(Бринчук М. М.) («Экологическое право», 2013, N 3)
ЭКОЛОГО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ: ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ <*>, <**>
М. М. БРИНЧУК
——————————— <*> Brinchuk M. M. Eco-legal mechanism: the concept and essence. <**> Данная работа выполнена с использованием справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
Бринчук М. М., заведующий сектором эколого-правовых исследований ИГП РАН, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации.
В статье исследуется сущность эколого-правового механизма, дается определение этого понятия. Называются общие условия эффективности механизма. Эколого-правовой механизм исследован в контексте с целями экологического права, его предметом. Определяются элементы и особенности эколого-правового механизма.
Ключевые слова: экологическое право, эколого-правовой механизм, эффективность, цели экологического права, предмет, элементы, особенности эколого-правового механизма.
The article explores the essence of eco-legal mechanism, definition of this concept. There are called general conditions of the effectiveness, the elements and features of eco-legal mechanism. Eco-legal mechanism is investigated in the context of the objectives of the environmental law and its subject.
Key words: ecological law, eco-legal mechanism, efficiency, the objectives of ecological law, subject, elements, peculiarities of eco-legal mechanism.
В системе социальных регуляторов поведения людей по поводу природы — религии, морали, нравственности, права и др. — право занимает особое место. В доктрине права важнейшие его характеристики выражаются через категорию «механизм». Так, в науке экологического права было проведено исследование механизма действия права в охране окружающей среды. Под механизмом действия права О. Л. Дубовик понимает процесс использования правовых велений (запретов и дозволений) для регулирования поведения граждан в целях развития и совершенствования общественных отношений, обеспечения законных прав и интересов общества и личности, осуществляемый государством и уполномоченными им органами на определенной организационно-ресурсной основе, с учетом исторических условий данного этапа функционирования общества <1>. ——————————— <1> См.: Дубовик О. Л. Механизм действия права в охране окружающей среды. М.: Наука, 1984. С. 28.
Применительно к системе экологического права могут быть выделены иные виды механизмов. Наиболее значимый из них — эколого-правовой механизм, образующий сердцевину правового регулирования общественных отношений по поводу природы. Эколого-правовой механизм — согласованная система предусмотренных нормами экологического права или в соответствии с ними мер и требований, а также действий и процессов, осуществляемых в порядке реализации этих норм, направленных на последовательное и эффективное достижение целей экологического права. Правовое содержание и сущность эколого-правового механизма определяются особенностями объекта экологических отношений, регулируемых нормами данной отрасли, образующих ее предмет, в соответствии с потребностями общества в его взаимодействии с природой. Во всех проявлениях экологического права (отрасли права, науки и учебной дисциплины) эколого-правовой механизм — категория комплексная. В соответствии со структурой экологического права в зависимости от общественных потребностей из него могут быть вычленены: для природно-комплексных правовых образований — правовые механизмы обеспечения правового режима особо охраняемых природных территорий, континентального шельфа Российской Федерации, внутренних морских вод, территориального моря и прилежащей зоны Российской Федерации, исключительной экономической зоны Российской Федерации и др.; для отраслей природоресурсного права — земельно-правовой механизм, водно-правовой механизм; горно-правовой механизм и т. д.; правовые механизмы отдельных правовых институтов — экологического нормирования; экологической экспертизы; экологического контроля, юридической ответственности за экологические правонарушения и др.; при необходимости — правовые механизмы охраны окружающей среды от химических, физических, биологических воздействий и др. Сумма правовых механизмов названных системных частей экологического права в итоге не дает, однако, полное представление об эколого-правовом механизме, его содержании и особенностях. Эколого-правовой механизм — универсальный самостоятельный элемент экологического права как ресурс его функционирования, исследования и источник знаний. В современной доктрине экологического права вопрос об эколого-правовом механизме разработан достаточно полно. В ней было уделено внимание практически всем его структурным элементам. При исследовании эколого-правового механизма важно подчеркнуть то, что формируется он нормами не только экологического права, но и многих иных отраслей в национальной правовой системе. Это весьма важное обстоятельство, суть которого состоит в том, что для эффективного его функционирования требуется согласованность всех соответствующих отраслей, непосредственно или опосредованно ориентированных на правовое регулирование экологических отношений. Такая согласованность достигается посредством учета места и роли экологического права в правовой системе и соблюдения разработанных в доктрине этой отрасли правил принятия в других отраслях экологизированных норм. При этом помимо достижения согласованности между отраслями, участвующими в правовом регулировании отношений в сфере взаимодействия общества и природы, общей актуальной задачей является формирование эффективного механизма и обеспечение его эффективного функционирования. Согласованность уже служит важной предпосылкой эффективности, но не единственной. Эффективность функционирования этого механизма обусловливается многими факторами объективного и