекречивания таких перечней определяется их содержанием.
На практике могут возникнуть определенные сложности получения и использования указанных документов сотрудником прокуратуры, имеющим доступ к секретности, ввиду того, что порядок взаимоотношений между обладателями этой документации и работниками прокуратуры в законах о государственной тайне и о прокуратуре РФ нормативно не установлен.
На наш взгляд, осуществление надзора за исполнением законодательства в сфере охраны государственной тайны должно носить строго формализованный характер. Так, в силу необходимости обеспечения сохранности сведений, отнесенных к государственной тайне, скорейшего принятия мер к восстановлению законности нужно законодательно установить сроки предоставления проверочных материалов их владельцами, длительность проведения прокурорской проверки, сроки изучения и возврата запрошенных оригиналов документов, содержащих секретные сведения, а также иные особенности, связанные с данным видом надзора.
Закон о государственной тайне устанавливает общие правила, связанные со взаимоотношениями в сфере данного правового режима, Закон о прокуратуре Российской Федерации, в свою очередь, закрепляет особенности осуществления органами прокуратуры надзорной деятельности. Поэтому общие условия, связанные с осуществлением надзорных мероприятий в сфере обеспечения защиты государственной тайны, должны быть закреплены в указанных нормативных актах. Их гласность будет способствовать формированию устойчивых взаимоотношений между прокуратурой и поднадзорными ведомствами, устранит различные разногласия.
2. Принятие мер прокурорского реагирования.
В их число входят протест и представление. В соответствии со ст. 23 Закона N 2202-1 прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу. Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения (ст. 24 Закона N 2202-1).
Логично предположить, что по результатам проверки исполнения законодательства в сфере охраны государственной тайны, проведенным работником прокуратуры, имеющим необходимый уровень доступа к секретным сведениям, в целях устранения допущенных нарушений законности подготавливаются протест или представление. Согласно сложившейся практике прокурорского надзора в указанных актах должны содержаться юридические факты, описания незаконных действий (бездействия) должностных лиц, иные нарушения, которые противоречат законодательству. Иными словами, в отмеченных актах прокурорского реагирования должны присутствовать сведения о нарушениях засекреченных нормативных актов с указанием на их реквизиты и нормы. Таким образом, представление или протест, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, будут являться секретными документами.
Однако Закон N 2202-1 не отражает особого режима секретности подобных документов и не указывает на возможность его существования. Следствием этого является отсутствие необходимого их учета, порядка составления отчетности, также законодательно на уровне приказа Генерального прокурора не урегулирована процедура проверки нижестоящих прокуратур сотрудниками специализированных отделов прокуратур субъектов Федерации и многие другие значимые вопросы.
Положение о работе с секретными материалами, документами, делами, утвержденное Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 10.06.1998 N 33, регламентирует внутриорганизационную деятельность прокуратуры по работе со сведениями, составляющими государственную тайну, надзорная деятельность в данном направлении остается за его рамками. По этой причине на сегодняшний день уровень методического обеспечения осуществления рассматриваемого нами вида надзора не разработан.
Отметим, что Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 21.12.2007 N 207 «Об организации прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» очень подробно описывает особенности данного вида надзорной деятельности, раскрывает его принципы, гарантии, основания, особенности секретного документооборота, порядок и сроки представления отчетности и т. п. Однако положения данного Приказа применимы исключительно к надзору за ОРД.
3. Участие работников прокуратуры в качестве государственных обвинителей в рассмотрении судами уголовных дел, в материалах которых имеются сведения, отнесенные к государственной тайне. УПК РФ не содержит каких-либо положений, связанных с необходимостью требования судами у государственных обвинителей допусков к сведениям, составляющим государственную тайну.
Законы о государственной тайне, о прокуратуре РФ, а также руководящие документы Генеральной прокуратуры никак не регулируют подобную ситуацию. Однако в отношении адвокатов, а также судей подобный вопрос законом решен — для них установлен особый порядок допуска к государственной тайне.
Так, в ст. 21.1 Закона N 5485-1 установлено, что члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, судьи на период исполнения ими своих полномочий, а также адвокаты, участвующие в качестве защитников в уголовном судопроизводстве по делам, связанным со сведениями, составляющими государственную тайну, допускаются к таким сведениям без проведения проверочных мероприятий, предусмотренных ст. 21 отмеченного Закона.
Указанные лица предупреждаются о неразглашении государственной тайны, ставшей им известной в связи с исполнением ими своих полномочий, и о привлечении их к ответственности в случае ее разглашения, о чем у них отбирается соответствующая расписка. Сохранность государственной тайны в таких случаях гарантируется путем установления ответственности указанных лиц федеральным законом.
