БЕЗОПАСНОСТЬ ПОЛЕТОВ — НА ОСОБОМ КОНТРОЛЕ ТРАНСПОРТНЫХ ПРОКУРОРОВ
Ю. А. ГОРОДКОВ
Городков Ю. А., старший прокурор отдела управления по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Безопасность полетов является основной составляющей функционирования гражданской авиации. Авиакатастрофы 2011 г. не могли не отразиться на работе транспортных прокуроров и определили основные направления деятельности на ближайшую перспективу.
По данным Межгосударственного авиационного комитета, ежегодное количество авиационных происшествий в России не снижается (рис. 1). Среди их причин — как отклонения в действиях авиационного персонала при выполнении и организации полетов (80%), так и отказы авиационной техники (20%) <1>. ——————————— <1> Справка Межгосударственного авиационного комитета по аварийности гражданских воздушных судов РФ за 8 месяцев 2011 г.
0 — Авиационные происшествия (в т. ч. катастрофы) * — Катастрофы
Рис. 1. Распределение абсолютных показателей аварийности в гражданской авиации
В российском законодательстве безопасность полетов воздушных судов гражданской авиации (далее — безопасность полетов) определена как состояние авиатранспортной системы, при котором риск причинения вреда лицам или нанесения ущерба имуществу снижен до приемлемого уровня и поддерживается на этом либо более низком уровне посредством непрерывного процесса выявления источников опасности и контроля факторов риска <2>. ——————————— <2> Государственная программа обеспечения безопасности полетов воздушных судов гражданской авиации (утв. распоряжением Правительства РФ от 6 мая 2008 г. N 641-р).
При этом исторически сложилось, что немаловажную роль в данном процессе играет именно транспортный прокурор. В ходе оптимизации структуры органов прокуратуры полномочия по осуществлению надзора за исполнением законодательства о безопасности движения воздушного транспорта впервые получили закрепление в Приказе Генерального прокурора СССР от 5 ноября 1980 г. <3>. На основании этого Приказа была создана единая система транспортных прокуратур. ——————————— <3> Приказ Генерального прокурора СССР от 5 ноября 1980 г. N 46 «Об организации работы транспортных прокуратур».
В настоящее время на территории России свою деятельность осуществляют восемь транспортных прокуратур (на правах прокуратур субъектов Российской Федерации), которые замыкаются на самостоятельное структурное подразделение, созданное в Генеральной прокуратуре Российской Федерации в 2009 г., — управление по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере. С этого момента в соответствии с планами работы Генеральной прокуратуры Российской Федерации на систематической основе проводятся проверки исполнения законодательства о безопасности полетов, результаты которых закладываются в основу актов реагирования на федеральном уровне. Так, в 2011 г. транспортными прокурорами по всей стране проведены две масштабные проверки исполнения законодательства при сертификации и аккредитации в гражданской авиации, обучении и подготовке авиационного персонала. Генеральной прокуратурой Российской Федерации на данном направлении проверено состояние законности в Федеральном агентстве воздушного транспорта (Росавиации). Анализ результатов проведенных органами прокуратуры проверок показал, что государственная система контроля за обеспечением безопасности полетов в России не в полной мере отвечает современным условиям, а также требованиям Конвенции о международной гражданской авиации (Doc 7300), стандартов Международной организации гражданской авиации (ИКАО). В большей степени это обусловлено отсутствием необходимой нормативной правовой базы для организации внедрения процедур, предусмотренных нормами международного права, а также проблемами недостаточности финансирования авиационной отрасли. В соответствии с Конвенцией обязательства государства по контролю за обеспечением безопасности полетов реализуются прежде всего через процедуры сертификации и выдачи свидетельств авиационному персоналу. В России функционировавшая ранее Система сертификации в гражданской авиации ликвидирована Приказом Минтранса России <4> в 2006 г. Между тем возникшие в связи с этим пробелы в законодательстве не устранены до настоящего времени. ——————————— <4> Приказ Минтранса России от 21 июня 2006 г. N 70 «О признании утратившим силу Приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 17 мая 2001 г. N 88».
В целях обеспечения выполнения обязательств Российской Федерации, вытекающих из Конвенции о международной гражданской авиации, распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. N 641-р утверждена Государственная программа обеспечения безопасности полетов воздушных судов гражданской авиации. Ее реализация должна была положительным образом сказаться на внедрении стандартов и рекомендуемой практики ИКАО. Однако значительная часть мероприятий данной программы пока остается не исполненной. Не приняты необходимые федеральные авиационные правила, регламентирующие вопросы сертификации эксплуатантов и летной годности воздушных судов, аттестации авиационного персонала и многие другие, предусмотренные в том числе требованиями Воздушного кодекса РФ (п. 3 ст. 8, ст. 35, п. 1 ст. 36). Не утверждены административные регламенты по выполнению Росавиацией государственных функций по проведению обязательной сертификации ряда объектов гражданской авиации и выдаче свидетельств авиационному персоналу, а также аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров). Помимо изложенного вызывает обеспокоенность наличие в российских федеральных авиационных правилах ряда норм, которые не только противоречат положениям международных стандартов, но и приводят к снижению уровня безопасности полетов. Например, в соответствии с Руководством по летной годности ИКАО (Doc 9760) обеспечение аутентичности и работоспособности составных частей воздушного судна является неотъемлемой составляющей процедур сохранения (поддержания) летной годности. Пункт 9.1.3 части «B» тома II данного Руководства предусматривает создание государством такой системы контроля, которая гарантирует установку на конкретном воздушном судне только тех составных частей, которые соответствуют утвержденной конструкторской документации данного воздушного судна. Аналогичные требования приведены в приложении N 8 к Конвенции о международной гражданской авиации для каждого конкретного класса воздушных судов. При этом подпунктами «p» и «q» пункта 4.2 тома I Руководства по летной годности ИКАО (Doc 9760) оценка аутентичности компонентов воздушного судна возложена на подразделение по инспектированию летной годности ведомства гражданской авиации (в России таким является Управление поддержания летной годности воздушных судов Росавиации). Между тем в настоящее время обязательная оценка аутентичности комплектующих изделий — один из основных механизмов определения степени соответствия экземпляра воздушного судна требованиям летной годности — Федеральными авиационными правилами не регламентирована <5>. ——————————— <5> Федеральные авиационные правила «Экземпляр воздушного судна. Требования и процедуры сертификации» (утв. Приказом Минтранса России от 16 мая 2003 г. N 132).