субъективного характера. Во многом она определяется эффективностью публичной власти. При этом главным изначальным фактором субъективного характера является политическая воля руководства государства. В значительной мере эта воля проявляется через отношение государства к формированию механизма правового регулирования экологических отношений. Эффективность обеспечивается прежде всего за счет оптимального, научно обоснованного регулирования общественных отношений по поводу природы, образующих предмет экологического права. Очевидно, что эффективность эколого-правового механизма определяет эффективность самого экологического права. Своим содержанием эколого-правовой механизм охватывает все сферы деятельности публичной власти, особая роль в которой принадлежит государству. Соответственно, многое в правовом обеспечении экологических общественных отношений зависит от главы государства и каждой из ветвей государственной власти — законодательной, исполнительной и судебной. Не вдаваясь в детали правовой концепции эффективности, ограничимся пока указанием на два наиболее существенных и исходных условия эффективности исследуемого эколого-правового механизма: одним условием является качество нормативно-правового регулирования отношений по поводу каждого отдельного элемента этого механизма (в принципе речь идет о соблюдении выработанных в теории права правил законотворчества <2>), и второе условие касается степени исполнения соответствующих эколого-правовых норм. При возникновении споров по поводу окружающей среды эффективность обусловливается деятельностью и правоохранительных органов. Соответственно, теоретически и практически можно оценивать эффективность всего эколого-правового механизма или с учетом интересов и потребностей — отдельных его элементов. Важнейшими условиями эффективности являются применение на стадии формирования экологического законодательства современной методологии этого процесса; научно обоснованное создание в этом законодательстве системы мер и требований, направленных на правовое обеспечение экологических отношений в соответствии с его целями. ——————————— <2> См.: Игнатьева И. А. Экологическое законодательство России и проблемы его развития. М.: Изд-во МГУ, 2001; Бринчук М. М. Концепция развития экологического законодательства Российской Федерации. СПб.: Изд-во Юрид. института, 2009. С. 72 — 78.
Исходно эколого-правовой механизм должен быть ориентирован на достижение целей экологического права.
Цели экологического права
Цель в праве имеет огромное значение. Именно цель определяет содержание права. «Цель является представлением о будущем, которое воля полагает осуществить» <3>. С учетом важности и согласно принципу научной обоснованности законопроектной деятельности цель права становится предметом исследований в науке и фиксируется в законодательстве. При этом цели, устанавливаемые в науке и закрепляемые в законодательстве, в их содержании могут не совпадать. ——————————— <3> Иеринг Р. Цель в праве. Т. 1: Пер. с нем. СПб., 1881. С. 6, 315, 321.
Как показывает исторический опыт, цели в науке экологического права видятся по-разному. Как писал в 1970-е годы О. С. Колбасов, «в союзном законе (об охране окружающей среды. — М. Б.) следовало бы дать официальное определение целей долгосрочной политики Советского государства в области охраны окружающей природной среды, выразив три главные целевые установки, имеющие наиболее общее принципиальное значение: недопущение возникновения новых, постепенное устранение существующих причин и источников отрицательного воздействия общества на природу, а также улучшение природных условий страны» <4>. В основе монографии профессора В. В. Петрова «Экология и право» лежит идея управления качеством окружающей среды, применительно к которому он определяет цель: качество среды обитания — интегрированный показатель, формирующийся на основе качественных характеристик отдельных компонентов биосферы — воздуха, воды, почв, растительного и животного мира. Соответственно, с его точки зрения, целью правового регулирования является поддержание, восстановление качества окружающей среды <5>. ——————————— <4> Колбасов О. С. Итоги науки и техники. Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов. М., 1978. С. 58. <5> См.: Петров В. В. Экология и право. М.: Юридическая литература, 1981. С. 8.
По мнению И. А. Игнатьевой, цель экологического законодательства — создание и сохранение правопорядка в сфере экологических отношений как гарантии реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду <6>. ——————————— <6> См.: Игнатьева И. А. Экологическое законодательство России: теория и практика систематизации: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2007. С. 343.
В самом законодательстве вопрос определения целей решается по-разному. Так, в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» <7> цель выражена в преамбуле через декларирование того, что данный Закон «определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности». ——————————— <7> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
В предшествующем Законе — Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» <8> — цель была установлена в контексте определения задач природоохранительного законодательства России: «Задачами природоохранительного законодательства Российской Федерации являются регулирование отношений в сфере взаимодействия общества и природы с целью сохранения природных богатств и естественной среды обитания человека, предотвращения экологически вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности, оздоровления и улучшения качества окружающей природной среды, укрепления законности и правопорядка в интересах настоящего и будущих поколений людей» (ст. 1). ——————————— <8> См.: Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» // ВСНД и ВС РФ. 1992. N 10. Ст. 457.
