(Рогачева О. С., Кошеварова Е. А.) («Административное право и процесс», 2012, N 12)
АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ДОГОВОР КАК ОСНОВАНИЕ ВОЗНИКНОВЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ДОГОВОРНОГО ОБЯЗАТЕЛЬСТВА
О. С. РОГАЧЕВА, Е. А. КОШЕВАРОВА
Рогачева Ольга Сергеевна, доцент кафедры административного и муниципального права Воронежского государственного университета, кандидат юридических наук.
Кошеварова Елена Александровна, студентка Воронежского государственного университета.
Статья посвящена формулированию концепции административно-договорного обязательства. В частности, анализируются понятия и признаки административного договора как основания возникновения административно-договорного обязательства.
Ключевые слова: административный договор, административно-договорное обязательство, государственное управление, публичный интерес.
Administrative agreement as a basis of administrative and contractual obligation O. S. Rogacheva, E. A. Koshevarova
The article is devoted to formulation of the concept of administrative contractual obligation. In particular, it analyzes the definition and signs of the administrative contract as the basis of occurrence of administrative contractual obligation.
Key words: administrative contract, administrative contractual obligation, state administration, public interest.
Эффективное формирование концепции административно-договорного обязательства не представляется возможным без раскрытия ее сущности, разработки элементов в материальном и процессуальном аспектах, а именно: — выделения характерных особенностей данного вида обязательства; — законодательного закрепления определения административно-договорного обязательства; — раскрытия его содержания; — детальной регламентации всех правовых процедур, связанных с заключением и исполнением административно-договорного обязательства. В концепции может быть предложено следующее определение административно-договорного обязательства: это обязательство, в силу которого государство в лице органа исполнительной власти обязано исполнить публично-правовую обязанность либо гражданин или юридическое лицо обязаны исполнить публично-правовую обязанность. Представляется логичным рассматривать административно-договорное обязательство через понятие административного договора. Вопрос об использовании договорных начал в публично-правовом регулировании не является новым в российской правовой науке. Дореволюционные ученые, например А. И. Елистратов, говорили о возможности применения такой формы государственного управления, как договор. Идея получила относительную поддержку в период новой экономической политики. Впоследствии, в условиях смены государственного строя и в режиме плановости экономики, публичное управление строилось на началах жесткой субординации. Отношения же горизонтального типа как эффективная форма государственного управления не признавались и, более того, практически не применялись. Универсализация договора как средства регулирования общественных отношений началась в 1990-е гг., что непосредственно связывают с принятием Конституции РФ 1993 г. С этого момента начинается разработка данной проблемы в научных работах таких российских административистов, как А. В. Демин, Ю. Н. Старилов, В. Д. Рудашевский, В. Г. Розенфельд, А. С. Ротенберг, и многих других. Однако до настоящего времени единой концепции административно-договорного обязательства не существует, как, соответственно, детального и основательного законодательного регулирования. При заключении административных договоров субъекты руководствуются, как правило, общими положениями об обязательствах, источником которых является Гражданский кодекс РФ, федеральными законами, подзаконными актами. Примером могут служить отдельные положения Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (в ред. от 30.11.2011) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации» <1> (ст. 26.7: принципы и порядок заключения соглашений). Статья 5 Федерального закона от 27 июля 2010 г. (в ред. от 03.12.2011) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» <2> закрепляет право заявителя на получение государственных и муниципальных услуг в многофункциональном центре в соответствии с соглашениями, заключенными между многофункциональным центром и органами, предоставляющими государственные услуги, и соглашениями, заключенными между многофункциональным центром и органами, предоставляющими муниципальные услуги, с момента вступления в силу соответствующего соглашения о взаимодействии. Требования к приведенным соглашениям о взаимодействии утверждены постановлением Правительства РФ <3>. ——————————— <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42. Ст. 5005; 2011. N 49 (ч. 1). Ст. 7042. <2> Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 31. Ст. 4179; 2011. N 49 (ч. 5). Ст. 7061. <3> О взаимодействии между многофункциональными центрами предоставления государственных (муниципальных) услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления (вместе с «Положением о требованиях к заключению соглашений о взаимодействии между многофункциональными центрами предоставления государственных (муниципальных) услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления»): Постановление Правительства РФ от 27 сентября 2011 г. N 797 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 40. Ст. 5559.
Порядок заключения различных административных договоров может быть предусмотрен и некоторыми подзаконными актами, например Указом Президента РФ от 16 февраля 2005 г. N 159 «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации» <4>. ——————————— <4> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 8. Ст. 629.
