(Елизаров В. Г.) («Журнал российского права», N 4, 2002)
КОНСТИТУЦИОННО ОБОСНОВАННЫЕ ОГРАНИЧЕНИЯ СВОБОДЫ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ В ХОДЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КАМПАНИЙ И ПРОСЧЕТЫ НОВОГО ЗАКОНОПРОЕКТА
В. Г. ЕЛИЗАРОВ
Елизаров Василий Георгиевич — специалист — эксперт аппарата Комитета Государственной Думы по информационной политике, аспирант РАГС.
Система конституционно обоснованных ограничений свободы массовой информации <*>, установленных законодательством, безусловно, должна учитывать, что влияние СМИ на формирование общественного мнения наиболее ощутимо сказывается в сфере, связанной с регулированием предвыборной агитации <**> во время избирательных кампаний. ——————————— <*> Под конституционно обоснованными ограничениями свободы массовой информации понимаются ограничения свободы массовой информации, установленные в федеральных законах в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, а также непосредственно следующие из ограничений, установленных в Конституции РФ (ч. 1 ст. 23, ч. 1 ст. 24, ч. 2 и 4 ст. 29) для определенных категорий информации. <**> Агитационные материалы, распространяемые через средства массовой информации, являются массовой информацией, так как они предназначены для неограниченного круга лиц (см. определение массовой информации в ст. 2 Закона РФ «О средствах массовой информации»).
Правовое регулирование этой деятельности средств массовой информации <*> нуждается в совершенствовании — как, впрочем, и в остальных «обслуживаемых» ими сферах. ——————————- <*> В настоящей статье понятие «средство массовой информации» используется как в легальном его значении — форма периодического распространения массовой информации, так и в качестве обозначения организации, производящей соответствующую продукцию (теле-, радиопрограммы, газеты и т. д.), в зависимости от контекста.
Известно, что любое правовое регулирование общественных отношений включает установление необходимых ограничений действий субъектов. Без ограничений (в том числе запретов) невозможно перевести потенциально неограниченные свободные действия субъектов, часто угрожающие правам и законным интересам других лиц, в упорядоченные отношения в соответствии с целями регулирования. Поэтому правомерные ограничения прав и свобод (установленные и осуществляемые в соответствии с Конституцией РФ) не могут считаться нарушающими и ущемляющими права и свободы граждан. По сути дела, правомерные ограничения одних прав и свобод человека и гражданина служат гарантиями защиты других социальных ценностей: основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обороноспособности страны и безопасности государства (см. ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Если государство не принимает должных законодательных мер, способствующих объективному, сбалансированному, достоверному информированию граждан средствами массовой информации, то становится возможным манипулирование общественным мнением <*>, что при значительных масштабах этого явления неизбежно ведет к дезинформации и дезориентации значительной части граждан по важным вопросам общественно — политической жизни, к фактическому отчуждению, отстранению их от управления делами государства и бесконтрольности органов власти со стороны гражданского общества, то есть к фиктивной демократии. Поэтому эффективное правовое регулирование деятельности СМИ, сочетающее действенные гарантии свободы массовой информации и меры защиты от злоупотреблений этой свободой, — важное и необходимое (хотя и недостаточное) условие для демократического развития общества. ——————————— <*> Под манипулированием общественным мнением здесь понимается деятельность, осуществляемая путем информационных воздействий, направленная на создание у граждан представлений о происходящих событиях, определенных лицах, организациях или их деятельности, не соответствующих действительности, в целях воздействия на мысли, мнение, поведение лиц, подвергающихся таким воздействиям.