Как видим, цель правового регулирования в головном акте определяется преимущественно с учетом его предмета. Так как названные Законы посвящены охране окружающей среды, соответственно и цели называются применительно к этому направлению деятельности в сфере взаимодействия общества и природы. В настоящее время в системе экологического законодательства отсутствует акт, обеспечивающий интегрированный подход к регулированию экологических отношений, образующих предмет экологического права. Соответственно, отсутствует и единая цель данной отрасли. По моему убеждению, целью экологического права является сохранение (поддержание) и восстановление благоприятного состояния окружающей среды (природы). Эта цель является актуальной как для охраны окружающей среды от вредных химических, физических и биологических воздействий, влияющих на качественные характеристики природы, так и использования природных ресурсов, предопределяющего количественные показатели, характеристики природы. «Благоприятная окружающая среда» видится автору как одна из наиболее фундаментальных категорий не только экологического права, но и права в целом <9>. Не случайно в Конституции Российской Федерации <10> в качестве основного установлено право каждого на благоприятную окружающую среду. Цель правового регулирования, связанная с сохранением благоприятного состояния окружающей среды, по моему убеждению, не должна быть ориентирована лишь на обеспечение конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду, а должна ориентироваться на решение более широких задач сохранения природы, включая, в частности, задачу сохранения биологического разнообразия. ——————————— <9> См.: Бринчук М. М. Благоприятная окружающая среда как правовая категория // Актуальные проблемы развития экологического права в XXI веке / Отв. ред. М. М. Бринчук, О. Л. Дубовик // Труды Института государства и права РАН. 2007. N 5. С. 36 — 66. <10> См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Рос. газ. N 237. 1993. 25 дек.
Цель экологического права непосредственно связана с его предметом. Также непосредственно с предметом связан и эколого-правовой механизм.
Предмет экологического права
Цель формирования эффективного эколого-правового механизма как первейшего условия достижения цели экологического права требует комплексного, всестороннего, системного регулирования этой отраслью всех отношений по поводу природы. Система таких отношений, называемых в доктрине права экологическими, образует предмет отрасли экологического права. Под предметом правового регулирования понимается строго определенная область общественных отношений, качественно отличающихся от иных общественных отношений, образующих предмет другой отрасли права. Предмет играет роль системообразующего фактора отрасли права. Какие же более конкретные общественные отношения регулируются экологическим правом? В научной и учебной литературе по экологическому праву по поводу его предмета, как и цели, высказываются разные, не совпадающие позиции. Так, предметом экологического права О. И. Крассов называет общественные отношения, возникающие по поводу охраны окружающей природной среды от вредных химических, физических и биологических воздействий, обеспечения режима особо охраняемых природных территорий, а также охраны и использования животного мира <11>. Позднее О. И. Крассов развил свою позицию по поводу предмета экологического права. «Экологическими отношениями являются общественные отношения, возникающие по поводу охраны окружающей среды в процессе природопользования, охраны природной среды от негативных химических, физических и биологических воздействий, включая отношения по поводу обеспечения экологической безопасности, а также отношения по поводу консервативной охраны природы. Эти группы общественных отношений составляют… предмет экологического права» <12>. ——————————— <11> См.: Крассов О. И. Экологическое право: Учебник. М.: Дело, 2001. С. 39. <12> Крассов О. И. Экологическое право: Учебник. М.: Норма, 2004. С. 22 — 23.
Традиционно в предмете выделяется две группы общественных отношений — по использованию природных ресурсов и по охране окружающей среды (охране природных ресурсов) <13>. ——————————— <13> См.: Колбасов О. С. Экология: политика — право. М., 1976. С. 167; Правовая охрана природы в СССР: Учеб. пособие / Под ред. В. В. Петрова. М., 1976. С. 55 — 58; Природно-ресурсовое право и правовая охрана окружающей среды: Учебник / Под ред. В. В. Петрова. М., 1988. С. 24; Шемшученко Ю. С. Правовые проблемы экологии. Киев, 1989. С. 70; Правовая охрана окружающей природной среды в странах Восточной Европы. М., 1990. С. 5.