Прокурорские проверки показывают, что изложенное приводит к неэффективности государственного контроля за летной годностью гражданских воздушных судов, а также формальному подходу со стороны должностных лиц государственных органов к исполнению возложенных обязанностей. По данным ФГУП «Государственный научно-исследовательский институт гражданской авиации», на каждом из проверяемых предприятий воздушных судов выявляется до семи агрегатов с ограниченным ресурсом (истекшим сроком службы) и неутвержденной пономерной документацией. Как следствие — продолжают иметь место факты авиационных происшествий по причине необоснованного подтверждения летной годности установленным требованиям. Требуют доработки также нормы Федеральных авиационных правил в сфере сертификации, предоставляющие должностным лицам Росавиации и ее территориальных управлений возможность привлекать по своему усмотрению ту или иную организацию для проведения оценки соответствия, а также делегировать им государственные функции по проведению сертификационных проверок и инспекционного контроля. Кроме того, порядок привлечения научных или иных организаций для выполнения работ по оценке соответствия летной годности экземпляра воздушного судна установленным требованиям не утвержден. В соответствии с действующими Правилами поступающие в Росавиацию заявки на сертификацию воздушного судна пересылаются в привлекаемые центры по сертификации для дачи заключений по оценке его соответствия летной годности. Однако центры ввиду отсутствия положения об аккредитации не имеют аттестатов аккредитации, т. е. установленного законом официального подтверждения наличия у них необходимых средств, юридической и экономической возможности для проведения испытаний, квалифицированного и прошедшего необходимую подготовку персонала. Тем не менее сертификаты выдаются Росавиацией исключительно по заключениям таких организаций. Между тем в Конвенции о международной гражданской авиации (Doc 7300), Руководстве по летной годности ИКАО (Doc 9760) и Руководстве по организации контроля за обеспечением безопасности полетов ИКАО (Doc 9734) подчеркивается, что именно государство несет ответственность за обеспечение того, чтобы каждое воздушное судно поддерживалось в состоянии летной годности на протяжении всего срока службы. Результаты надзорной деятельности органов прокуратуры, а также анализ заключений Межгосударственного авиационного комитета по результатам расследования авиационных происшествий показали, что названные положения нормативных правовых актов, противоречащие также и нормам п. 3 ст. 8 и п. 4 ст. 48 Воздушного кодекса РФ и ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ «О защите конкуренции», отрицательно сказываются на государственной системе контроля за обеспечением безопасности полетов и аварийности в гражданской авиации. Названные недостатки представляют собой лишь незначительную часть тех проблем, которые выявляются в результате прокурорских проверок. В связи с этим Генеральной прокуратурой Российской Федерации указано уполномоченным государственным органам на необходимость принятия комплекса мер, направленных на создание в России действенной системы обязательной сертификации в гражданской авиации и аттестации авиационного персонала в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации, а также совершенствования государственной системы контроля за обеспечением безопасности полетов. С учетом сложившейся ситуации на первое полугодие 2012 г. Генеральной прокуратурой Российской Федерации совместно с транспортными прокурорами планируется проведение проверки исполнения законодательства о безопасности полетов, в ходе которой особое внимание будет уделено состоянию законности в федеральных органах исполнительной власти, осуществляющих государственное регулирование, надзор и контроль в данной области отношений. Кроме того, Генеральной прокуратурой Российской Федерации поручено транспортным прокурорам сконцентрировать необходимые усилия на данном направлении надзора, систематически организовывать и проводить соответствующие проверки, принципиально реагировать на выявляемые нарушения, в том числе нарушения, установленные Межгосударственным авиационным комитетом и Росавиацией по результатам расследования авиационных событий. По фактам авиационных происшествий незамедлительно организовывать проверки эксплуатантов; организаций, осуществляющих техническое обслуживание и ремонт авиационной техники; контрольно-надзорных органов, проводивших соответствующие инспекционные проверки; органов Единой системы организации воздушного движения. Совершенствование законодательства в сфере обеспечения безопасности полетов и исполнение международных обязательств Российской Федерации, полнота принимаемых мер контрольно-надзорными органами, соблюдение требований действующих норм авиапредприятиями и противодействие контрафактной продукции — основные вопросы, находящиеся на постоянном контроле Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