Основы правового статуса организаций телерадиовещания, редакций периодических печатных изданий и других СМИ установлены в ст. 29 и в находящихся с ней в системной взаимосвязи ст. 23, 24, 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации, а также в ст. 10 Европейской конвенции по правам человека. Более детально права и обязанности СМИ установлены в Законе РФ «О средствах массовой информации» и других федеральных законах. В правовом статусе СМИ указанные конституционно — правовые элементы их статуса занимают не только большой объем, но и имеют в силу высшей юридической силы определяющее, приоритетное значение по отношению к иным элементам их правового статуса, установленным другими законами. Следовательно, обязанности СМИ, касающиеся содержания их продукции, прямо вытекающие из положений Конституции РФ (ч. 2 и 4 ст. 29), и имеющиеся конституционные основания обязанностей и ограничений в деятельности СМИ (ч. 3 ст. 55), которые закреплены в других законах, свидетельствуют, что правовой статус СМИ существенным образом отличается от правового статуса коммерческих организаций, действующих в иных сферах бизнеса и жизни общества. Права и обязанности средств массовой информации (организаций телерадиовещания и редакций печатных периодических изданий) шире и по объему, и по общественной значимости. Исходя из публично — правовых элементов статуса СМИ, иными, более обширными и в большей степени ориентированными на обеспечение общественных интересов являются и ограничения прав и свобод средств массовой информации. Федеральные законы, регулирующие выборы органов государственной власти, содержат в комплексе правил ведения предвыборной агитации <*> ряд конституционно обоснованных ограничений свободы массовой информации, в том числе: ——————————— <*> См.: ст. ст. 37 — 45 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
1) ограничение круга субъектов, имеющих право вести предвыборную агитацию через электронные СМИ <*> (это вправе делать только зарегистрированные кандидаты, избирательные объединения, избирательные блоки, инициативные группы по проведению референдума); ——————————— <*> См.: ст. ст. 39, 40 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав…»; Разъяснения Центризбиркома РФ от 13 августа 1999 года N 8/52-3.
2) ограничение сроков ведения предвыборной агитации; 3) обязанность <*> организаций, осуществляющих теле — и радиовещание, не допускать обнародования информации, способной нанести ущерб чести, достоинству кандидатов, если эти организации не могут предоставить кандидату возможность обнародовать опровержение или разъяснение в защиту его чести, достоинства и деловой репутации до окончания срока предвыборной агитации; ——————————— <*> См.: п. 6 ст. 45 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав…».
4) установление условий доступа кандидатов и избирательных объединений к средствам массовой информации с целью обеспечения равенства прав кандидатов, избирательных объединений на ведение агитации через СМИ и предотвращения соответствующих нарушений; 5) запрещение <*> организациям телерадиовещания отдавать предпочтение в информационных блоках какому бы то ни было кандидату, избирательному объединению, в том числе по времени освещения их агитационной деятельности; ——————————— <*> См.: п. 6 ст. 45 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав…».
6) установление порядка финансирования предвыборной агитации в СМИ и другие ограничения. Но состояние российского законодательства в рассматриваемой сфере остается крайне неудовлетворительным. Новейшая российская история показала много примеров злоупотреблений свободой массовой информации в интересах отдельных лиц, политических и финансовых структур во время избирательных кампаний. Особенно ярко нарушения в сфере предвыборной агитации проявились во время последних выборов в Государственную Думу осенью 1999 года. Так, Председатель Центризбиркома РФ А. А. Вешняков заявил: «В части агитации я признал рост нарушений …причем взятые на вооружение приемы были довольно эффективны при манипулировании общественным мнением» <*>. Социологическими исследованиями была выявлена четко выраженная связь между направленностью представления некоторых политических персоналий в СМИ и их рейтингом предпочтения у избирателей. Так, было установлено <**>, что в связи с воздействием СМИ в рамках избирательной кампании 1999 года более 15 процентов избирателей поддержали движение «Единство», хотя ранее поддерживали ОВР. ——————————— <*> Не могу сказать, что агитация шла честно // Известия. 1999. 18 дек. <**> См.: Стребков Д., Халкина Е. Электорат верит телевидению // Среда. 2000. N 5.
В отчете Международного фонда избирательных систем (действующего при поддержке Агентства международного развития США — USAID) о парламентских выборах в России в 1999 году говорится: «Кампания очернительства и недозволенные методы, применявшиеся в ходе парламентских выборов 1999 г., нацеленные, в основном, на дискредитацию оппозиции в лице «Отечество — вся Россия» и его лидеров, Примакова и Лужкова, внесли новую составляющую в предвыборную агитацию, беспрецедентную для выборов постсоветского периода» <*>. ——————————— <*> Парламентские и президентские выборы в России 1999 — 2000 гг. Техническая оценка. Международный фонд избирательных систем. М., 2000. С. 64.
Сложившемуся положению в значительной мере способствовало наличие существенных недостатков в федеральном законодательстве, которое не содержит эффективных механизмов, препятствующих злоупотреблениям свободой массовой информации и правом на проведение предвыборной агитации <*>. ——————————— <*> Ограничения, установленные в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав…», неэффективны и носят фрагментарный характер.
