(Соловей Ю. П.) («Административное право и процесс», 2013, N 3)
РЕЦЕНЗИЯ НА МОНОГРАФИЮ П. П. СЕРКОВА «АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В РОССИЙСКОМ ПРАВЕ: СОВРЕМЕННОЕ ОСМЫСЛЕНИЕ И НОВЫЕ ПОДХОДЫ» <*>
Ю. П. СОЛОВЕЙ
——————————— <*> Серков П. П. Административная ответственность в российском праве: современное осмысление и новые подходы. Монография. М.: Норма; ИНФРА-М, 2012. 480 с.
Соловей Юрий Петрович, заслуженный юрист Российской Федерации, ректор Омской юридической академии, доктор юридических наук, профессор.
Review of monograph of P. P. Serkov «Administrative responsibility in the russian law: contemporary understanding and new approaches» Yu. P. Solovej
Опубликованная в 2012 г. монография заслуженного юриста Российской Федерации доктора юридических наук Петра Павловича Серкова, несомненно, вызывает особый интерес. Во-первых, потому что посвящена весьма острой социально-правовой проблеме: по разным данным, ежегодно в России к административной ответственности привлекается до 100 млн. граждан и организаций. Во-вторых, эта книга позволяет, что называется, из первых рук ознакомиться с теоретическими воззрениями первого заместителя председателя Верховного Суда Российской Федерации — председателя Судебной коллегии по административным делам, вклад которого в формирование отечественной административно-деликтной политики и современной практики производства по делам об административных правонарушениях несомненен <1>. ——————————— <1> В СПС «КонсультантПлюс» по состоянию на 10 дек. 2012 г. размещено более 900 постановлений Верховного Суда Российской Федерации по конкретным делам об административных правонарушениях, принятых автором рецензируемой монографии.
Работа отличается оригинальностью, нестандартностью подходов к изучению материальных и процессуальных вопросов административной ответственности, опирается на тщательный, глубокий анализ большого числа российских и зарубежных литературных источников, материалов (в т. ч. статистических) судебной и административной практики, широчайший авторский опыт юрисдикционной деятельности. Она содержит много новых, тщательно обоснованных теоретических выводов и положений. В силу ограниченности объема рецензии отмечу лишь некоторые из них. Так, в главе 1 «Общие положения» справедливо отмечается, что правовое регулирование административной ответственности в современной России нельзя признать идеальным. И в этой связи следует всецело поддержать автора, подчеркивающего, что законодатель должен использовать результаты научного поиска, более того, заказывать определенные тематические научные исследования (с. 18 — 19). Очевидно, что подобная практика улучшила бы качество правового регулирования такой конфликтогенной сферы взаимоотношений граждан и государства, какой является сфера административной ответственности. Для правильного уяснения сущности административной ответственности очень важен сформулированный в рецензируемой работе вывод о том, что правоотношения в связи с административной ответственностью нельзя рассматривать как возникшие в результате спора (с. 39 — 43). Исходя именно из этой посылки, должно осуществляться процессуально-правовое регулирование административной ответственности. Глава 2 «Материальные аспекты административной ответственности» содержит абсолютно верный, на мой взгляд, тезис о том, что иных, кроме самого права, критериев, позволяющих признавать акт поведения правонарушением, не существует (с. 53). При этом нельзя не согласиться с П. П. Серковым в том, что использование в юридических источниках понятия «признаки» применительно к составу административного правонарушения затрудняет понимание его сути (с. 98 — 99). Данное понятие уместно для характеристики лишь объективной стороны состава административного правонарушения (с. 101). После того, как Конституционный Суд Российской Федерации четко указал на то, что «…административные правонарушения… в отличие от преступлений, влекущих наступление уголовной ответственности, представляют собой меньшую общественную опасность» <2>, научная дискуссия на тему о наличии у административного правонарушения такого признака, как общественная опасность, казалось бы, должна была бы завершиться. Но, похоже, упомянутый вывод Конституционного Суда Российской Федерации не получил надлежащей оценки (или остался незамеченным) со стороны некоторых специалистов, рассуждающих на тему административной ответственности, и поэтому П. П. Серков справедливо уделил внимание обоснованию наличия у административного правонарушения названного признака. В книге приведены новые, дополнительные аргументы, доказывающие несостоятельность позиций тех ученых, которые либо не относят общественную опасность к характеристикам административного правонарушения, либо расценивают ее как его факультативный признак, либо полагают, что общественная опасность административных правонарушений заключается лишь в их значительной распространенности (повсеместность, обыденность антиобщественного деяния являются аргументами как раз против установления административной ответственности за его совершение), либо вместо общественной опасности административных правонарушений ведут речь об их общественной вредности (с. 70 — 75). ——————————— <2> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 2009 г. N 9-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 24.5, 27.1, 27.3, 27.5 и 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пункта 1 статьи 1070 и абзаца третьего статьи 1100 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 60 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан М. Ю. Карелина, В. К. Рогожкина и М. В. Филандрова» // СЗ РФ. 2009. N 27. Ст. 3382.
