(Канунникова Н. Г.) («Административное право и процесс», 2013, N 1)
К ВОПРОСУ О МЕТОДАХ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
Н. Г. КАНУННИКОВА
Канунникова Наталья Геннадьевна, профессор кафедры организации правоохранительной деятельности Северо-Кавказского института повышения квалификации сотрудников МВД России (филиал) Краснодарского университета МВД России, полковник полиции, кандидат юридических наук, доцент.
Рассматриваются некоторые вопросы, касающиеся понятия метода административного права как совокупности способов, приемов и средств воздействия на общественные отношения. Автор систематизировала правовые характеристики административно-правового метода, разработанные в разное время учеными-административистами, и предложила свое видение по данному вопросу.
On the issue of methods of administrative law N. G. Kanunnikova
The author considers certain issues related to the concept of method of administrative law as an aggregate of approaches, strategies and means of influence on public relations. The author systematizes legal characteristics of administrative-law method worked out during different periods by scientists — specialists in administrative law and proposed her own understanding of the said issue.
Как известно, в любой науке способом достижения поставленной цели выступает ее метод. Немецкий философ и физик Г. Лейбниц по этому поводу писал следующее: «Метод решения хорош, если с самого начала мы можем предвидеть и далее подтвердить это — что, следуя этому методу, мы достигаем цели» <1>. Не являются в этом плане исключением и отрасли российской системы права, в частности административного, которые используют правовые методы в их различных сочетаниях. Следует отметить, что целью данной статьи является рассмотрение метода административного права как совокупности способов, приемов и средств воздействия на общественные отношения. Данный метод следует отличать от методов изучения административного права, которыми являются способы толкования административно-правовых норм, и от методов государственного управления, которые применяются в рамках управленческого воздействия. ——————————— <1> Лейбниц Г.-В. Сочинения: В 4 т. Т. I / Ред. и сост., авт. вступит. статьи и примеч. В. В. Соколов; Пер. Я. М. Боровского и др. М., 1982. С. 95.
Вопрос о методах административного права, которым посвящена данная статья, остается достаточно актуальным, что подтверждают многочисленные дискуссии в этой области ученых-административистов. Обратимся к некоторым из них. Д. М. Овсянко считает, что метод и предмет правового регулирования неразрывны. Под методом им понимается «совокупность определенных способов и средств правового воздействия на волю и поведение участников регулируемых общественных отношений» <2>. ——————————— <2> Овсянко Д. М. Административное право. М., 2000. С. 32.
Н. Ю. Хаманева определяет методы правового регулирования как «определенные средства, способы регулирующего воздействия норм соответствующей отрасли права на определенные общественные отношения, представляющие ее предмет» <3>. ——————————— <3> Административное право России: Курс лекций / Под ред. проф. Н. Ю. Хаманевой. М., 2007. С. 11.
Ю. М. Козлов, определяя феномен метода правового регулирования как «совокупность правовых средств или способов осуществления регулирующего воздействия права на общественные отношения» <4>, приходит к выводу о том, «что не может быть особых, например гражданско-правовых, финансово-правовых, уголовно-правовых или административно-правовых методов» <5>. Суть таких рассуждений сводится к наличию единых правовых средств, качеств, «заложенных в самой природе права» <6>. ——————————— <4> Козлов Ю. М. Административное право. М., 2001. С. 26. <5> Там же. С. 27. <6> Там же.
Указанные нами ученые склонны предполагать, что каждой отрасли права присущ универсальный набор юридических возможностей регулирующего воздействия на сферу общественных отношений. К таким возможностям относятся: предписание, запрет и дозволение. Разница заключается лишь в степени (большей или меньшей) практического использования того или иного метода: «Все обозначенные юридические возможности могут быть использованы различными отраслями права как по отдельности, так и в совокупности. Однако отрасли права имеют определенное тяготение к той или иной форме. Так, гражданское право со свойственной ему диспозитивностью тяготеет к дозволениям, уголовное право — к запретам, а административное право со свойственной ему императивностью — к предписаниям» <7>. ——————————— <7> Административное право России: Курс лекций / Под ред. Н. Ю. Хаманевой. М., 2007. С. 11.