Действительно, названные две группы отношений общепризнаны, и прежде всего они образуют предмет экологического права. Экологическое право России регулирует некоторые иные существенные для общества отношения, выходящие за рамки традиционных. Таким образом, учитывая современные потребности, включая интересы человека и гражданина в сфере взаимодействия общества и природы, опосредованные в праве, предмет современного российского экологического права образуют отношения: — собственности на природные объекты и ресурсы; — по природопользованию; — по охране окружающей среды от химических, физических и биологических воздействий; — по защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц. Приведенная классификация видов экологических отношений — принципиальная, наиболее важная, целесообразная и научно обоснованная <14>. Ее целесообразность заключается во взаимосвязанном, одновременном решении в праве комплекса существенных проблем, касающихся принадлежности природных ресурсов, распоряжения ими, обеспечения рационального использования природных ресурсов, охраны природы от разных форм деградации, защиты экологических прав и законных интересов человека. Научная обоснованность такой классификации подтверждается природоресурсным законодательством (земельным, водным, горным и др.), в котором регулируются, в частности, отношения собственности на соответствующий природный ресурс, по его использованию и охране, а также доктриной земельного, водного, горного и иного природоресурсного права <15>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник М. М. Бринчука «Экологическое право» включен в информационный банк. —————————————————————— <14> Такую систему общественных отношений, образующих предмет экологического права, автор предложил в 1998 г. См.: Бринчук М. М. Экологическое право (право окружающей среды): Учебник для вузов. М.: Юристъ, 1998. С. 62 — 71. Жизнь подтвердила ее обоснованность. В условиях интервенционистских действий со стороны цивилистов особенно важно выделение в предмете экологического права отношений собственности на природные объекты и ресурсы и их всестороннее регулирование в экологическом праве как отрасли публичного права. <15> В отдельных научных работах в предмет экологического права наряду с отношениями по природопользованию и охране окружающей среды включаются отношения по обеспечению экологической безопасности, что затрагивает теоретические и практические основы данной отрасли. См., напр.: Копылов М. Н. О правовом содержании понятия «экологическая безопасность» // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 2000. N 1. С. 113 — 120; Голиченков А. К. Понятие, предмет и система экологического права в широком смысле слова // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций 1995 — 2004 гг. Юбилейный выпуск. Т. I. М., 2004. С. 344; Копылов М. Н. О предмете международного экологического права // Актуальные проблемы развития экологического права в XXI веке / Отв. ред. М. М. Бринчук, О. Л. Дубовик // Труды Института государства и права РАН. 2007. N 5. С. 84. Позиция автора по поводу экологической безопасности в целом, в том числе в контексте предмета экологического права, изложена в статье: Бринчук М. М. Обеспечение экологической безопасности как правовая категория // Государство и право. 2008. N 9. С. 30 — 42.
При таком подходе к правовому регулированию общественных экологических отношений обеспечивается учет интересов как природы, так и человека, в чем проявляется биосоциальная сущность человека.
Методологические основания как фактор формирования эффективного эколого-правового механизма
Экологическое законодательство является основой эколого-правового механизма. Методологические основания, на которых формируется экологическое законодательство, предопределяют его эффективность <16>. ——————————— <16> О системном анализе вопросов методологии экологического права см.: Шестерюк А. С. Экологическое право: вопросы теории и методологии анализа. СПб.: Изд-во СПбГУ, 2000; Шестерюк А. С. Экологическое право: проблемы методологии: Дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 2000.
Особую роль в обосновании и выделении таких методологических оснований играет наука экологического права. И в целом в соответствии с положениями общей теории права принцип научной обоснованности относится к основным принципам нормотворческой (правоустановительной) деятельности. В соответствии с этим принципом «правоустановительная деятельность должна опираться на научно осмысленный отечественный и зарубежный опыт в этой сфере, на результаты научного изучения современного состояния права и тенденций его развития, на идеи, концепции и практические рекомендации современной юридической науки по вопросам совершенствования правоустановительного процесса и системы позитивного права» <17>. ——————————— <17> Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства: Учебник для вузов. М.: НОРМА-ИНФРА-М, 1999. С. 420.