В ходе дальнейшего изложения автор привлекает внимание к не отмечавшейся до сих пор в литературе особенности правового регулирования административной ответственности, обусловленной меньшей, в сравнении с преступлениями, степенью общественной опасности административных правонарушений: совершение административно (в отличие от уголовно) наказуемых деяний невменяемым не влечет за собой применения к нему принудительных мер медицинского характера (с. 185). В работе досконально исследована сущность длящегося административного правонарушения (с. 118 — 142). Следует отметить, что важные исследовательские находки автора по данному вопросу нашли отражение в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. N 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» <3>. ——————————— <3> Бюллетень Верхов. Суда РФ. 2005. N 6.
Много свежих идей содержит раздел работы, посвященный бланкетным нормам законодательства об административных правонарушениях (с. 142 — 149). Солидарен с автором в том, что смысл бланкетной нормы Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) заключается в экономии законодательного материала (с. 144). Такая норма, действительно, «внутренне полая», ориентирована на иной нормативный правовой акт и фактически представляет собой форму делегирования законодателем органам исполнительной власти полномочия формулировать составы административного правонарушения (с. 145). П. П. Серков делает в этой связи важный вывод с далеко идущими последствиями: практика введения в Особенную часть КоАП РФ бланкетных норм не согласуется с требованиями ст. 10 и 55 Конституции Российской Федерации, а также ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ. Со всей решимостью поддерживаю предложение автора исключить бланкетные нормы из Особенной части КоАП РФ и обязать законодателя во всех случаях формулировать диспозиции норм об административной ответственности самостоятельно (с. 146, 147). Опасения некоторых специалистов насчет резкого увеличения объема законодательного материала, содержащегося в Особенной части КоАП РФ, и порождаемых им трудностей представляются надуманными. С моей точки зрения, аналогичный подход должен применяться и в сфере уголовно-правового регулирования общественных отношений. Громадный практический опыт, доскональное, системное знание нормативно-правового материала и практических аспектов его реализации позволяют автору разносторонне анализировать конкретные правоприменительные ситуации и находить верное решение там, где его не видят другие ученые. Так, С. Е. Чаннов указывает, что, несмотря на положения п. 2 и 3 ст. 6 Федерального закона от 10 июля 2001 г. N 87-ФЗ «Об ограничении курения табака», предусматривающие обязанность работодателя по оснащению специально отведенных мест для курения табака и административную ответственность за нарушение данной обязанности, виновных лиц к такой ответственности привлечь нельзя по причине отсутствия в КоАП РФ соответствующих санкций <4>. На самом деле, возражает П. П. Серков, наступление административной ответственности в подобных ситуациях на практике вполне возможно, но только за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.27 КоАП РФ «Нарушение законодательства о труде и об охране труда» (с. 48 — 49). Эта несколько неожиданная, но, без сомнения, верная мысль автора, высказанная по частному поводу, помимо прочего позволяет, на мой взгляд, сделать общий и, к сожалению, печальный вывод: качество отечественного законодательства об административных правонарушениях таково, что даже профессорское звание и докторская степень по юриспруденции не являются гарантиями надлежащего уяснения буквы и духа закона. Законодатель не должен забывать, что его «продукция» должна быть доступна для понимания максимального числа «обычных» граждан, особенно если речь идет о сфере юридической ответственности. ——————————— <4> Чаннов С. Е. Состав административного правонарушения как основание административной ответственности // СПС «КонсультантПлюс».