Для наиболее полного осмысления природы административного договора представляется необходимым определить понятие договора в общеправовом и гражданско-правовом смысле. Договор в общеправовом смысле есть волевое соглашение двух и более субъектов, влекущее возникновение, изменение или прекращение правоотношений. Договор традиционно обладает такими признаками, как добровольность заключения, формально-юридическое равенство сторон, взаимная ответственность сторон за неисполнение обязательства, правовая обеспеченность. На протяжении длительного периода времени договор рассматривался как исключительно частноправовой институт, порождающий гражданско-правовые последствия и преследующий частноправовой интерес. Отсюда вытекает необходимость отграничить гражданско-правовой договор от публичных договоров вообще и административных договоров в частности. Одним из отличий является ограниченное регулирующее воздействие гражданско-правового договора по сравнению с административным, т. е. административный договор может действовать в отношении неопределенного круга лиц, в том числе тех, кто не являлся стороной заключения конкретного договора. По мнению С. В. Курчевской <5>, классические для гражданского договора черты, например равенство контрагентов, свобода вступления в договорные отношения, «…подвергаются настолько существенной корректировке применительно к административному договору, что не могут считаться определяющими для него». Административный договор также иногда выступает как источник права, поскольку может носить нормативный характер. ——————————— <5> Курчевская С. В. Административный договор: формирование современной теории и основные проблемы: Автореф. дис. … к. ю.н. Воронеж, 2002. С. 17.
Определение административного договора в науке является дискуссионным. Так, В. А. Юсупов под административным договором понимает определенное актами административного права соглашение двух и более субъектов, из которых один или все являются обязательно органами государственного управления либо их законными представителями. Это соглашение направлено на установление, изменение или прекращение административных прав и обязанностей у органов государственного управления, субъективных имущественных или неимущественных прав у граждан и их социальных формирований <6>. Соглашаясь с данным определением, отметим, что автор ограничивает роль административного договора установлением, изменением или прекращением конкретных административных правоотношений, в результате чего из определения выпадают административные договоры, носящие нормативный характер, а также не предусматривает указания на формальное юридическое равенство сторон <7>. ——————————— <6> См.: Юсупов В. А. Правоприменительная деятельность органов государственного управления. М., 1973. С. 73. <7> См.: Савостин А. А. Административные договоры и их реализация в сфере публичного управления // Административное и муниципальное право. 2008. N 1. С. 34.
По мнению А. В. Демина, административный договор представляет собой основанный на административно-правовых нормах и выработанный в результате добровольного согласования воли не менее двух субъектов административного права многосторонний акт государственного управления, опосредующий горизонтальные управленческие отношения и устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников <8>. Схожее определение мы встречаем у Д. Н. Бахраха: «…основанный на административно-правовых нормах и выработанный в публичных интересах в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект административной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников» <9>. А. П. Коренев, А. А. Абдурахманов считают, что административный договор — это основанное на нормах административного права соглашение, понимаемое как взаимное и согласное проявление воли сторон относительно единой цели между двумя или более формально равными субъектами, имеющее своим предметом совершение управленческих либо организационных действий, в котором хотя бы одна из сторон является органом государственного управления либо его законным представителем <10>. ——————————— <8> См.: Демин А. В. Общие вопросы теории административного договора. Красноярск, 1998. С. 76. <9> Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник. М., 2011. С. 344. <10> См.: Коренев А. П., Абдурахманов А. А. Административные договоры: понятие и виды // Журнал российского права. 1998. N 7.
Одним из ключевых в концепции административного договора является вопрос о его признаках. Административные договоры характеризуются некоторыми особенностями, обусловленными спецификой регулируемых общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления. Целесообразно выделить следующие специфические черты административно-правового договора: — одна из сторон договора — орган публичного управления (в административном договоре государственный и муниципальный органы выступают именно как субъекты, реализующие исполнительную власть и наделенные властными полномочиями); — стороны должны обладать административной правосубъектностью (статус органа определяется его компетенцией); — административный договор заключается на основе норм административного права; — административный договор заключается в особом процедурном порядке; — одностороннее расторжение договора допускается только в специальном судебном порядке (для невластной стороны) или путем издания соответствующего административного акта публичной администрацией; — в административные договоры могут вноситься так называемые оговорки об исключительных полномочиях публичной администрации. Они подразумевают для властного субъекта возможность уже после заключения договора без согласия другой стороны: 1) изменить положения договора в одностороннем порядке; 2) непосредственно, без вмешательства суда, наложить новые обременения на сторону; 3) давать новые дополнительные указания по исполнению договора; контролировать выполнение обязательств другой стороной; 4) отказаться от продолжения договора, если это соответствует «общему благу». При этом другая сторона имеет право только на некоторое «финансовое равновесие», т. е. на возмещение властью прямых убытков, но не вправе требовать исполнения обязательства в натуре. Резюмируя вышесказанное, под административным договором понимается волевое соглашение двух и более субъектов административного права, одним из которых является представитель публичной администрации, направленное на возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений в целях удовлетворения публичных интересов. Целью заключения договора является реализация публичных интересов. Применительно к административным договорам законодатель использует такие формулировки, как «государственные нужды», «федеральные нужды», «национальные интересы Российской Федерации». Как пишет С. В. Курчевская, «…глобальная цель — удовлетворение публичных потребностей — конкретизируется в каждом договоре, оставаясь публичной по сути» <11>. Таким образом, частные интересы не отрицаются, но являются вторичными. Многие ученые отмечают межотраслевой характер административного договора, поскольку регулируемые им отношения затрагивают сферу земельного, налогового, муниципального, трудового и иных отраслей права. ——————————— <11> Курчевская С. В. Указ. соч. С. 10.
