The plan of actions on combating air offences A. N. Petrenko
The article analyses the peculiarities of procuracy supervision over implementation of laws on safety in flight and aviation safety.
Key words: transport prosecutor, stages of Supervisory activities, safety in flight, aviation safety.
Факты авиационных правонарушений требуют от транспортных прокуроров значительной активизации их надзорной деятельности, применения всех предусмотренных законом средств прокурорского реагирования для устранения выявленных нарушений законов, использования новых форм и методов работы, повышения профессионального уровня. В южных регионах России активно развивается сельское хозяйство, для обеспечения необходимого уровня урожайности в котором широко применяется химическая обработка (опыление) возделываемых культур и почвы. Наиболее эффективной с практической и экономической точки зрения обработкой является обработка с воздуха. Так, по данным журнала «Аграрное обозрение», химический метод борьбы с вредителями и болезнями сельскохозяйственных культур посредством сверхлегких летательных аппаратов позволяет добиться повышения урожайности на 15 — 35% и более, одновременно улучшив качество продукции растениеводства. Сверхлегкие летательные аппараты работают в 10 — 12 раз производительнее наземных средств обработки (реально достигаемая дневная производительность самолета при химобработке сельхозкультур — 500 — 1000 га) <1>. ——————————— <1> См.: Малая авиация в сельском хозяйстве: дорого, но выгодно // Аграрное обозрение. 2011. N 1.
Опыт других стран доказал, что малая авиация более чем рентабельна. Причем спектр применения малой авиации предельно широк: обучение пилотированию, авиаспорт, патрулирование, туризм, перевозка небольших грузов, сельскохозяйственные работы. Воздушный транспорт, являясь, согласно статистике, самым безопасным видом транспорта, тем не менее сопряжен с риском для жизни и здоровья граждан. Согласно ст. 1079 Гражданского кодекса РФ деятельность по осуществлению воздушных полетов представляет собой источник повышенной опасности. Статистика авиапроисшествий с воздушными судами авиации общего назначения представлена в докладах Управления государственного надзора за деятельностью в гражданской авиации Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее — Госавианадзор), в которых отмечен их рост пропорционально увеличению интенсивности полетов. В 2013 г. на юге России произошло девять аварий на воздушных судах. В Ставропольском крае сгорели пилот и самолет. В Ростовской области рухнули на землю два самолета и один мотодельтаплан. Погибли два человека. Но по количеству аварий в воздушном пространстве лидирует Кубань, где разбились три самолета и один вертолет. При этом погибли три пилота и два пассажира. Приземление еще одного самолета специалисты расценили как жесткую посадку <2>. ——————————— <2> См.: Официальный сайт Федерального агентства воздушного транспорта: http://www. favt. ru.
Согласно данным Госавианадзора, с воздушными судами авиации общего назначения РФ за 2012 г. произошло 25 авиационных происшествий (17 катастроф, в которых погиб 31 человек, 8 аварий), 39 инцидентов, 2 чрезвычайных происшествия. По сравнению с 2011 г. количество авиационных происшествий на самолетах авиации общего назначения увеличилось на 20%, при этом возросла и тяжесть последствий авиационных происшествий — число катастроф выросло на 33%. За последние годы немаловажную роль в ухудшении состояния безопасности полетов на воздушных судах авиации общего назначения сыграли случаи незаконного выполнения авиационных работ как на воздушных судах ДОСААФ, так и на воздушных судах, «замаскированных» под гражданскую или государственную авиацию. По мнению специалистов Федерального агентства воздушного транспорта (далее — Росавиация), почти все они случаются из-за того, что руководители авиапредприятий и летчики не выполняют требований Воздушного кодекса РФ и нарушают Федеральные авиационные правила. Кроме того, пилоты часто переоценивают уровень своей профессиональной подготовки и пытаются выполнить задачи, которые им не по плечу. Анализ судебной и прокурорской практики, публикаций в средствах массовой информации показывает, что нарушения законодательства о безопасности полетов и авиационной безопасности носят весьма распространенный характер. Не случайно поэтому в числе первоочередных задач при осуществлении прокурорами надзора за исполнением законов о безопасности полетов и авиационной безопасности выступают качество и результативность прокурорского вмешательства, своевременное и безусловное реагирование на любые нарушения законов. Согласно п. 3.1 Приказа Генерального прокурора РФ от 15 июля 2011 г. N 211 «Об организации надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере» на транспортные прокуратуры возложены полномочия, помимо прочих, по организации и осуществлению надзора за исполнением законов о безопасности полетов и авиационной безопасности. Правовые основы использования воздушного пространства РФ и деятельности в области авиации устанавливает Воздушный кодекс (далее — ВК), согласно положениям которого государственное регулирование использования воздушного пространства РФ и деятельности в области авиации направлено на обеспечение потребностей граждан и экономики в воздушных перевозках, авиационных работах, а также на обеспечение обороны и безопасности государства, охраны интересов государства, безопасности полетов воздушных судов, авиационной и экологической безопасности. В соответствии со ст. 21 ВК авиация подразделяется на гражданскую, государственную и экспериментальную. В действующем законодательстве России закреплено право граждан владеть воздушными судами, аэродромами, аэропортами, техническими средствами и другими предназначенными для обеспечения полетов воздушных судов средствами (ст. 7 ВК). Согласно п. 2 ст. 11 ВК пользователями воздушного пространства являются граждане и юридические лица, наделенные в установленном порядке правом на осуществление деятельности по использованию воздушного пространства. Как подчеркивает в своем докладе начальник управления инспекции по безопасности полетов Росавиации, в настоящее время в собственности физических и юридических лиц находятся 1815 воздушных судов, из них в собственности физических лиц, зарегистрированных на территории Москвы и Московской области, около 850 воздушных судов (47%). Всего согласно Госреестру гражданских воздушных судов в собственности юридических и физических лиц находятся около 2400 легких и сверхлегких воздушных судов. В Государственном реестре гражданских воздушных судов РФ, включая единичные экземпляры, зарегистрировано 1826 воздушных судов авиации общего назначения, из них 1570 единичных экземпляров воздушных судов. С 2009 г. по июнь 2012 г. численность эксплуатантов, выполняющих авиационные работы, увеличилась в 2,3 раза. Практическое решение задач, возложенных на работников транспортных прокуратур, требует повышения уровня организации надзора в рассматриваемой сфере правоотношений, что, в свою очередь, обусловливает необходимость качественного повышения методического обеспечения деятельности работников транспортных прокуратур. Рассмотрим этапы надзорной деятельности в названной сфере. Сбор информации. Важнейшую роль при осуществлении прокурорского надзора играет оперативное получение полной и достоверной информации о состоянии законности на поднадзорной территории. Необходимо на постоянной основе проводить с подразделениями правоохранительных и контролирующих органов (Росавиация, Госавианадзор, МВД, ФСБ, таможенные службы, транспортные и территориальные ОВД, таможенные органы, органы местной администрации и пр.) сверки по материалам, содержащим сведения о правонарушениях в рассматриваемой сфере. Кроме того, информация о правонарушениях может быть получена из следующих источников: заявлений и обращений граждан, должностных лиц, сообщений СМИ; материалов уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел; материалов прокурорской и правоприменительной практики, государственной и ведомственной статистической отчетности. Для полноты оценки состояния законности, а также в ходе подготовки к проведению надзорных проверок в рассматриваемой сфере транспортным прокурорам необходимо получать статистические данные в следующих органах. В органах муниципальной власти. Например, согласно Концепции развития малой авиации на территории Ростовской области до 2030 г., утвержденной Постановлением правительства Ростовской области от 18 февраля 2013 г. N 69, существуют определенные формы муниципальной поддержки развития малой авиации на территории Ростовской области, в частности: льготы по уплате региональных налогов; предоставление инвестиций и государственных гарантий; государственно-частное партнерство; включение в долгосрочную целевую программу «Создание благоприятных условий для привлечения инвестиций в Ростовскую область на 2012 — 2015 годы» и т. п. В таможенных органах. Российская промышленность уже 50 лет серийно не производит самолеты для малой авиации, выпускаются лишь отдельные партии, как правило, на заказ. Наибольшее предпочтение отдается самолетам иностранного производства <3>. Согласно аналитическим данным, а также информации Министерства промышленности и торговли РФ, иностранные воздушные суда в секторе малой авиации России почти полностью вытеснят самолеты отечественного производства к 2015 г. ——————————— <3> См.: http://kachestvo. ru/.