В книге правильно подчеркивается, что термин «наказание», использованный в КоАП РФ, более точен, нежели прежнее «взыскание» (с. 192), тем более в контексте рассуждений о суде как субъекте, выносящем постановление по делу об административном правонарушении. Рассматривая вопросы административного наказания, П. П. Серков убедительно обосновывает главную цель, которую преследуют общество и государство, вводя институт административной ответственности, — субъективное восприятие правонарушителем неблагоприятных последствий назначенного административного наказания в процессе их претерпевания (с. 167 — 168). Наглядно доказывается, что сутью административного наказания выступает кара. Именно она позволяет административному наказанию выступать правовым средством достижения социальной справедливости (с. 174 — 177). Важное практическое значение имеет вывод о том, что административное наказание обеспечивает превенцию не только административных правонарушений, но и преступлений (с. 186). При этом автор, разумеется, отдает себе отчет в том, что предупредительный эффект административного наказания гарантируется не столько его строгостью, сколько неотвратимостью (с. 189). Выводы и положения главы 3 «Процессуальные аспекты административной ответственности», на мой взгляд, свидетельствуют о несомненном вкладе П. П. Серкова в развитие отечественной теории административного процесса. По его справедливому замечанию, «узкое» понимание юридического, в т. ч. административного, процесса фактически исключает органы исполнительной власти из сферы государственного регулирования их властной деятельности и не согласуется с нормами Конституции Российской Федерации (с. 238 — 240), причем, вопреки распространенному мнению, юридический процесс (и это очень важное замечание!) не может быть собственно деятельностью; он служит формой организации деятельности органов публичной власти (с. 244 — 245). Поддерживаю мнение о том, что процессуальная деятельность органов исполнительной власти должна подчиняться общим целям и задачам, присущим исполнительной власти, и оформляться соответствующим образом. При этом главный признак административного производства заключается в том, что органы исполнительной власти с помощью соответствующей совокупности процессуальных норм исполняют установленные для них функции (с. 271 — 272). Ничуть не ускользает от проницательного взгляда автора основное различие между органами исполнительной власти и органами судебной власти, которое состоит в наличии у последних конституционных полномочий на осуществление правосудия. Органы исполнительной власти тоже разрешают правовые споры, но их правоприменительная деятельность не тождественна правоприменительной деятельности судов. Содержанием правосудия выступает рассмотрение не только уголовных, гражданских дел и дел об административных правонарушениях, но и всех дел, требующих своего разрешения с использованием критериев законности и справедливости (с. 280, 282, 298). Функции органов исполнительной власти не могут опосредоваться юрисдикционным процессом (с. 286), их деятельность (в отличие от деятельности судов) не предполагает состязательности сторон (с. 287). В полной мере отражает реальное положение дел вывод П. П. Серкова о том, что рассмотрение дел об административных правонарушениях и назначение административного наказания должностными лицами органов исполнительной власти — вынужденное решение государства, некий компромисс между валом административных правонарушений и затратами на рассмотрение дел судами (с. 336). При этом деятельность органов исполнительной власти по существу совпадает с деятельностью суда (с. 339), и поэтому вполне правомерно характеризовать ее как квазисудебную или квазиправосудие (с. 43, 213, 346). П. П. Серков — один из немногих отечественных ученых, который определяет, и совершенно правильно, на мой взгляд, понятие юрисдикции как «полномочия (а не как «деятельность» — Ю. С.) судебной власти (подчеркну: исключительно судебной, не административной — Ю. С.) на осуществление правосудия» (с. 284). Именно такое понимание юрисдикции согласуется с Конституцией Российской Федерации (с. 277). По утверждению автора, «в Российской Федерации ни в одном законодательном акте не используется понятие «юрисдикция» при определении компетенции органов исполнительной власти, оно применимо лишь к судебной деятельности» (с. 283). Однако рецензент нашел один такой законодательный акт — Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 7 марта 2001 г. N 24-ФЗ. Статья 16 названного Кодекса, определяя обязанности органов, осуществляющих государственную регистрацию судов и прав на них, упоминает о «территории, находящейся под их юрисдикцией». К этому следует добавить, что и Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях нередко именует органы исполнительной власти, имея в виду их полномочия по разрешению дел об административных правонарушениях, юрисдикционными органами. Тем не менее без всяких оговорок поддерживаю П. П. Серкова в том, что только суд должен обладать юрисдикционными полномочиями (с. 281), что судебная власть есть юрисдикционная власть (с. 285), что осуществление правовой квалификации административных правонарушений и назначение административного наказания должны быть в сфере судебной деятельности (с. 344). В книге делается весьма важный вывод: «производство по делам об административных правонарушениях является самостоятельным и полномасштабным видом деятельности судебной власти при осуществлении правосудия… Доктринальное признание производства по делам об административных правонарушениях в качестве