Владилен Стрельников, кандидат юридических наук, г. Саратов.
Современная социально-экономическая ситуация породила значительное количество финансовых преступлений и правонарушений, связанных с легализацией доходов, полученных преступным путем, незаконным получением кредитов, мошенничеством… В связи с этим весьма актуальным представляется надзор органов прокуратуры за исполнением законодательства в сфере экономики и финансов, поскольку противоправные деяния в конечном счете отрицательно сказываются на качестве жизни и благосостоянии российских граждан. Однако отдельные нормативные правовые акты не позволяют в полной мере осуществлять прокурорский надзор за исполнением экономического и финансового законодательства.
Два закона, две правды
Согласно ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» предметом надзора за исполнением законов (в рассматриваемом случае в сфере экономики) являются: соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Исходя из положений данной статьи, можно утверждать, что кредитные организации, банки и небанковские кредитные организации в полной мере подпадают под сферу деятельности прокурорского надзора. Обратимся к Федеральному закону от 02.12.1990 N 395-I «О банках и банковской деятельности». Резюмируя его положения, можно заключить, что к банковской тайне относятся сведения о персональных данных клиентов, банковских операциях, счетах и вкладах физических и юридических лиц. Иными словами, понятием «банковская тайна» охвачена практически вся банковская деятельность. При осуществлении прокурорского надзора, рассмотрении жалоб, заявлений и обращений граждан может возникнуть необходимость истребовать определенную информацию из банка или кредитной организации. Согласно ст. 6 Закона N 2202-I требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно. Неисполнение требований прокурора влечет за собой установленную законом ответственность. Однако ст. 26 Закона N 395-I содержит исчерпывающий перечень органов, которым банк или кредитная организация обязаны предоставить необходимые сведения. Так, справки по операциям и счетам юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, выдаются кредитной организацией им самим, судам и арбитражным судам (судьям), Счетной палате РФ, налоговым и таможенным органам, органам принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц в случаях, предусмотренных законодательными актами об их деятельности, а при наличии согласия руководителя следственного органа — органам предварительного следствия по делам, находящимся в их производстве. Органы прокуратуры в данном перечне отсутствуют. Из этого следует, что банк вправе отказать прокурору в предоставлении запрашиваемых данных. Закон о банках и банковской деятельности и Закон о прокуратуре имеют равную юридическую силу, однако нормы ст. 26 Закона N 395-I необоснованно сужают полномочия органов прокуратуры в части осуществления надзора за исполнением законов. Кроме того, сославшись на банковскую тайну, банк может отказать органам прокуратуры в проведении проверки в его стенах (примечательно, что органы ФСБ, имеющие прямое отношение к борьбе с терроризмом и экстремизмом, финансирование которых осуществляется незаконно через кредитные организации, согласно указанной выше статье также лишены возможности истребовать у банков необходимые сведения).
Кто имеет право проверять?
Вместе с тем положения ст. 26 Закона N 395-I невозможно истолковать четко и однозначно. Как уже отмечалось, строго указанным в ней органам и лицам по их требованию выдаются справки по операциям и счетам юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юрлица. Однако в той же статье закреплено, что информация по операциям юридических лиц, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юрлица, и физических лиц предоставляется кредитными организациями в уполномоченный орган, осуществляющий меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, в случаях, порядке и объеме, которые предусмотрены Федеральным законом от 07.08.2001 N 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма». Логично предположить, что понятие «информация» является более общим и включает в себя сведения, содержащиеся в справках по операциям и счетам физических и юридических лиц. Таким образом, информация о деятельности кредитной организации, помимо сведений о ее клиентах, включает в себя данные о взаимоотношениях с другими кредитными организациями (в том числе за рубежом), органами государственной власти, местного самоуправления, а также о внутриорганизационных и иных отношениях. Кредитная организация, Банк России, организация, осуществляющая функции по обязательному страхованию вкладов, гарантируют тайну об операциях, о счетах и вкладах своих клиентов и корреспондентов; все служащие кредитной организации обязаны хранить тайну об операциях, счетах и вкладах ее клиентов и корреспондентов, а также об иных сведениях, устанавливаемых кредитной организацией, если это не противоречит федеральному закону (ст. 26 Закона N 395-I). Из смысла данной нормы следует, что любая информация, связанная с деятельностью банка, может быть признана банковской тайной как его администрацией, так и отдельным служащим. В связи с этим возникает закономерный вопрос: какие органы могут осуществить проверку банка для получения необходимой информации? В соответствии с законодательством Российской Федерации справки по операциям и счетам юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, выдаются кредитной организацией органам внутренних дел при осуществлении ими функций по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых преступлений (ст. 26 Закона N 395-I). Из этого следует, что органы внутренних дел могут получить лишь справки по операциям и счетам и то только в случае выявления и пресечения преступлений в сфере налогообложения. Таким образом, положения указанной нормы ограничивают возможности органов внутренних дел по выявлению и пресечению экономических преступлений, совершаемых в кредитно-банковской сфере. Как уже указывалось выше, информация по банковским операциям предоставляется кредитными организациями в уполномоченный орган, осуществляющий меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем. Таким органом являлся Комитет РФ по финансовому мониторингу (КФМ России) <1>, преобразованный сейчас в Федеральную службу по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг). ——————————— <1> Утв. Указом Президента РФ от 01.11.2001 N 1263 «Об уполномоченном органе по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».