В территориальных ОВД. В соответствии с Приказом МВД России от 21 июня 2000 г. N 671 «Об укреплении и разграничении объектов оперативного обслуживания между органами внутренних дел на транспорте и территориальными ОВД» на органы территориальной милиции возложены обязанности по проверке законности деятельности маломерной авиации, точек временного базирования, охраны, хранения горюче-смазочных материалов, работы технического персонала <4>. Таким образом, территориальные ОВД зачастую обладают информацией о фактах выполнения полетов, о точках базирования маломерных судов и т. д. ——————————— <4> См.: Малая авиация: проблемы безопасного функционирования // Право и безопасность. 2006. N 3 — 4 (20 — 21).
В территориальных службах Росавиации и Госавианадзора. Росавиация осуществляет функции по контролю использования воздушного пространства РФ, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства РФ, а также государственной регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними <5>. ——————————— <5> См.: Положение о Федеральном агентстве воздушного транспорта, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 396.
Госавианадзор согласно Положению об этой службе осуществляет функции по контролю (надзору) в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства РФ, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства РФ (кроме авиационно-космического поиска и спасания). В аэроклубах. Аэроклубы — это организации, осуществляющие деятельность в сфере авиационного спорта. В России большинство спортивных аэродромов являются государственными и находятся в ведении ДОСААФ России. В перечень полномочий аэроклубов России входит: обучение пилотированию самолетов легкой и сверхлегкой авиации; обучение авиационному спорту; демонстрационные полеты с опытным пилотом на самолетах малой авиации; заправка воздушных судов; сезонное хранение техники. Таким образом, любой человек, желающий летать, может пройти обязательное обучение пилотированию самолета. В налоговых органах. Согласно п. 1 ст. 358 Налогового кодекса РФ объектом налогообложения признаются, помимо прочих, самолеты, вертолеты и другие воздушные транспортные средства, зарегистрированные в установленном порядке в соответствии с законодательством РФ (исключение составляют воздушные суда, используемые для пассажирских и (или) грузовых перевозок). Непосредственная проверка с привлечением специалистов органов контроля и надзора (Госавианадзор, Росавиация), а также ведомственных пунктов управления Министерства обороны РФ, МВД России, ФСБ и иных органов. Практика прокурорского надзора позволяет определить типичные нарушения законодательства в сфере авиации, допускаемые авиационными предприятиями и эксплуатантами воздушных судов: — отсутствие объектов наземной инфраструктуры для обеспечения полетов, сети технического обслуживания, а также сети подготовки специалистов и пилотов; — наличие незарегистрированных взлетных площадок, вертодромов и авиационных клубов (возможно выявление таковых с помощью аэрофотосъемки и методом прочесывания местности); — нарушение порядка допуска к выполнению полетов воздушных судов либо правил подготовки и выполнения полетов. Допуск к полету воздушного судна, на котором не укомплектован летный или кабинный экипаж, либо эксплуатация воздушных судов, не прошедших регистрацию в установленном законом порядке; — факты умышленного сокрытия авиационных происшествий, инцидентов или сведений о них и т. д. Меры прокурорского реагирования в случае выявления авиационных правонарушений. Необходимо, используя весь комплекс мер прокурорского реагирования, добиваться реального устранения выявленных нарушений, во всех случаях рассматривать вопрос о привлечении виновных лиц к предусмотренной законодательством ответственности. Так, аппаратом Южной транспортной прокуратуры, транспортными прокурорами на правах районных в 2013 г. во взаимодействии с территориальными и транспортными органами полиции с привлечением специалистов территориальных подразделений Госавианадзора и Росавиации проведены проверки исполнения требований законодательства в сфере обеспечения безопасности полетов легких воздушных судов. В ходе надзорных мероприятий выявлены многочисленные нарушения требований воздушного законодательства, регламентирующих порядок использования воздушного пространства, эксплуатации авиационной техники, содержания мест стоянок воздушных судов, в том числе факты невыполнения требований пожарной и экологической безопасности, использования воздушных судов, не прошедших регистрацию в установленном законом порядке. Всего в ходе проверок исполнения законодательства в сфере обеспечения безопасности полетов воздушных судов малой авиации, проведенных за неполный 2013 г., выявлено 347 нарушений закона, в целях устранения которых внесено 30 представлений. По итогам рассмотрения указанных актов прокурорского реагирования 16 работников привлечены к дисциплинарной ответственности, в отношении виновных юридических и физических лиц возбуждено 88 дел об административных правонарушениях. На противоречащие требованиям закона нормативные правовые акты принесено 4 протеста, 4 лица предостережены о недопустимости нарушения требований законодательства в указанной сфере, в судебные органы направлено 17 заявлений, из которых 6 рассмотрены и удовлетворены <6>. ——————————— <6> См.: http://www. utprok. ru.