судопроизводственного повысит в общественном сознании авторитет и статус института административной ответственности в целом, а также сподвигнет законодателя к внесению соответствующих дополнений и изменений в процедуру рассмотрения дел об административных правонарушениях» (с. 349). Остается лишь пожелать автору настойчивости в практической реализации его рекомендаций. В главе 4 «Анализ идей о налоговой, бюджетной и процессуальной юридической ответственности» автор убедительно, с приведением новых аргументов показывает несостоятельность позиций тех ученых, которые считают налоговую, бюджетную и процессуальную ответственности самостоятельными видами юридической ответственности. Во всех трех случаях речь идет об административной ответственности. В этой связи требуется внесение соответствующих, увязанных между собой изменений в КоАП РФ, Налоговый, Бюджетный, Гражданский процессуальный и Уголовно-процессуальный кодексы Российской Федерации (с. 360 — 433). Заключительная глава 5 «Понятие административной ответственности» посвящена рассмотрению административной ответственности как вида юридической ответственности, в т. ч. в ее позитивном аспекте. Наибольшего внимания здесь, на мой взгляд, заслуживает тезис о нетождественности, несовпадении на понятийном уровне административной ответственности и административного наказания. П. П. Серков весьма убедителен в своем суждении о том, что административная ответственность возникла и существует до момента совершения административного правонарушения, а также назначения и исполнения административного наказания (с. 454 — 455). В рецензируемой монографии можно найти ряд интересных, способных, на мой взгляд, принести пользу предложений по совершенствованию действующего законодательства об административных правонарушениях. Это особенно ценно, если учесть, что П. П. Серков — один из руководителей органа государства, которому в соответствии с ч. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации принадлежит право законодательной инициативы. Речь, в частности, идет о необходимости законодательного отнесения должностных лиц, уполномоченных на составление протокола об административном правонарушении, к участникам производства по делу об административном правонарушении (с. 27). В полной мере поддерживаю также мнение автора о том, что источниками правовых норм об административной ответственности должны служить только КоАП РФ, соответствующие законы субъектов Российской Федерации и никакие другие федеральные законы (с. 77). О глубоком понимании практических проблем административной ответственности свидетельствует предложение П. П. Серкова не приравнивать индивидуального предпринимателя к юридическому лицу в качестве субъекта административного правонарушения, а позиционировать его в КоАП РФ как должностное лицо (с. 87 — 88). Разделяю позицию автора о необходимости изменения ряда норм КоАП РФ в целях обеспечения надлежащего учета обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность, при вынесении постановления по делу об административном правонарушении (с. 155 — 157). Очевидно, правильной представляется идея законодательного сокращения срока вступления в законную силу постановления о назначении административного ареста (с. 162). Нестандартным, но вполне жизнеспособным выглядит предлагаемый к введению порядок, при котором водитель, уклонившийся от уплаты штрафа за нарушение Правил дорожного движения, не мог бы получить разрешение на эксплуатацию транспортного средства (с. 171 — 172). Автор, безусловно, прав, предлагая дополнить ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ в той части, что не только назначение, но и исполнение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой было назначено административное наказание (с. 196). Кроме того, отсутствие в КоАП РФ норм о процессуальном порядке признания доказательств недопустимыми является, по справедливому замечанию П. П. Серкова, недостатком правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях (с. 316), который подлежит обязательному устранению. Результатом глубокого анализа правоприменительной практики является мысль автора о необходимости закрепления в КоАП РФ ныне лишь презюмируемых возможности подачи жалобы и принесения протеста на определение о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела (ст. 25.1, 25.2 КоАП РФ) (с. 309), а также констатации в постановлении по делу об административном правонарушении виновности или невиновности лица, в отношении которого осуществляется производство по делу об административном правонарушении (ст. 29.10 КоАП РФ) (с. 318). Кроме того, имеет смысл непосредственно в ст. 27.1 КоАП РФ предусмотреть право обжалования применения такой меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, как изъятие вещей и документов (с. 359). П. П. Серков обоснованно обращает внимание на необходимость более подробного процессуально-правового регулирования административно-юрисдикционной деятельности судов общей юрисдикции (с. 351 — 352). Движение в указанном направлении позволит избежать существующего положения, при котором рассмотрение дел об административных правонарушениях считается судопроизводством, если оно осуществляется лишь в арбитражных судах, в то время как юридическая природа производства по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции остается невыясненной (с. 296 — 297). Изложенное, надеюсь, убедит читателя в новаторском характере рецензируемой монографии. Особая значимость подобного рода работ (к сожалению, немногочисленных) состоит в том, что они служат своего рода катализаторами научной дискуссии, посредством которой юридическая наука, собственно, и может двигаться вперед. В этой связи остановлюсь на тех суждениях и выводах автора, по поводу которых рецензент хотел бы поделиться своими соображениями в первую очередь. 