Какова же правовая сущность вышеобозначенных юридических возможностей? Предписание можно определить как юридическую обязанность совершения каких-либо действий, предусмотренных правовой нормой. Наоборот, обязанность не совершать каких-либо действий в условиях, предусмотренных правовой нормой, принято называть запретом. Осуществление с юридического разрешения каких-либо действий в силу волеизъявления, желания, усмотрения облекается понятием «дозволение». Вместе с тем все сказанное не означает, что административное право не использует в качестве средств правового воздействия запреты или дозволения. Сущность методов административно-правового регулирования можно определить следующими позициями: 1) они устанавливают определенный порядок действия — предписывают (например, КоАП РФ устанавливает, что при обнаружении обстоятельств, когда начатое дело подлежит прекращению (ст. 24.5), выносится постановление о прекращении производства по делу; жалоба подается в течение десяти суток со дня вручения или получения постановления (ч. 1 ст. 30.3) тому должностному лицу органа внутренних дел, который рассматривал дело об административном правонарушении и обязан в течение трех суток со дня ее поступления направить со всеми материалами дела вышестоящему должностному лицу, в вышестоящий орган внутренних дел (ч. 1 ст. 30.2). — запрещение определенных действий — так, запрещена возможность рассмотрения дела об административном правонарушении должностным лицом, лично, прямо или косвенно заинтересованным в разрешении дела (ст. 29.2 КоАП РФ); — предоставление возможности выбора — так, ч. 1 ст. 29.5 КоАП РФ предусмотрено рассмотрение дела об административном правонарушении по месту его совершения. Однако по ходатайству лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, дело может быть рассмотрено по месту жительства данного лица; — предоставление возможности действовать по своему усмотрению — так, стадия обжалования и пересмотра дела об административном правонарушении не случайно носит название факультативной, поскольку ее существование зависит исключительно от волеизъявления таких, в частности, участников производства по делу об административном правонарушении, как правонарушитель, потерпевшая сторона, прокурор. Говоря о признаках метода административно-правового регулирования, следует отметить, что его самое важное предназначение заключается в определении волевых связей (подчиненностей), в которых состоят субъекты административного права, а также в определении правового воздействия одного участника отношений на другого. Это, прежде всего, отношения «власть — подчинение», при которых отношения в рамках административного права строятся на подчинении нижестоящего участника вышестоящему. Данный метод стоит во главе угла регулирования административно-правовых отношений, это тот «гвоздь», на который навешиваются все управленческие «одежды» административного права. Вместе с тем нельзя исключать и таких отношений, которые возникают между равноуровневыми субъектами административного права, между такими субъектами, которые не находятся в организационной подчиненности друг у друга. Здесь вступает в свои права метод согласования, например, отношения между республикой и краем по вопросам работы междугородного транспорта, совместных предприятий и т. п. К административно-правовым методам регулирования относится и метод рекомендаций, при котором «рекомендации субъекта управления приобретают правовую силу при условии принятия ее другим участником управления» <8>. По такому методу, как правило, строятся отношения между структурными звеньями федерального органа исполнительной власти, например Рекомендации по заполнению формы сертификата соответствия продукции требованиям технических регламентов <9> и т. п. ——————————— <8> Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев З. А. Российское административное право: Учебник. М., 1996. С. 17. <9> См.: Приказ Минпромэнерго РФ от 22.03.2006 N 53 (в ред. от 19.10.2007) «Об утверждении формы сертификата соответствия продукции требованиям технических регламентов» (вместе с «Рекомендациями по заполнению формы сертификата соответствия продукции требованиям технических регламентов») // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 22.05.2006. N 21.
Достаточно интересно подходит к определению сущности метода административно-правового регулирования профессор Д. Н. Бахрах. Он прослеживает суть данного правового явления в сравнении с гражданско-правовым методом. Согласно данному подходу, административно-правовой метод регулирования закрепляет юридическое неравенство субъектов управленческих отношений. Это связано с подчинением одной стороны другой, которое может быть линейным (связи типа «начальник — подчиненный») или функциональным (связи типа «инспектор — контролируемый») <10>. ——————————— <10> Бахрах Д. Н. Административное право России. М., 2000. С. 23.
Гражданское право, закрепляя имущественные и товарные отношения, устанавливает юридическое равенство сторон. «Поэтому юридическим фактором, порождающим, прекращающим, изменяющим гражданские правоотношения, является договор, отражающий волю обеих сторон» <11>. ——————————— <11> Там же.
Административно-правовые отношения возникают в связи с событиями, односторонними волеизъявлениями (например, приказ работодателя о приеме работника на работу, приказ начальника о наложении дисциплинарного взыскания на подчиненного, постановление о наложении штрафа). Субъекты же гражданского права самостоятельно выбирают, с кем и когда вступать в отношения, «заключая договоры, определяют взаимные права и обязанности» <12>. Административно-правовое регулирование достаточно четко определяет, когда и между какими субъектами должны возникать правоотношения и какие будут права сторон (например, призыв на службу, получение права управления транспортным средством возникают при заранее определенных обстоятельствах). ——————————— <12> Там же.
При споре между участниками гражданско-правовых отношений обращаются к третьей незаинтересованной стороне — суду, санкции которого являются правовосстановительными (взыскание убытков) и в интересах пострадавшего. В исключительных случаях прибегают к суду и в административно-правовых отношениях. Однако в основном споры между ними решаются в административном порядке: вышестоящим субъектом управления. Административное право закрепляет юридическое неравенство субъектов, право носителей административной власти во внесудебном порядке воздействовать на граждан и организации: «…у невластной стороны имеются скудные возможности для защиты своих прав своими действиями, для самозащиты. С неправильными действиями субъектов власти граждане, учреждения и предприятия могут бороться чаще всего только путем подачи жалоб в компетентные государственные органы…» <13>. ——————————— <13> Бахрах Д. Н. Административное право России. М., 2000. С. 25.
В управленческих отношениях есть субъект и объект воздействия. Их правовое положение превращает обе стороны в субъектов правоотношений, носителей определенных прав и обязанностей. Принимая во внимание тот факт, что некоторые отрасли права, включая и административное, допускают существование отношений с участием равноправных сторон, подменять их и сопоставлять с гражданско-правовым методом не всегда представляется верным. Точнее было бы сказать о том, что некоторые отрасли права, регулируя каждая свою сферу общественных отношений, применяют универсальные правовые способы и средства, но только в их различном сочетании. Универсальность таких средств как раз и заключается в том, что они равноприменимы как к участникам, находящимся на одном правовом уровне, так и к тем, которые находятся в подчиненности друг у друга. Таким образом, на основании проведенного анализа метод административного права (административно-правового регулирования) можно представить как совокупность правовых способов и средств, регулирующих сферу деятельности: 1) неравноправных участников общественных отношений, строящих свои взаимоотношения по формуле «власть — подчинение» с помощью предписаний и запретов; 2) равноправных участников управленческих общественных отношений, строящих свои взаимоотношения по формуле «равенство сторон» с помощью согласований, договоренностей, координации, рекомендаций; 3) самостоятельных участников общественных отношений, которым дозволено выбирать (без предписаний и запретов) образ действий в рамках административно-правовой нормы.