Важнейшими методологическими основаниями формирования экологического законодательства как минимум являются: — закономерности развития природы; естественнонаучные, теологические знания о природе, учет законов природы; — положения общественных наук (философии, социологии, политологии и др.) о взаимодействии общества и природы. В той мере, в какой предмет общественных наук — философии, социологии, политологии и др. — включает природную составляющую; — потенциал природы. С учетом достоверного знания реального состояния природы, его потенциала наиболее эффективно может определяться и реализовываться государственная экологическая политика как научно обоснованная, формироваться законодательство и право как одна из наиболее важных форм выражения и осуществления этой политики. Ограниченный потенциал природы закономерно устанавливает соответствующие ограничения развития рыночной экономики; — общие закономерности экологически значимого социального и экономического развития общества. Развитие общества является, как известно, мощнейшим фактором разнообразных, как правило, негативных, воздействий на природу. В концентрированном виде закономерности научно обоснованного развития сформулированы в концепции устойчивого развития; — конституционно-правовые положения общего характера о человеке, гражданине, государстве и законодательстве. Эти положения Основного Закона Российской Федерации, обладающего высшей юридической силой, суть наиболее существенные правовые требования, которые должны соблюдаться в процессе формирования и функционирования каждой отрасли, в том числе и экологического права. В конечном счете посредством реализации этого методологического требования обеспечивается реализация самой Конституции; — положения общей теории права, в частности положения о новых подходах к структурированию правовой системы. Эти положения, учитываемые с необходимостью всеми отраслями права, создают научную, теоретическую основу сбалансированного внутренне согласованного развития всей правовой системы, научно обоснованного соотношения экологического права с другими отраслями и каждой отрасли в отдельности, доминирования норм экологического права над нормами других отраслей при регулировании в них экологических отношений. Серьезные проблемы права в сфере взаимодействия общества и природы сегодня существуют именно в свете данного методологического основания. Создаются они цивилистами, игнорирующими критерии формирования и функционирования публичного права, к которому относятся экологическое право и природоресурсные отрасли; — мировоззренческие положения — о неправовых категориях, учет которых имеет существенное, основополагающее значение и для развития права, влияет на его эффективность, на формирование нового правопонимания, правосознания, правовой культуры, в частности о таких категориях, как «нравственность», «справедливость», «добро и зло» и др. Такой подход к структурированию методологических оснований экологического и природоресурсного права одновременно предполагает, обусловливает учет и отражение в нем всех важнейших сторон жизни, бытия человека — естественнонаучную, общественно-научную, природную, социальную, нормативно-правовую, теоретико-правовую и духовную. Соответственно, его достоинство — в обеспечении учета важнейших внешних факторов, обусловливающих в идеале последовательное и прогрессивное развитие экологического права на комплексной, всесторонней основе. Всесторонние выявление, исследование и учет значимых для права явлений и факторов является одним из основных принципов методологии общей теории права. Каждое из оснований, очевидно, имеет собственное содержание и соответственно последовательно отраженное и реализованное в праве, преследует в праве свои цели, направлено на решение своих задач. В то же время при исследовании названных методологических оснований видно, что в процессе реализации в какой-то части содержания они совпадают, соотносятся, накладываются одно на другое. И это естественно: природа и общество взаимосвязаны множеством природно-социальных значимых нитей. Хотя в значительной степени своим содержанием каждое из них обладает спецификой, требуя самостоятельной разработки и реализации. Формируя на такой научно обоснованной методологической основе законодательство и эколого-правовой механизм, находишь ответы на многие жизненные вопросы и обеспечиваешь решение экологических проблем, важных для современного этапа общественного развития. Некоторые из этих методологических положений — учет положений Конституции Российской Федерации, общей теории права — носят универсальный характер для прогрессивного развития всех отраслей в национальной правовой системе. Учет этих общих методологических оснований формирования каждой отрасли для конструктивного, поступательного развития всей правовой системы является обязательным. Императивный характер носит и отражение экологических требований в законодательстве иных отраслей, называемое в доктрине экологического права экологизацией законодательства. В теории экологического права разработаны правила научно обоснованной экологизации <18>. ——————————— <18> См.: Судавичюс Б. Б. Проблемы отражения экологических требований в праве: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1988; Петров В. В. Экологическое право России: Учебник. М.: БЕК, 1995. С. 95; Игнатьева И. А. Систематизация экологического законодательства и экологизация иных отраслей российского законодательства // Экологическое право. 2007. N 1. С. 4 — 11; Бринчук М. М. Теоретические проблемы экологизации законодательства // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций (2005 — 2007 гг.) / Под ред. проф. А. К. Голиченкова. М., 2009. С. 327 — 332; Бринчук М. М. Практика экологизации законодательства // Экологическое право. 2008. N 6. С. 10 — 19 и др.