1. Так, исследуя сущность правоотношений в связи с административной ответственностью, П. П. Серков утверждает, что они возникают не автоматически после совершения административного правонарушения, а только с момента возбуждения дела об административном правонарушении в установленном процессуальном порядке в отношении пока еще предполагаемого правонарушителя (с. 25). Если учесть, что, согласно ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ, дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления (вынесения) должностным лицом одного из указанных в ней процессуальных документов, то приведенное утверждение окажется, на мой взгляд, неверным. Правоотношения в связи с административной ответственностью нередко возникают до составления каких-либо процессуальных документов, например, когда сотрудник полиции, выполняя возложенные на него Федеральным законом «О полиции» обязанности, пресекает совершающееся на его глазах административное правонарушение по своей инициативе или по требованию потерпевшего, физически преследует и задерживает лицо, совершившее правонарушение. Поэтому более предпочтительной представляется позиция, согласно которой правоотношения в связи с административной ответственностью возникают с момента появления поводов к возбуждению дела об административном правонарушении, предусмотренных ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ. 2. С точки зрения автора, должностному лицу не предоставлено «право выбора: возбуждать или не возбуждать дело об административном правонарушении, он обязан это сделать» (с. 39). Представляется, что выбор все же есть, поскольку, во-первых, достаточность данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, определяет само должностное лицо, а во-вторых, норма, содержащаяся в ч. 3 ст. 28.1 КоАП РФ и уполномочивающая должностное лицо на возбуждение дела об административном правонарушении, сформулирована не как обязывающая или предписывающая, а как управомочивающая, то есть допускающая административное усмотрение. Из упомянутой выше статьи КоАП РФ, по мнению П. П. Серкова, следует, что «органы и должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, обязаны (выделено мной — Ю. С.) принимать все меры к установлению каждого (выделено мной — Ю. С.) события административного правонарушения» (с. 304), т. е. обязаны выявлять административные правонарушения. С моей точки зрения, подобный вывод не согласуется с положениями ст. 28.1 КоАП РФ. Не находит он подтверждения и в нормах соответствующих статусных федеральных законов об органах исполнительной власти. Так, например, Федеральный закон «О полиции» в числе ее многочисленных обязанностей выявление административных правонарушений не упоминает. Это неудивительно, ибо последовательное исполнение подобной обязанности просто парализовало бы работу правоохранительных и контрольно-надзорных органов. 3. Исходя из верной посылки о том, что «административным правонарушением может быть признано нарушение не только непосредственно норм административного права, но и норм других отраслей права, например земельного, жилищного, финансового и т. д.», автор формулирует вывод о том, что правоотношения в связи с административной ответственностью имеют «межотраслевой характер» (с. 39), а «административное правонарушение есть межотраслевое действие (бездействие)» (с. 76). С учетом подобной логики межотраслевой характер можно считать присущим и преступлению, и возникающим по поводу его совершения уголовно-правовым отношениям. В таком случае придется признать, что вопросы административной и уголовной ответственности выступают предметом регулирования не только соответственно административно-деликтного и уголовного права, но и других отраслей отечественного права, что, очевидно, не соответствует действительности. Правоотношения в связи с административной ответственностью сегодня имеют (и должны иметь в будущем) исключительно административно-правовую природу. Реализация на практике иного подхода серьезно ослабит гарантии прав и свобод граждан в сфере административной ответственности. 4. П. П. Серков обращает внимание на то, что «в производстве по делам об административных правонарушениях всегда возникают правоотношения публичного характера», мнение потерпевшего при возбуждении дела об административном правонарушении не учитывается, прекращение дела о правонарушении в связи с примирением сторон невозможно, и по указанным причинам административная ответственность отличается от ответственности уголовной, где может иметь место частное обвинение, большей императивностью (с. 40, 299). Действительно, законодатель по одному ему известным мотивам с упорством, достойным лучшего применения, отрицает саму возможность существования в сфере административной ответственности частных и частно-публичных начал. Последний пример — перевод оскорбления из разряда преступлений, преследуемых в частном порядке, в разряд административных правонарушений (ст. 5.61 КоАП РФ), преследуемых, как и без исключений все остальные административные правонарушения, в публичном порядке. Автор, к сожалению, не видит здесь ничего плохого и не задается закономерным вопросом: почему потерпевший в ряде случаев имеет законное право не подвергать уголовному преследованию лицо, совершившее преступление, но напрочь лишен такого права в отношении лица, совершившего всего лишь административное правонарушение? При этом любой участковый уполномоченный полиции скажет, что в повседневной практике мнение потерпевшего на этапе возбуждения дела об административном правонарушении (например, в случаях семейно-бытовых конфликтов) играет решающую роль в принятии соответствующих процессуальных решений. И продолжать игнорировать необходимость внедрения в производство по делам об административных правонарушениях частных и частно-публичных начал — значит, и дальше увеличивать и без того существенную дистанцию между «правом в книгах» и «правом в жизни». 