Это послужило одной из причин внесения Президентом РФ в Государственную Думу проекта Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — законопроект), который представляет собой новую редакцию этого Закона. 31 октября 2001 года законопроект был принят в первом чтении. В какой же мере этот законопроект может способствовать <*> решению существующих проблем в сфере регулирования предвыборной агитации в СМИ? ——————————— <*> Законопроект еще будет дорабатываться депутатами.
Для ответа на этот вопрос рассмотрим наиболее существенные нарушения правил предвыборной агитации, осуществляемой через СМИ, которые допускались практически во всех последних избирательных кампаниях. 1. Правонарушения должностных лиц и творческих работников средств массовой информации: 1) Незаконное ведение предвыборной агитации <*> под видом иной информационной деятельности лицами, не имевшими на это права, — должностными лицами и творческими работниками средств массовой информации (например, так называемые авторские информационно — аналитические программы на канале ОРТ и других). При этом ведущими ряда телепередач фактически выполнялись функции агитаторов в предвыборной кампании <**>, а заинтересованные в этом кандидаты легально не оплачивали распространение этой агитации. ——————————— <*> См.: Разъяснения Центризбиркома РФ от 13 августа 1999 года N 8/52-3. <**> Показательно заявление Генерального директора ОАО «Общественное российское телевидение» И. Шабдурасулова, сделанное незадолго до начала избирательной кампании: «ОРТ имеет свои политические предпочтения и, исходя из них, будет принимать решения по поддержке того или иного кандидата в выборных кампаниях 1999 — 2000 годов» // Бюллетень «Обзор событий». Издание Информационно — аналитического управления Совета Федерации. 1999. 22 — 28 июня. С. 30. Сравните с процитированным выше высказыванием Председателя Центризбиркома РФ А. А. Вешнякова.
2) Нарушения должностными лицами СМИ прав кандидатов на равные условия доступа к средствам массовой информации <*>. Часто должностные лица негосударственных организаций телерадиовещания отказывали отдельным кандидатам (избирательным объединениям) в предоставлении эфирного времени на равных с другими претендентами условиях. ——————————— <*> См.: пункт 3 ст. 37 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…».
3) Комментирование в СМИ данных опросов общественного мнения и прогнозов результатов выборов, влиявшее на предпочтения избирателей. При этом такие материалы не были объективными социологическими исследованиями, а имели явное заказное происхождение и цель — воздействие на предпочтения и настроения избирателей, что негативно сказывалось на свободном волеизъявлении избирателей. 4) Неправомерный отказ должностными лицами СМИ кандидату в возможности опубликования опровержения или иного разъяснения в защиту его чести и достоинства или деловой репутации в случае, когда кандидату был нанесен ущерб информацией, распространенной в СМИ. Одной из предпосылок указанных нарушений послужило юридически небезупречное определение понятия предвыборной агитации в действующем Законе. 2. Использование кандидатами, замещающими государственные или муниципальные должности, преимуществ служебного или должностного положения (так называемого административного ресурса) для ведения агитации через СМИ. Пользуясь своим служебным положением, такие кандидаты «мелькали» на телеэкране или печатных полосах «подконтрольных» им СМИ чаще их конкурентов под разными информационными предлогами (используемыми как аргумент, чтобы такие материалы не посчитали предвыборной агитацией). Этим нарушались права других кандидатов на равные условия доступа к средствам массовой информации и правила финансирования избирательной кампании. Указанные проблемы в сфере деятельности СМИ тесно связаны со следующими более общими проблемами: 1) распространенность незаконного («теневого») финансирования предвыборных мероприятий кандидатов (избирательных объединений). Этому способствует непрозрачность, практически полная закрытость от контроля реальных финансовых взаимоотношений кандидатов (избирательных объединений) со СМИ и организациями, производящими агитационные материалы, оказывающими консультационные и иные услуги, связанные с выборами. Одна из главных причин «теневого» финансирования — неадекватно низкая предельная сумма расходов кандидата (избирательного объединения) из его избирательного фонда, установленная в Законе (например, для кандидата на выборах в Государственную Думу в 1999 г. — не более суммы, эквивалентной 33 тыс. долларов). Такое нереалистичное требование Закона фактически толкало кандидатов на его нарушение; 2) малая эффективность деятельности контрольно — ревизионных служб при избирательных комиссиях, избирательных комиссий в целом, а также Минпечати РФ, уполномоченного осуществлять контроль за соблюдением телевещателями законодательства РФ; 3) неадекватно низкие меры административной ответственности за нарушения избирательного законодательства <*>. Установленные в законе штрафы за правонарушения в сфере предвыборной агитации (до 500 минимальных размеров оплаты труда, что сегодня составляет около 1700 долларов) практически не имеют никакого сдерживающего воздействия. ——————————— <*> См.: ст. 5.8 нового КоАП Российской Федерации, а также ФЗ «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах».