Вопрос правового освещения открыт
Будет логично предположить, что поддержание государственного обвинения по уголовным делам, в которых содержатся секретные сведения (ст. 283 УК РФ — разглашение государственной тайны, ст. 284 УК РФ — утрата документов, содержащих государственную тайну), должно поручаться государственным обвинителям, имеющим допуск к государственной тайне. Однако как поступить в ситуации, когда в районной или городской прокуратуре на момент рассмотрения уголовного дела подобной категории в суде указанные лица только приступили к процедуре оформления допуска или вообще отсутствуют по причине болезни, отпуска, служебной командировки и т. д.?
Кроме того, суд, извещая прокуратуру о рассмотрении с ее участием подобного уголовного дела, не указывает в извещении о том, к какой степени секретности относятся имеющиеся в деле документы (в соответствии со ст. 8 Закона N 5485-1 устанавливаются три степени секретности сведений, составляющих государственную тайну, и соответствующие этим степеням грифы секретности для носителей указанных сведений: «особой важности», «совершенно секретно» и «секретно»).
При этом государственный обвинитель может определить степень секретности только при изучении материалов данного уголовного дела, то есть непосредственно приступив к процессу поддержания государственного обвинения. В связи с этим возникает закономерный вопрос: как должен поступить государственный обвинитель, имеющий доступ к секретным сведениям более низкой степени, при поддержании государственного обвинения, если в материалах уголовного дела содержится документация более высокого уровня секретности? В действующих нормативных актах ответа на указанные вопросы не содержится.
В статье 21 Закона N 5485-1 отражена процедура допуска к государственной тайне. Так, допуск должностных лиц и граждан РФ к государственной тайне осуществляется в добровольном порядке и предусматривает принятие на себя обязательств перед государством по нераспространению доверенных им сведений, составляющих государственную тайну, согласие на частичные, временные ограничения их прав, письменное согласие на проведение в отношении их полномочными органами проверочных мероприятий, определение видов, размеров и порядка предоставления социальных гарантий, предусмотренных Законом N 5485-1, ознакомление с нормами законодательства РФ о государственной тайне, предусматривающими ответственность за его нарушение.
Правовыми актами не регламентирован вопрос, связанный с тем, может ли государственный обвинитель, не имеющий допуска к секретности или имеющий допуск ниже необходимого, самостоятельно инициировать процедуру его оформления, обратившись с подобным ходатайством в соответствующий отдел прокуратуры субъекта Федерации.
Из смысла законодательства о защите государственной тайны можно определить, что использование лицом, не имеющим доступа к государственной тайне, засекреченных в установленном порядке сведений является незаконным, равно как и использование имеющим допуск к секретности лицом информации более высокой степени секретности, чем указанной в его допуске. Государственные обвинители при выполнении возложенных на них функций вправе знакомиться с материалами уголовного дела, делать необходимые выписки, снимать копии и т. д.
Следовательно, данные работники прокуратуры, принимая участие в судебном заседании, в котором рассматривается засекреченная информация, становятся ее обладателями. При этом правовой режим государственной тайны следует за самой информацией, составляющей государственную тайну, которая является особым видом конфиденциальной информации.
Действия уполномоченного на предоставление допуска к секретности отдела прокуратуры субъекта Федерации при указанном выше обращении государственного обвинителя или прокурора также не урегулированы ведомственными актами. На наш взгляд, дача согласия на предоставление допуска к секретным сведениям государственному обвинителю, которому предстоит один раз участие в суде по уголовному делу, содержащему сведения, отнесенные к государственной тайне (на которого не возложено функций по иным видам надзорной деятельности районной, городской прокуратуры, связанной с секретной информацией, например надзора за ОРД), представляется сомнительной.
В Положении о работе с секретными материалами, документами, делами, утвержденном Приказом Генеральной прокуратуры РФ N 33, отмечено, что сотрудники прокуратуры, которым предстоит постоянная работа с секретными материалами, могут быть назначены на должности только после оформления допуска по соответствующей форме в установленном порядке. С ними заключается договор (контракт), в котором они принимают на себя обязательства по неразглашению доверенных им сведений.
Из этого следует, что допуск к секретности может получить лишь тот работник прокуратуры, которому предстоит постоянная работа с секретными материалами, и данные обстоятельства отражаются в заключенном с ним договоре (контракте). Участие государственного обвинителя в рассмотрении уголовного дела указанной категории будет носить разовый характер (даже при условии, что данное уголовное дело представляет особую сложность и будет рассматриваться судом в течение длительного времени).
Таким образом, на современном этапе прокурорский надзор за исполнением законодательства о защите государственной тайны в необходимой степени не развит, процедура его осуществления законодательством не урегулирована. Кроме того, правовым способом не решены многие вопросы, связанные с поддержанием государственного обвинения по уголовным делам, содержащим государственную тайну. Как нам представляется, первостепенные задачи в данной отрасли — совершенствование правовых актов и правовое освещение отмеченных законодательных пробелов в приказах Генерального прокурора РФ.