5. Как известно, согласно ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ, административное правонарушение представляет собой «противоправное (выделено мной — Ю. С.), виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность». Буквальное толкование данного положения, на мой взгляд, приводит к выводу о том, что разработчики КоАП РФ сочли недостаточным установление законодательством об административных правонарушениях запрета какого-либо деяния под угрозой административного наказания для того, чтобы отнести его к категории административных правонарушений; требуется, чтобы наряду с этим оно еще было признано противоправным, причем неясно, кем и в каком порядке. Некоторые предусмотренные КоАП деяния, действительно, запрещены или объявлены незаконными нормативными правовыми актами различной юридической силы, не содержащими норм о юридической ответственности (например, п. 2.7 Правил дорожного движения запрещает водителю управлять транспортным средством в состоянии опьянения). Но есть и такие (скажем, мелкое хулиганство), которые текстуально не определены как противоправные ни в одном из действующих нормативных правовых актов, а следовательно, формально не подпадают под законодательное определение административного правонарушения. Думается, во избежание ненужных сомнений следовало бы избавиться от вкравшегося в ч. 1 ст. 2.1 КоАП плеоназма, исключив слово «противоправное». О противоправности соответствующего деяния в полной мере свидетельствует его запрет под угрозой применения конкретных мер наказания. Именно на этих позициях без использования понятий «противоправность», «противоправный» сформулировано легальное определение понятия преступления (ч. 1 ст. 14 УК). Несмотря на отмеченное, автор рецензируемой монографии, как представляется, гипертрофирует роль признака противоправности в правильном уяснении сущности административного правонарушения. Данный признак становится самодовлеющим: речь идет уже не о «противоправности действий (бездействия)» (именно в связке с «действиями (бездействием)» законодатель употребляет, причем единственный раз в ст. 2.8 КоАП РФ, термин «противоправность»), а просто о некоей «противоправности» (с. 50), названной впоследствии административной противоправностью (с. 56 — 57), противоправностью административных правонарушений (с. 64) (данное словосочетание представляется некорректным в силу его тавтологичности), противоправностью административного характера (с. 106). С точки зрения П. П. Серкова, противоправность выступает «результатом нарушения любой правовой нормы» (с. 53), «результатом поведения» лица (с. 56), «явлением реальной действительности», лежащим «в основании нарушения любой правовой нормы и образования правонарушения» (с. 55), «негативным социально-правовым явлением» (с. 56), «основой состава административного правонарушения» (с. 101); она «всегда направлена на нарушение норм публичного права и правовых запретов, предусмотренных в Особенной части КоАП РФ и законах субъектов РФ об административных правонарушениях» (с. 64). Административная противоправность «способна создать стихию хаоса и разрушения, несущую для общества большую беду» (с. 73), она «не может быть формальной, т. к. опасность, которую она несет, всегда реальна» (с. 108); речь может также идти о «проявлениях противоправности» (с. 61, 117, 459), о «совершении» или «совершенной» (выделено мной — Ю. С.) противоправности (с. 131, 139, 187, 229, 466), о «фактах административной противоправности» (с. 162), о «событии противоправности», служащем объектом законодательного реагирования, и в этой связи административная противоправность предстает как «суть административного правонарушения» (с. 76) либо, будучи «дифференцированной», представляет собой административное правонарушение (с. 151). В отсутствие авторского определения понятия «административная противоправность» (думается, данный термин выглядит несколько сомнительным) рецензент не сумел в должной мере уяснить его содержание. Вместе с тем вне зависимости от вкладываемого автором в указанное понятие смысла нельзя утверждать о наличии «ненаказуемой противоправности», объем которой «значительно превышает наказуемую противоправность» (с. 48). Действительно, соблюдение далеко не всех норм отечественного административного права гарантируется применением мер административной ответственности. Например, п. 2.7 Правил дорожного движения запрещает водителю передавать управление транспортным средством лицам, находящимся в болезненном или утомленном состоянии, однако норма об административной ответственности за нарушение подобного запрета до сих пор не принята. Речь в таких случаях идет не о противоправных деяниях, а о деяниях неправомерных. Противоправным должно считаться только наказуемое деяние, т. е. то, за совершение которого законом предусмотрены конкретные меры юридической ответственности. Нарушения же норм административного права (других отраслей права), за совершение которых административная ответственность не установлена, противоправными деяниями считать нельзя, даже если законодатель