Элементы эколого-правового механизма
К основным элементам этого механизма относятся: экологическое нормирование; эколого-техническая регламентация, стандартизация и сертификация; оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза; лицензионно-договорные основы специального природопользования; планирование; аудит; экономико-правовые меры природопользования и охраны окружающей среды (плата за природопользование; страхование и др.); организационно-правовые средства информационного обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды (мониторинг окружающей среды; государственные кадастры природных объектов и ресурсов; статистический учет; экологический паспорт предприятия; отчетность); контроль; духовно-культурные средства (экологическое воспитание, образование, наука); ответственность; управление природопользованием и охраной окружающей среды и др. Предложенный подход к конструированию эколого-правового механизма совпадает с позицией общей теории права. Такая позиция была выражена одним из ведущих представителей теории публичного права Ю. А. Тихомировым, который считает важным «разработать такой механизм правового воздействия на природоохранные и природоресурсные процессы, который позволял бы обеспечить их оптимальное — с общепубличной точки зрения — развитие. Имеются в виду сбережение и воспроизводство всех природных ресурсов, чему должны служить институты экологического права. Именно институциональный аспект проблемы позволяет построить механизм эколого-юридического регулирования тех ключевых звеньев природного цикла, которые определяют его развитие» <19>. ——————————— <19> Тихомиров Ю. А. Предисловие // Институты экологического права / С. А. Боголюбов и др. М.: Эксмо, 2010. С. 15.
Каждый из названных нами инструментов занимает собственное место в механизме экологического права, выполняя в нем определенные функции. Лишь в совокупности, при обеспечении последовательного использования каждого из инструментов, правовой механизм призван обеспечить достижение целей экологического права. Отсутствие в механизме какого-либо звена (элемента) либо его недостаточное правовое регулирование и осуществление влияет на эффективность функционирования всего механизма, понижает возможности экологического права, с одной стороны, его субъектов — с другой, практически обеспечивать охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов, распоряжение природой как объектом права собственности. Создание законодателем комплексного и эффективного механизма природопользования и охраны окружающей среды требует ст. 18 Конституции Российской Федерации применительно к обеспечению соблюдения права каждого на благоприятную окружающую среду. По поводу названных элементов важно подчеркнуть и следующее. Их эффективность определяется оптимальным установлением не только материальных норм о каждом из них, но и соответствующим регулированием, где это требуется, процессуальных отношений. Процессуальные нормы права придают необходимую юридическую определенность взаимоотношениям различных субъектов права на всех стадиях правоустановительной, правоохранительной и правоприменительной деятельности. Процессуально-правовые формы и процедуры являются важной юридической гарантией реальности прав и свобод личности и необходимым условием эффективного действия всего права. Мера процессуализированности права — существенный качественный показатель степени развитости права в целом <20>. ——————————— <20> См.: Нерсесянц В. С. Указ. соч. С. 431.
Применительно к конструкции «эколого-правовой механизм» возникает существенный вопрос, есть ли основания рассматривать это правовое явление как непрерывно функционирующий организм или оно как механизм может ассоциироваться со стоящим в гараже автомобилем или в депо локомотивом. И автомобиль, и локомотив являются, несомненно, механизмами. Как видим, от ответа на этот вопрос зависит общественная полезность исследуемой категории. В концепции предлагаемой статьи эколого-правовой механизм имеется в виду как живой, постоянно функционирующий организм. Это качество связано с его включением в другие звенья механизма управления, особенно государственного, призванного обеспечивать последовательное и эффективное исполнение норм экологического права, придает динамику всем другим звеньям этого механизма. Как экологическое право в целом формируется и, главное, работает благодаря управлению, так и исследуемый нам механизм всегда воспринимается как функционирующий. И есть таковым: правовые нормы, регулирующие отношения по поводу того или иного его звена (нормирования, экспертизы и т. д.), с момента вступления закона в силу должны исполняться. Исполняются они посредством управления. Рассмотрение споров по экологическим вопросам также подтверждает эту позицию.
Значимость и особенности эколого-правового механизма
Такие особенности связаны прежде всего с особенностями самого объекта экологических отношений, каковым является природа. В современном международном и национальном экологическом праве в качестве интегрированного объекта называется, правда, не природа, а окружающая среда. Хотя в головном акте отрасли Федеральный закон и называется «Об охране окружающей среды», фактически в российском экологическом праве таким объектом является именно природа <21>. Специфика природы как объекта по ряду признаков и оснований, существенных для экологического права, предопределяет специфику эколого-правового механизма. ——————————— <21> См.: Бринчук М. М. Экологическое право: объекты экологических отношений: Монография. М.: ИГП РАН, 2011.