Президентский законопроект, дающий новую редакцию Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…», способствует решению некоторых перечисленных проблем, но одновременно, на наш взгляд, может создать новые проблемы и условия для нарушений избирательных прав граждан. Проанализируем с этой точки зрения некоторые нововведения указанного законопроекта. 1. В законопроекте уточняется определение понятия «предвыборная агитация», а также установлены новые положения, конкретизирующие это определение путем приведения перечня видов действий, которые признаются предвыборной агитацией (п. 2 ст. 42): «а) призывы голосовать «за» или «против» кандидата (список кандидатов), «за» или «против» гражданина Российской Федерации в случае, если он будет зарегистрирован в качестве кандидата (список граждан Российской Федерации в случае, если он будет зарегистрирован в качестве списка кандидатов) соответствующей избирательной комиссией; б) выражение предпочтения в отношении кого-либо из кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, а также граждан Российской Федерации в случае, если они будут зарегистрированы в качестве кандидатов. В частности, указание на то, за кого из кандидатов, за список кандидатов какого из избирательных объединений, избирательных блоков будет голосовать избиратель; в) описание возможных последствий избрания или неизбрания кандидата (списка кандидатов); г) распространение информации с явным преобладанием сведений о каких-либо кандидатах, избирательных объединениях, избирательных блоках в сочетании с позитивными либо негативными комментариями; д) распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью; е) деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, к общественному объединению, к которому принадлежит данный кандидат; ж) иные действия, имеющие целью побудить или побуждающие избирателей голосовать за кандидатов, списки кандидатов, против всех кандидатов, против всех списков кандидатов». Как видим, перечень не является закрытым (в нем содержится формулировка «иные действия, имеющие целью…»). Вместе с тем в перечисленных выше положениях законопроекта воспроизводятся некоторые пробелы действующего одноименного Федерального закона. Названные нормы не позволяют, например, однозначно признать предвыборной агитацией такую частую форму скрытой агитации, как показ по каналам телевидения сюжетов о деятельности должностного лица, связанной с исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей, но не имеющей существенного государственного и общественного значения в момент распространения этой информации (скажем, фрагментов его выступления, приема им граждан, а также иных материалов о его деятельности). Напротив, из приведенного в проекте перечня следует, что любая информация о деятельности должностного лица, связанная с исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей, имеет основания не считаться предвыборной агитацией — даже представляющая малый общественный интерес или значение. Но такая информация будет способствовать напоминанию избирателям о том, какой активный, деловитый кандидат, как много он думает об интересах граждан, государства и т. д. и т. п. Полагаю, что определение предвыборной агитации должно быть доработано. 2. В законопроекте исключено положение, имеющееся в действующем Законе (п. 3 ст. 37), гарантирующее всем кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам равные условия доступа к средствам массовой информации. Напротив, в п. 1 ст. 45 законопроекта предусмотрена возможность предоставления избирательным объединениям и блокам бесплатного эфирного времени на каналах государственных и муниципальных организаций телерадиовещания в различных объемах в зависимости от числа голосов избирателей, полученных ими на предыдущих выборах. Учитывая стоимость эфирного времени, это эквивалентно прямой финансовой поддержке на выборах государством (из госбюджета) определенных партий, что противоречит одному из основных принципов российского избирательного права и Конституции Российской Федерации — принципу равенства прав граждан, в том числе избирательных, независимо от имущественного положения (ч. 2 ст. 19 Конституции РФ). Ведь иначе во многих случаях на формирование через СМИ общественного мнения и на результаты выборов решающим образом стали бы влиять именно финансовые ресурсы претендентов и тех, кто стоит за ними. 3. В пункте 4 ст. 46 законопроекта устанавливается право редакций негосударственных периодических печатных изданий, публикующих предвыборную агитацию, произвольно (без объективных на то оснований) отказывать в предоставлении платной печатной площади кандидату, избирательному объединению. Совершенно очевидно, что в этом случае СМИ (их владельцы) станут активнейшими политическими игроками, формируя в своих интересах информационное пространство во время выборов и существенным образом влияя — деформируя свободное волеизъявление и выбор избирателей. Учитывая эти весьма существенные недостатки законопроекта, полагаем обоснованным внести в него следующие коррективы, которые, на наш взгляд, могли бы его улучшить: 1) Дополнить перечень действий, признающихся предвыборной агитацией (п. 2 ст. 42), следующим подпунктом: «распространение информации о деятельности кандидата, связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей в случае, если ее нераспространение не нарушит право граждан на получение информации о подготовке и проведении выборов и событиях, имеющих существенное государственное и общественное значение в момент распространения этой информации». 2) Установить, что участие (или показ) кандидатов в любых телепередачах считается предвыборной агитацией, за исключением информационных блоков <*>, в которых в равном объеме освещаются действия других кандидатов (деятельность избирательных объединений) или предоставлены равные возможности участия всем кандидатам (избирательным объединениям), и комментариев, в которых нет явного предпочтения либо негативной оценки кого-либо из кандидатов (избирательных объединений). ——————————— <*> Термин «информационный блок» используется в действующем Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав…».