Вместе с тем следует отметить, что установленные КоАП РФ крайне низкие санкции за нарушение порядка эксплуатации малой авиации не обеспечивают выполнения профилактических целей административного закона. Наиболее эффективными мерами реагирования в целях устранения выявляемых правонарушений являются исковые заявления о запрете эксплуатации воздушных судов до получения соответствующих сертификатов, в том числе подтверждающих летную годность, о прекращении действий свидетельства коммерческого пилота гражданской авиации (Белореченская и Сальская транспортные прокуратуры Южной транспортной прокуратуры). Кроме того, до устранения выявленных нарушений могут быть применены такие меры, как приостановление действия или аннулирование лицензии, приостановление или прекращение действия сертификата соответствия по авиационной безопасности <7>. ——————————— <7> См.: Программа авиационной безопасности гражданской авиации РФ, утвержденная Приказом Минтранса России от 18 апреля 2008 г. N 62.
Также возможны варианты приостановления эксплуатации: базовых складов; систем заправки воздушного судна топливом либо маслом; радио-маячной системы; аккумуляторной зарядной станции; мест стоянок воздушных судов; спецтехники; неаутентичных компонентов воздушных судов и элементов спецоборудования; компонентов изделий лабораторных стендов и пр. Минераловодским межрайонным транспортным прокурором в 2013 г. в Предгорный районный суд Ставропольского края направлено уголовное дело по обвинению гражданина Ф. в совершении преступления, предусмотренного п. «в» ч. 2 ст. 238 УК, по факту оказания им платных услуг по полетам на параплане, не отвечающих требованиям безопасности жизни и здоровья потребителей, повлекших смерть малолетнего ребенка. Приговором Предгорного районного суда Ф. признан виновным в совершении указанного преступления и ему назначено наказание в виде лишения свободы сроком на 4 года 6 месяцев. Помимо указанных мер реагирования, одним из действенных способов борьбы с осуществлением незаконных авиационно-химических работ является принятие мер к заказчикам таких работ — сельхозпредприятиям, фермерским хозяйствам, контроль за заключаемыми ими соглашениями на авиационные работы. Так, на основании обобщенной информации о выявленных Лиховской транспортной прокуратурой Южной транспортной прокуратуры нарушениях в сфере безопасности полетов органами местного самоуправления приняты необходимые меры. В Красносулинском районе издан приказ, которым предписано всем сельхозпредприятиям района заключать договоры на выполнение авиационно-химических работ исключительно с эксплуатантами гражданской авиации, имеющими все необходимые разрешительные документы. В Белокалитвинском районе руководители и специалисты хозяйств всех форм собственности предупреждены о персональной ответственности за противоправное использование авиации, усилен контроль за исполнением законодательства об авиационной безопасности. Администрацией Боковского района все сельхозпроизводители, работающие на землях сельскохозяйственного назначения, предупреждены о недопустимости повторения фактов использования воздушных судов с нарушением воздушного, гражданского и налогового законодательства. Администрацией Миллеровского района проведено предпосевное совещание, на котором руководители, специалисты сельскохозяйственных предприятий ознакомлены с порядком проведения авиационно-химических работ, заключения договоров, перечнем документов, которые должны иметь лица, осуществляющие авиационные работы <8>. ——————————— <8> См.: http://www. utprok. ru.