Структуру административно-правового договора составляют субъекты, объект и содержание. Как было упомянуто выше, один из обязательных критериев, позволяющих квалифицировать договор как административный, — участие органа исполнительной власти в качестве стороны в договоре. Другой стороной может быть иное физическое или юридическое лицо. Однако для некоторых договоров может быть предусмотрен строго установленный круг участников либо наложены иные ограничения, связанные, например, с принадлежностью к гражданству Российской Федерации. С. Н. Махина полагает, что субъекты управленческого процесса могут быть поделены на три категории: субъекты с исключительно властными полномочиями, субъекты, на которых распространяется воздействие первых, и субъекты, которые могут выступать и в том, и в другом качестве <12>. Широко известно также деление субъектов на коллективные и индивидуальные. К коллективным субъектам относят публичную администрацию и юридические лица, к индивидуальным — физических лиц, включая граждан Российской Федерации, иностранцев и лиц без гражданства. Ю. Н. Старилов также считает специфическим индивидуальным субъектом должностных лиц <13>. ——————————— <12> См.: Махина С. Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования. Воронеж, 1999. С. 52 — 53. <13> См.: Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. М., 2002. Т. 2. С. 426.
Объектом административного договора принято считать поведение сторон. Вопрос о содержании административного договора до сих пор вызывает дискуссии. А. Ю. Мелехова предлагает рассматривать содержание административного договора в узком и широком смысле <14>. В узком смысле под ним понимается совокупность условий, закрепляющих права и обязанности сторон, или административно-правовая норма, а в широком — совокупность условий заключения договора. Условия заключения договора представляют собой предмет, форму, цели заключения договора, условия, а также процедурный аспект заключения и исполнения договора. И. А. Остапенко понимает под предметом договора «…различные социальные процессы, так или иначе связанные с деятельностью государственной администрации» <15>, по мнению С. В. Курчевской, «предметом управленческого соглашения всегда выступает осуществление органами государственной власти управления обществом» <16>. Д. Н. Бахрах, говоря о предмете, подчеркивает, что «административные договоры опосредуют общественные отношения, связанные с исполнительной властью, в их предмет входят действия организационного характера» <17>. ——————————— <14> См.: Мелехова А. Ю. О некоторых аспектах содержания административного договора // Административное право и процесс. 2011. N 4. С. 55. <15> Остапенко И. А. Административный акт и административный договор как правовые формы государственного управления. Волгоград, 2010. С. 110. <16> Курчевская С. В. Указ. соч. С. 10. <17> Бахрах Д. Н. Указ. соч. С. 346.
Российские ученые единогласны в вопросе о форме заключения административного соглашения — она должна быть исключительно письменной. Это обусловлено в первую очередь целью договора — удовлетворением публичных интересов и значимостью результата его исполнения не только для сторон, но и для других лиц. Вероятно, административный договор представляет собой результат смешения двух начал в праве — частного и публичного, поэтому требования к законности данного соглашения были позаимствованы у такого публичного института, как административный акт. К ним относятся необходимость придерживаться определенного круга субъектного состава и совершение действий в пределах компетенции. Необходимо также учитывать саму законодательно закрепленную возможность заключения административного договора в конкретной сфере, которая есть не всегда. Что касается сферы применения данной формы управления, то она достаточно широка, и в первую очередь это обусловливается самой спецификой публичного управления. Выше уже отмечался межотраслевой характер административно-правовых договоров. Именно по этой причине административный договор многолик и имеет различные формы выражения, начиная с договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий и заканчивая служебными контрактами. С. Н. Махина рассматривает административный договор в том числе и как форму децентрализации государственного управления <18>. Децентрализация как способ формирования моделей управления конкретными сферами общественных отношений, по ее мнению, может иметь договорно-согласительную регламентацию, которая может применяться субъектами децентрализованного управления как в обязательном порядке, так и самостоятельно, по собственному усмотрению. Напомним, что с инициативой децентрализации управления, а именно перераспределения полномочий и бюджетных средств между федеральной властью, властью в субъекте и муниципалитетами, Дмитрий Медведев выступил в июне 2011 г. <19>. ——————————— <18> См.: Махина С. Н. Административная децентрализация в Российской Федерации. Воронеж, 2005. С. 272 — 278. <19> Выборы губернаторов и полномочия регионов // URL: http://www. rg. ru/sujet/ 4543/index. html.
Говоря о необходимости надлежащего законодательного регулирования данного института, необходимо отметить эффективность использования зарубежного опыта, в частности немецкого и французского. Франция и Германия признали и успешно используют административные договоры в качестве средства правового регулирования, подкрепив это соответствующей законодательной базой. Например, в ФРГ действует Закон об административном производстве, в США — Закон об административной процедуре. Таким образом, необходимо отметить, что административный договор как форма управления позволяет регулировать общественные отношения на основе воли и волеизъявления субъектов административного права, добровольно согласившихся принять на себя определенные обязательства в целях достижения публичного блага, удовлетворения коллективных, социальных, государственных интересов, и это, безусловно, повышает эффективность решения публично-правовых задач и осуществления государственного управления.