3) Установить более строгие ограничения на показ в телевизионных передачах должностных лиц органов власти, являющихся кандидатами, за исключением материалов в информационных блоках, которые имеют существенное значение для информирования граждан о деятельности должностного лица по реализации его полномочий, и при условии, что такие материалы освещают события, имеющие в момент их распространения существенное государственное и общественное значение. (Понятно, что в таких правовых конструкциях надо свести к минимуму использование оценочных критериев.) 4) Установить единый, равный по длительности для всех кандидатов (избирательных объединений) срок проведения предвыборной агитации, независимо от дня регистрации кандидата (списка кандидатов), достаточный для доведения агитационных материалов до избирателей, но при этом обоснованно ограниченный во времени (например, один месяц). Это уменьшит перегруженность информационного пространства агитационными материалами, а также обеспечит возможность лучшего контроля за законностью ведения агитации. 5) Увеличить длительность периода, в течение которого запрещено обнародовать в СМИ прогнозы результатов выборов, результаты опросов общественного мнения и иных исследований, связанных с выборами, до семи дней до дня голосования и в день голосования (вместо трех дней, как это действует сегодня). Существующий в федеральном законодательстве запрет обнародования таких материалов в течение трех дней до дня голосования и в день голосования не препятствует их подчас негативному воздействию на свободное волеизъявление избирателей. 6) Установить максимальное соотношение длительности эфирного времени, которое кандидаты (избирательные объединения) вправе получить на платной основе, и длительности бесплатного эфирного времени, предоставляемого им для проведения агитации в соответствии с законом. Это позволит предотвратить чрезмерное влияние финансовых ресурсов на результаты выборов путем массированного воздействия на избирателей через СМИ. 7) Дополнить законопроект новым положением следующего содержания: «Организация телерадиовещания, редакция периодического печатного издания не вправе оказывать предпочтение кому-либо из кандидатов, избирательных объединений (избирательных блоков) в отношении заключения договора на платное предоставление эфирного времени, печатной площади для проведения предвыборной агитации и не вправе отказать в заключении таких договоров при наличии возможности выполнения соответствующих договоров в соответствии с настоящим Федеральным законом». Предлагаемая норма устанавливает дополнительные гарантии соблюдения равных правовых условий проведения предвыборной агитации для всех кандидатов, избирательных объединений (избирательных блоков). Эта формулировка имеет правовую аналогию (в сфере гражданско — правовых отношений) — публичный договор (ст. 426 Гражданского кодекса РФ). Такой вид договора, согласно указанной статье, является обязательным при оказании услуг, выполнении работ, которые по своему характеру организация должна осуществлять в отношении каждого, кто к ней обратится. В статье 426 ГК РФ использована формулировка «цена товаров, работ и услуг, а также иные условия публичного договора устанавливаются ОДИНАКОВЫМИ для всех потребителей…» (выделено мною. — В. Е.). Для таких договоров не допускается произвольный отказ организации от их заключения по причинам, не имеющим объективных оснований (технические возможности и т. д.). Предлагаемое дополнение служит также одной из гарантий предотвращения манипулирования общественным мнением, которое возможно, если предоставление платного эфирного времени (печатной площади) будет осуществляться на разных условиях в зависимости от усмотрения руководителей организации телерадиовещания или редакции печатного периодического издания (или стоящих за ними лиц). 8) Конкретизировать положения, регулирующие деятельность избирательных комиссий в сфере осуществления ими контрольных функций (контрольно — ревизионных служб избирательных комиссий), в том числе установить меры их ответственности за действия (бездействие), нарушающие права кандидатов и избирательных объединений. Целесообразно также заменить в ряде положений Закона диспозитивные нормы, допускающие их необязательное применение (что на практике приводит к неравному применению Закона по отношению к разным участникам выборов), императивными нормами. 