посредством декларативной нормы (нормы-напоминания) провозгласил, что подобные нарушения влекут административную (или иную) ответственность (такие нормы отягощают законодательный материал и, как правило, бесполезны, а чаще — вредны). Речь идет, повторюсь, о неправомерных, но не противоправных деяниях. Автор не дает отрицательной оценки нынешнему положению, при котором «административная противоправность» существует самостоятельно, без опоры на нормы, предусматривающие административную ответственность (с. 55). С моей же точки зрения, это существенный дефект нормативно-правового материала, обусловленный небрежностью, недосмотром законодателя, но чаще — его игнорированием принципа экономии нормативно-правового вмешательства, влекущим за собой обесценивание в глазах общества права в целом. Весьма сложными для восприятия представляются рассуждения П. П. Серкова об «опасности административной противоправности» (с. 42), «опасности противоправности административных правонарушений» (с. 64), «характере и степени» опасности противоправности (с. 466). На его взгляд, «противоправность административных правонарушений» «более опасна в первую очередь публичным интересам, сформулированным в нормах публичного права и правовых запретах, предусмотренных законодательством об административных правонарушениях» (с. 64). «…Если опасность исключить из административной противоправности как неотъемлемое ее свойство, — отмечается в книге, — то не будет и самой противоправности…» (с. 70). «Именно критерий общественной опасности административной противоправности, — подчеркивает П. П. Серков, — служит источником общественных усилий правового регулирования в связи с административной ответственностью» (с. 76). При этом в ряде случаев производится «переоценка опасности противоправности, и общественная опасность преступления законодателем снижается до степени опасности административного правонарушения» (с. 67). Возможны также «переоценка степени опасности внутри самой административной противоправности» (с. 67), «криминализация противоправности», «придание ей характера общественной опасности» (с. 69). Кроме того, «противоправность поддается не только количественной, но и качественной оценке» (с. 62). Наконец, по мысли автора, отправной точкой для обсуждения законодателем вопроса о введении за те или иные действия (бездействие) юридической ответственности — уголовной или административной — служит «основополагающий правовой фактор — наличие в этих действиях (бездействии) противоправности» (с. 114). У читателя, исходящего из того, что противоправность есть не более чем характеристика деяния, запрещенного законом под угрозой наказания, приведенные суждения, конечно, вызовут вопросы. Сама по себе противоправность деяния никакой общественной опасности не представляет, она «опасна» настолько же, насколько «опасен» текст закона об административной ответственности. Опасность порождается не противоправностью деяния, а самим деянием, уже запрещенным законодателем, планируемым им к запрету под угрозой ответственности или пока не выявленным и надлежащим образом не оцененным на предмет создания угроз личности, обществу, государству. Опасность деяния устранить весьма трудно, для этого необходимы серьезные усилия государственных и общественных институтов. Опасность же противоправности деяния ликвидировать очень легко: для этого надо признать утратившими силу правовые нормы, в соответствии с которыми деяние признается противоправным (неправомерным). Исчезает противоправность, а значит, и ее опасность. И наоборот, сам акт объявления законодателем того или иного деяния административным правонарушением (а этот акт, как показывает практика, может быть очень даже произвольным), по логике автора, придает ему качество общественной опасности, с чем, конечно же, согласиться трудно. В действительности не противоправность, а общественная опасность деяния (большая или меньшая) служит «отправной точкой» в решении вопроса о введении за его совершение уголовной или административной ответственности. Наверное, положения монографии об «опасности административной противоправности» могли быть правильно поняты при условии, что такая противоправность означала бы всю совокупность административных правонарушений или, как иногда выражаются некоторые специалисты, административную деликтность. Однако вопрос о том, ради каких исследовательских целей автор отказался от традиционного понимания противоправности как одной из характеристик административно наказуемого деяния, остается без ответа. 6. «В действующей правовой системе, — пишет П. П. Серков, — совокупность норм права функционально можно представить в виде трех регулятивных мегаформ: материальной, процессуальной и охранительной. К материальной мегаформе следует отнести все нормы законов… регулирующие общественные отношения в различных сферах жизни общества. Процессуальные нормы определяют модели поведения участников материальных правоотношений. Охранительные нормы предусматривают юридическую ответственность за нарушение как материальных, так и процессуальных норм. Нормы Конституции РФ не входят ни в одну из них, т. к. решают указанные задачи принципиально другим способом, закрепляя первооснову, фундамент всего правового регулирования» (с. 436). Позволю себе оспорить приведенное мнение. Конечно, в широком смысле все правовые нормы можно именовать регулятивными, поскольку регулирование общественных отношений — их основное предназначение. Любая юридическая норма есть средство социального управления, и вряд ли можно согласиться с тем, что в настоящее время (в отличие от 60-х гг. XX в.) нет