Одна из особенностей, выражающая важность, значимость этого механизма, связана, в частности, с местом экологического права в правовой системе, которое само является специфическим. Его особое место в правовой системе — международной и национальной — изначально предопределено по объективным признакам и основаниям, в частности, уже тем, что человек — биосоциальное существо и как объект общественных отношений, регулируемых правом, обитает одновременно в двух системах, мирах — природном и социальном. При этом природный мир, развивающийся по собственным, объективным законам, является жизненно важным фактором развития общества, служит основой жизни и деятельности людей, что признано ст. 9 Конституции Российской Федерации. Все другие отрасли права созданы преимущественно для регулирования отношений по поводу социальной среды. И лишь экологическое право всей своей глубинной сутью ориентировано на природный мир, на поддержание или восстановление его благоприятного состояния, на сохранение природы как «основы жизни и деятельности народов», на обеспечение публичных интересов экологического благополучия, что достигается с помощью эколого-правового механизма. Природа и ее отдельные объекты и комплексы — главный и единственный объект общественных отношений, регулируемых нормами экологического права. Если смотреть на данную проблему с точки зрения международного экологического права, то особость экологического права проявляется и в глобальности масштаба. Природа, являющаяся объектом экологических отношений, не признает государственных границ. Очевидно, что с учетом взаимосвязей и взаимообусловленности явлений и процессов в природе, существующих объективно, многие экологические проблемы, решение которых требует согласованных действий ряда государств, мирового сообщества, — к примеру, касающиеся климатических изменений, использования и охраны околоземного космического пространства, — могут успешно решаться только на международном уровне, в международном экологическом праве. Потребность в эффективном эколого-правовом механизме, обусловленная спецификой объекта регулируемых экологическим правом отношений, диктуется и следующим обстоятельством. Как социальные феномены человек и общество абсолютно зависимы от природы, от ее ресурсов и состояния. Вне природы человек и общество не могут существовать. При этом, что важно иметь в виду, экологическая система природы Земли, органичной частью которой является человек и общество, не является автономной, самодостаточной. Ее энергетический потенциал лишь временно, в ограниченной мере, определяемой законами развития природы, может обеспечивать поддержание жизненных сил природы Земли. Естественная экологическая система Земли органически связана с Вселенной. Более того, она полностью зависима от постоянной экологической связи с Вселенной <22>. ——————————— <22> В этой связи особое значение приобретает позиция общей теории государства и права, выраженная Г. В. Мальцевым: «Основная и самая благородная задача современной науки состоит в раскрытии тайн «организации жизни на Земле» на базе всех отраслей научного знания, включая, возможно, в первую очередь общественное, этическое знание. Не случайно многие выдающиеся представители точных и естественных наук с воодушевлением предсказывают в будущем наступление эпохи обществоведения, обогащенного результатами глубокого постижения космических и природных феноменов». См.: Мальцев Г. В. Развитие права: к единению с разумом и наукой. М., 2005. С. 40.
В свете вопроса об особенностях природы как объекта экологических отношений есть основание в качестве основного принципа всего права, не только экологического, сформулировать принцип учета в праве фактора абсолютной зависимости человека и общества от природы, от ее ресурсов и состояния (принцип природной обусловленности жизнедеятельности человека и общества). Соответствующим образом такой принцип объективно отражается на специфической особенности эколого-правового механизма, обусловливая его значимость для всей правовой системы и человечества. Конституционное оформление особого места экологического права в правовой системе можно видеть через норму: земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9 Конституции России). В этой конституционной норме, определяющей один из наиболее существенных элементов конституционного строя России, выражен принцип необходимости учета в законодательстве и праве роли и значения природы в развитии общества, в жизни и деятельности людей, и более того — в ней выражена детерминированность развития общества естественными законами развития природы, подчиненность им. Другими словами, согласно ст. 9 Конституции Российской Федерации законы общества, не только специализированные в регулировании отношений в сфере взаимодействия общества и природы, но и все иные законы, реализация которых затрагивает интересы экологического благополучия, должны учитывать экологические требования, вытекающие из законов природы. Соответственно, крайне важным для права — науки и практики — становится знание о природе и ее законах, которое должно быть учтено, послужить основой при формировании и функционировании права, формулировании его эколого-правовых норм, лежащих в основе эколого-правового механизма. Жизненно важно знание о том, как отразится исполнение или неисполнение правовых норм или их отсутствие на природе — основе жизни и деятельности людей. И так как реализация, осуществление права влияет на природу, подрывает (или может подорвать) эту естественную основу жизнедеятельности человека и общества, знание о природе и законах ее функционирования должно служить одним из существенных исходных методологических положений формирования всей правовой системы, не только экологического права <23>. ——————————— <23> См.: Бринчук М. М. Проблемы методологии экологического права // URL: http://www. igpran. ru/public/publiconsite. С. 14 — 24.