9) Установить обязанность кандидатов и избирательных объединений направлять в соответствующие избирательные комиссии сведения о заключенных договорах о платном предоставлении эфирного времени и печатной площади в периодических печатных изданиях (дата заключения договора, наименование и адрес организации и дата, время и объем предоставления платного эфирного времени либо планируемая дата и объем выхода в свет соответствующего периодического печатного издания) сразу после их заключения, а также установить обязанность кандидатов, избирательных объединений, организаций телерадиовещания и редакций периодических печатных изданий предоставлять иные сведения об указанных договорах (включая размеры оплаты) по запросам комиссий. Предлагаемое дополнение направлено на создание условий для проведения эффективного контроля за соблюдением кандидатами, избирательными объединениями (избирательными блоками) избирательного законодательства. Полагаю, что следует установить не только гарантии, направленные на обеспечение беспристрастности освещения в СМИ в период избирательных кампаний деятельности политических партий, кандидатов, избирательных комиссий, хода избирательной кампании, но и гарантии объективного, сбалансированного информирования граждан в остальное время. При этом важно иметь правовые механизмы, обеспечивающие плюрализм содержания СМИ, то есть равные условия для представления в передачах, не являющихся предвыборной агитацией или политической рекламой, точек зрения разных политических партий и их представителей. Предвижу возражения, основанные на том, что невозможно достичь абсолютной объективности в освещении журналистами избирательной кампании или в рассказе о каком-либо ее участнике, что всегда присутствуют собственная позиция, симпатии или оценочные суждения. Но так бывает лишь в тех случаях, когда профессиональный уровень работников СМИ недостаточно высок или они осознанно используют свое должностное, служебное положение для влияния на ход выборов. Опыт зарубежных демократических стран показывает возможность успешной деятельности телевидения, базирующейся на принципах обеспечения сбалансированности, плюрализма и беспристрастности подачи информации. В этой связи следует обратить внимание на принятые 19 января 1999 года Рекомендации Комитета министров Совета Европы по мерам стимулирования плюрализма в средствах массовой информации. Международные правовые акты подтверждают важность для демократического развития нашей страны совершенствования правовой базы СМИ в этом направлении. Разумеется, реализовывать законодательные ограничения, предотвращающие злоупотребления свободой массовой информации, невозможно, если существенно не улучшить правовое регулирование деятельности Министерства по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций. Существующие нормы законов позволяют министерству в одних случаях как бы «не замечать» нарушений, по которым оно должно принимать меры воздействия, а в других — наоборот, действовать решительно. Полагаем, что в законе, а не в подзаконном акте, инструкции, необходимо установить положения, направленные на то, чтобы, с одной стороны, Министерство оперативно и беспристрастно реагировало на нарушения телерадиовещателями законов (но только когда для этого есть четкие законные основания), а с другой — имелись правовые ограничения, барьеры, предотвращающие возможность принятия Министерством предвзятых, неправомерных решений. В этой связи весьма актуальной для правового регулирования деятельности организаций телерадиовещания является разработка и принятие закона о лицензировании телевещания и радиовещания. Вступивший в действие с 12 февраля 2002 года Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» не распространяется на лицензирование телевещания и радиовещания, которое продолжает регулироваться подзаконными актами со всеми вытекающими из этого негативными последствиями. Здесь очень важно правильно найти границу между отношениями, подлежащими регулированию законом, и отношениями, регламентными по сути, которые можно регулировать подзаконными актами. Подводя итог сказанному, подчеркнем, что, несмотря на отмеченные недостатки, внесенный Президентом РФ законопроект в целом можно оценить как прогрессивный шаг в совершенствовании избирательного законодательства. И, к ак каждый важный и объемный законопроект, он нуждается в доработке. Для большинства граждан России важно, чтобы избирательное законодательство совершенствовалось в направлении обеспечения демократического развития российского общества и государства. А это требует установления правовых механизмов — гарантий достоверного, объективного, сбалансированного информирования граждан через средства массовой информации, а также эффективных норм, предотвращающих злоупотребления правом на предвыборную агитацию. Именно для обеспечения этих целей и необходимы конституционно обоснованные ограничения свободы массовой информации — как составляющие системы гарантий демократического развития российского общества.