правовых оснований рассматривать институт административной ответственности в качестве механизма управления (с. 450). Таким механизмом, правда, весьма специфическим, выступает даже институт уголовной ответственности. Другое дело, что не следовало, на мой взгляд, проводить классификацию «мегаформ» с использованием более чем одного критерия. Она напоминает классификацию столовых сервизов на фарфоровые, фаянсовые и китайские. Между тем материальные и процессуальные нормы могут быть как охранительными, так и позитивными (управленческими или регулятивными в узком смысле данного термина), а охранительные нормы — материальными и процессуальными. По этой причине рецензент, в отличие от автора, не считает, что выделение упомянутых выше «мегаформ» «позволяет обеспечить особую зримость и осязаемость фундаментальных основ правового регулирования, в т. ч. юридической ответственности» (с. 436). Трудно согласиться и с тем, что конституционные нормы решают задачи материальных, процессуальных и охранительных норм «принципиально другим способом». Достаточно вспомнить ч. 1 ст. 51 Конституции Российской Федерации, реализуемую в уголовном процессе и производстве по делам об административных правонарушениях непосредственно. 7. Автор абсолютно прав в своем сомнении по поводу того, что «все должностные лица органов исполнительной власти, уполномоченные на рассмотрение дел об административных правонарушениях, осознают сущность и значение квазиправосудия и в своей деятельности руководствуются таким пониманием, а интересы ведомства на них никоим образом не влияют» (с. 350). В этой связи предлагается скорректировать организацию рассмотрения дел об административных правонарушениях должностными лицами органов исполнительной власти посредством следующих мер: во-первых, уточнить перечень должностных лиц, уполномоченных на рассмотрение указанных дел; во-вторых, внести изменения в квалификационные требования к кандидатам на названные должности; в-третьих, на законодательном уровне решить вопрос о соответствующем обучении должностных лиц пониманию правосудия, его значимости и т. п. Предложенное, по мнению П. П. Серкова, нивелирует возможную ведомственную зависимость должностных лиц, уполномоченных на рассмотрение дел об административных правонарушениях (с. 350). На мой взгляд, ведомственная зависимость сотрудников органов исполнительной власти будет сохраняться в той или иной степени до тех пор, пока существуют органы исполнительной власти. При всей своей важности вышеописанные меры вряд ли кардинальным образом изменят сложившуюся ситуацию. Решение, по-моему, надо искать в иной плоскости: смоделировать административно-юрисдикционную деятельность органов исполнительной власти так, чтобы вместо судебного она носила надзорный характер. Для этого в законе следовало бы реализовать основные принципы теории о т. н. формальной строгости административного наказания по сравнению с наказанием, назначаемым в судебном порядке. Эта строгость выражается в том, что по общему правилу сам факт совершения правонарушения является достаточным для назначения административного наказания; форма и степень вины для органа исполнительной власти (его должностного лица), в отличие от суда, значения не имеют; какая-либо судебная процедура назначения наказания отсутствует; оно может назначаться несколько раз до тех пор, пока нарушение не будет устранено <5>. Именно при таких условиях административное наказание будет основываться не на идее справедливости, а на идее поддержания органами исполнительной власти публичного порядка. ——————————— <5> Кобалевский В. Л. Советское административное право. Харьков: Изд-во НКЮ УССР, 1929. С. 177.
Органы исполнительной власти (их должностные лица) должны быть вправе налагать только предупреждение или штраф в минимальном размере, указанном в санкции соответствующей статьи. Если лицо оспаривает на месте грозящее ему наказание или указанные органы (их должностные лица) считают необходимым применение к нему более строгих мер ответственности, дело передается в суд. Суд в зависимости от результатов рассмотрения может применить любое, в т. ч. и наиболее строгое из перечисленных в статье административных наказаний. Предлагаемый порядок, давно известный странам Западной Европы <6>, лишил бы органы исполнительной власти (их должностных лиц) судебной функции, но вместе с тем, не ущемляя прав граждан, оставил бы в их распоряжении жесткие правовые средства реагирования на правонарушения в поднадзорных сферах социальной жизни. ——————————— <6> Краткая объяснительная записка к заключению междуведомственной комиссии под председательством сенатора А. А. Макарова по преобразованию полиции в Империи. СПб.: Гос. тип., 1911. С. 100.
Полемику, конечно же, можно было бы продолжить. Но и без этого видно, что в своей книге автор не обходит острые углы, открыто и честно, глубоко проникая в суть дела, заявляет о собственной позиции практически по всем животрепещущим проблемам теории и практики административной ответственности. Отрадно сознавать, что с изданием такой монографии немногочисленный ряд признанных отечественных ученых в области административно-деликтного права пополнился еще одним именем. Поэтому хотел бы рекомендовать рецензируемую монографию для внимательного изучения всем специалистам, которые занимаются материально — и процессуально-правовыми вопросами административной ответственности. Не сомневаюсь, что научный труд П. П. Серкова послужит созданию условий для существенного усовершенствования института административной ответственности и тем самым усилению юридических гарантий прав и свобод граждан.