Данный орган обладает значительными полномочиями в сфере надзора за деятельностью кредитных организаций. В частности, к ним относятся <2>: — осуществление контроля за операциями (сделками) с денежными средствами или иным имуществом в соответствии с законодательством РФ о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; — формирование перечня организаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их участии в экстремистской деятельности, внесение в него изменений; — направление информации в правоохранительные органы при наличии достаточных оснований, свидетельствующих о том, что операция (сделка) связана с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, или финансированием терроризма; — предоставление соответствующих сведений по запросам правоохранительных органов; — создание единой информационной системы; — взаимодействие с ЦБ РФ по вопросам установленной сферы деятельности и т. д. ——————————— <2> Пункт 5 Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу, утв. Постановлением Правительства РФ от 23.06.2004 N 307.
Вызывает интерес полномочие данной службы, связанное с изданием постановлений о приостановлении операций с денежными средствами или иным имуществом <3>. На наш взгляд, применение этой меры реагирования способно эффективно противостоять незаконным операциям с денежными средствами, а также помешать противоправному отчуждению или приобретению движимого и недвижимого имущества. ——————————— <3> Пункт 5.9 Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу.
Как видим, Федеральная служба по финансовому мониторингу, равно как и Прокуратура РФ, обладает надзорными полномочиями в сфере исполнения экономического и финансового законодательства. Однако только Росфинмониторинг может в полной мере самостоятельно осуществлять проверку кредитной организации, органы прокуратуры, как уже отмечалось, лишены такой возможности <4>. ——————————— <4> Статья 26 Закона «О банках и банковской деятельности», п. 5 Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу.
К числу органов, имеющих право осуществлять проверки кредитных организаций, относятся также Банк России и Счетная палата РФ. Но если Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора, осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов и установленных ими обязательных нормативов <5>, то деятельность Счетной палаты связана с контролем за расходованием средств исключительно федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов, финансовая деятельность с использованием иных источников лежит вне ее компетенции <6>. ——————————— <5> Статья 56 Федерального закона от 10.07.2002 N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». <6> Статья 2 Федерального закона от 11.01.1995 N 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».
Не Росфинмониторингом единым…
Таким образом, согласно действующему на сегодняшний день законодательству только два органа вправе осуществлять комплексные проверки кредитных организаций — Федеральная служба по финансовому мониторингу и Банк России. Но каждый из них в своей деятельности преследует свои специфические цели и задачи. Росфинмониторинг можно отнести к правоохранительной системе. ЦБ РФ правоохранительных функций не выполняет, и в Федеральном законе от 10.07.2002 N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации» не упоминается о возможности его взаимодействия с правоохранительными органами. Вместе с тем согласно действующему законодательству все же имеется опосредованная возможность для проведения органами прокуратуры проверок кредитных организаций. Так, согласно ст. 22 Закона N 2202-I прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе требовать выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций. Из смысла указанной статьи следует, что прокурор вправе направить запрос в Федеральную службу по финансовому мониторингу или Банк России (их территориальные подразделения) о предоставлении специалистов для проведения совместной проверки той или иной кредитной организации, результаты которой впоследствии могут служить основанием для принятия мер прокурорского реагирования. Однако данная процедура занимает определенный промежуток времени, в который включается срок рассмотрения запроса прокуратуры, подбор инспекторов, подготовка необходимой документации и т. д. Кроме того, специалистам потребуется время для составления акта (заключения) по результатам проведенной проверки. Все это лишает возможности осуществлять прокурорский надзор оперативно и тем самым может негативно сказаться на защите законных прав и интересов государства, юридических и физических лиц. Кроме того, в настоящее время процедура взаимодействия органов прокуратуры с Росфинмониторингом и Банком России не отработана, каких-либо совместных приказов указанных ведомств не издавалось, на практике примеры такого сотрудничества крайне редки.
Нужны перемены
В заключение хотелось бы отметить, что современная ситуация в экономической и финансовой сфере требует новых подходов к борьбе с преступлениями и правонарушениями в данной отрасли. Органы прокуратуры нуждаются в дополнительных инструментах для осуществления надзора за исполнением законодательства. Необходимо закрепить данные инструменты в иных законах, имеющих прямое отношение к выполнению прокуратурой возложенных на нее функций. Как уже отмечалось, положения Закона о банках и банковской деятельности и Закона о прокуратуре не согласуются между собой, что порождает негативные тенденции и умаляет значение прокурорского надзора в России. Неполучение в необходимый срок прокуратурой сведений от кредитных организаций, без которых дальнейшее проведение определенной проверки не представляется возможным, вызывает нежелательные последствия. На наш взгляд, необходимо внести изменения в ст. 26 Закона N 395-I и закрепить обязанность кредитных организаций предоставлять органам прокуратуры информацию в полном объеме. Кроме того, поскольку результативность борьбы с финансовыми правонарушениями во многом зависит от степени взаимодействия органов прокуратуры с заинтересованными ведомствами, в частности с Федеральной службой по финансовому мониторингу и Банком России, нужны совместные приказы, информационные письма и иные документы, регламентирующие порядок взаимоотношений этих органов по вопросам, связанным с противодействием преступной деятельности в банковской сфере. Думается, что эта мера во многом будет способствовать укреплению правоохранительной системы РФ и откроет новые границы и возможности для прокурорского надзора.