В теории международного права окружающей среды по этому поводу высказана несколько иная позиция. А. Кисс и Д. Шелтон пишут: «Право окружающей среды имеет ряд особенностей, которые вытекают из необходимости принимать во внимание законы природы, в основном законы биологии, химии и физики. Не во многих юридических дисциплинах требуется такой учет научных знаний. Большая часть отраслей права пытается регулировать различные и подчас непредсказуемые отношения людей. В противовес этому право окружающей среды использует науку, чтобы предсказать и соответственно урегулировать последствия поведения человека, влияющие на природную среду. Необходимость учета законов природы в праве окружающей среды привела к появлению междисциплинарного подхода к проблемам экологии (окружающей среды). Законодатели и юристы должны полагаться на научные исследования и применять их» <24>. ——————————— <24> Кисс А., Шелтон Д. Международное право окружающей среды. Ч. 1. Структура и основные понятия. 2-е изд.: Пер. с англ. Ижевск: Jus est, 2010. С. 31.
Необходимость учета законов природы названные авторы справедливо выделяют как особенность права окружающей среды. Но это не означает, что в других отраслях права, регулирующих экологические отношения, не требуется, как они пишут, «принимать во внимание «законы природы». Опосредованно во всех таких отраслях должны учитываться законы природы. Изначально они учитываются в праве окружающей среды (экологическом праве); нормы, регулирующие экологические отношения, в других отраслях (они называются экологизированными нормами) должны соответствовать требованиям, установленным в нормах экологического права, принятых с учетом законов природы. И именно в этом также важно видеть особенность экологического права и его места в правовой системе. Соответственно, таким образом, знания о природе и ее законах должны учитываться при формировании всей правовой системы и служить в качестве необходимого критерия эффективности ее функционирования. Эта важная для прогрессивного, научно обоснованного развития права позиция находит отклик и в современной общей теории права. Как подчеркивает Г. В. Мальцев, «порядок есть то, что связывает природу и общество, определяет формы биологической и социальной эволюции» <25>. При этом он утверждает, что «правовой порядок есть часть упорядоченной природы, он должен быть однороден с нею; природа права конгруэнтна, то есть совместима, соразмерна, относима к природе вообще, поэтому главное методологическое требование к природе права — удовлетворять человеческим представлениям о природности всех вещей» <26>. ——————————— <25> Мальцев Г. В. Развитие права: к единению с разумом и наукой. М., 2005. С. 39. <26> Там же. С. 45.
Существенная особенность эколого-правового механизма, связанная со структурой природы как объектом экологических отношений, проявляется в праве через интегрированный и дифференцированный подходы к регулированию этих отношений. Сущность каждого из этих подходов определяется спецификой объекта, который должен быть надлежащим образом учтен при правовом регулировании и отражен в установленных нормах. Соответствующим образом это отражается и на характеристике эколого-правового механизма. К примеру, с одной стороны, в природоресурсных отраслях формируются собственные механизмы — земельно-, водно-, горно-правовые и др., с другой — всегда наряду с функционированием этих механизмов на практике задействуется недостающий в них элемент эколого-правового механизма. Так, в горном или земельном законодательстве могут вовсе отсутствовать требования об оценке воздействия на окружающую среду или экологической экспертизе. При этом, если в горно — или земельно-правовой практике в соответствующих отношениях потребуется использование регулятивного потенциала названных элементов эколого-правового механизма, эти правовые средства будут задействованы. С учетом реализации в экологическом праве двух подходов к регулированию экологических отношений — интегрированного и дифференцированного — важно обратить внимание как на особенность эколого-правового механизма на его действие в правовой сфере взаимодействия природы и общества в пределах юрисдикции Российской Федерации. Принципиальная особенность эколого-правового механизма заключается и в том, что некоторые его элементы регулируются не в экологическом законодательстве. Так, меры юридической ответственности за экологические правонарушения в соответствии с новейшей отечественной законодательной практикой устанавливаются в трудовом законодательстве — по дисциплинарной ответственности; в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях — по административной, в Уголовном кодексе Российской Федерации — по уголовной; в Гражданском кодексе Российской Федерации — по экологическим обязательствам, предусмотренным в гражданском договоре. Требования, касающиеся экотехнической регламентации, стандартизации и сертификации, устанавливаются Федеральным законом «О техническом регулировании» <27>. Соответственно, некоторые элементы эколого-правового механизма в своей правовой основе носят комплексный характер. ——————————— <27> См.: Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании» // СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5140.
Таким образом, эколого-правовой механизм является тем правовым ресурсом, с помощью которого обеспечивается результативность экологического права, достигаются его цели. Это обстоятельство предопределяет особый интерес к надлежащему исследованию каждого из его элементов.
