(Предеин А. Н.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2009, N 4)
ПРОВЕДЕНИЕ АГИТАЦИОННЫХ МЕРОПРИЯТИЙ ЗА СЧЕТ СРЕДСТВ, НЕ ВХОДЯЩИХ В ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ ФОНДЫ
А. Н. ПРЕДЕИН
Предеин А. Н., старший преподаватель кафедры права факультета экономики и права ГОУ ВПО «Магнитогорский государственный технический университет им. Г. И. Носова».
Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта РГНФ Региональный конкурс 2007 г. «Урал, история, экономика, культура», N проекта 07-03-85305 а/У.
Содержание предвыборной агитации как определенного рода целенаправленных действий достаточно разнообразно. Однако следует к этому добавить, что нормы закона и практика идут по пути необходимости оплаты из избирательного фонда не только самих этих действий, но и их материально-технического обеспечения. Иначе говоря, необходимо оплатить из избирательного фонда не только аренду места, на котором помещен агитационный щит кандидата, партии, но и аренду или изготовление самого щита, его установку. Финансовые отчеты кандидатов, избирательных объединений (блоков) предусматривают расходы на предвыборную агитацию по четырем строкам: «через организации телерадиовещания, через редакции периодических печатных изданий, выпуск и распространение печатных и иных агитационных материалов, проведение публичных массовых мероприятий» <1>. Обычно расходы на агитацию через электронные и печатные СМИ превышают половину расходов кандидатов, политических партий. Хотя имеются значительные колебания между кандидатами и партиями в зависимости от находящихся в их распоряжении денежных ресурсов и тактики проведения избирательной кампании. ——————————— <1> Пункт 3 ст. 48 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 24. Ст. 2253.
Во избежание расширительного толкования комментируемое положение об оплате работ и услуг информационного и консультационного характера не следует вырывать из системной взаимосвязи. Например, Г. В. Пушкарева приводит следующую ситуацию, когда «консультация врача-косметолога сама по себе не может быть оплачена из избирательного фонда, но оплата подобной консультации как элемента механизма создания имиджа кандидата не будет противоречить целевому назначению избирательного фонда этого кандидата» <2>. Указание в Законе на граждан РФ влечет запрет оплаты консультационных и информационных услуг иностранцев и лиц без гражданства, а нарушение этого запрета следует рассматривать как нецелевое использование средств фонда. Закон, однако, не выделяет юридических лиц, которым разрешено или запрещено оказывать подобные услуги, что нелогично. В литературе отмечается, что, например, иностранное информационное агентство не вправе вносить пожертвования в избирательные фонды кандидатов, партий, но может распространять о них агитационные материалы, которые оплачены из избирательного фонда. Поскольку распространение информации в данном случае является предвыборной агитацией, иностранное информагентство занимается таковой за счет средств избирательного фонда, выступает субъектом избирательных правоотношений, что противоречит смыслу избирательного права <3>. ——————————— <2> Пушкарева Г. В. Избирательная кампания: как это делается // Социально-гуманитарное издание. 2000. N 2. С. 269. <3> См.: Лазарев В. В., Чучелина Н. Н. Избирательные права граждан: опыт конституционно-правового исследования // Журнал российского права. 2005. N 6. С. 164.
Государственная поддержка партий и кандидатов на выборах осуществляется преимущественно в косвенной форме — путем бесплатного предоставления партиям разного рода услуг для целей избирательной кампании. Объемы такого финансирования многократно превышают суммы партийных расходов из средств избирательных фондов. Избирательное законодательство обязывает органы государственной власти и местного самоуправления бесплатно предоставлять во временное пользование кандидатов и партий помещения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, для встреч с избирателями, проведения иных массовых предвыборных мероприятий <4>. При этом установленное обременение имущества касается как собственников, так и владельцев. Хотя ничего не говорится о компенсации законным владельцам сопряженных расходов, необходимость ее выплаты вытекает из требований Конституции РФ. Следует подчеркнуть, что в случае, если помещение было предоставлено для проведения предвыборных мероприятий одному из кандидатов, одной из партий, собственник, владелец не вправе отказать другим партиям, кандидатам в его предоставлении на таких же условиях. Это требование распространяется также на организации, имеющие государственную, муниципальную долю в своем капитале, превышающую 30% на день официального опубликования решения о назначении выборов. Однако в этой части оно противоречит п. 5 ст. 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…», где прямо запрещается бесплатное выполнение юридическими лицами любых работ, оказание услуг по организации и проведению избирательных кампаний. «В результате возникает неопределенность, — замечает О. В. Романенко, — привлекать ли такую организацию к административной ответственности за финансирование избирательной кампании партии, кандидата, минуя избирательный фонд, или обязывать ее предоставить помещение иным кандидатам, партиям» <5>. ——————————— <4> См.: п. 3 ст. 62 Федерального закона от 20 декабря 2002 г. N 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 51. Ст. 4982. <5> Косвенное финансирование избирательных кампаний политических партий в России // Право и власть. 2002. N 3.
Важнейшее значение при проведении избирательных кампаний имеет предоставление бесплатного эфирного времени и печатной площади для целей предвыборной агитации. Законодатель отказался от установления объема бюджетного финансирования СМИ, при котором они должны бесплатно оказывать свои услуги. Ключевым является вопрос о том, за счет каких средств должны оплачиваться расходы организаций телерадиовещания и периодических печатных изданий, связанные с предоставлением партиям и кандидатам бесплатного эфирного времени, печатной площади. В соответствии с новым законодательством они относятся на результаты деятельности соответствующих организаций телерадиовещания и редакций периодических печатных изданий. Однако перенос бремени связанных с этим расходов на организации телерадиовещания и редакции периодических печатных изданий без их согласия неправомерен. При предоставлении бесплатного эфирного времени, печатной площади СМИ несет дополнительные расходы или лишается части причитающихся им денежных средств, которые они могли бы получить в условиях обычного гражданского оборота. Поэтому указанная норма в части, касающейся частных СМИ, должна быть пересмотрена. В год проведения выборов «в бюджете соответствующего уровня возможно выделение целевой статьей средств на возмещение расходов, связанных с бесплатным предоставлением эфирного времени, печатной площади кандидатам и партиям» <6>. ——————————— <6> Доклад Центральной избирательной комиссии Российской Федерации «О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдуме» // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2000. N 1. С. 73.
Существуют также определенные неясности относительно покрытия расходов, связанных с предоставлением бесплатного эфирного времени, печатной площади СМИ, которые являются государственными (муниципальными) учреждениями и финансируются из бюджета. Законом не устанавливается прямого соответствия между уровнем выборов и уровнем бюджета, из которого финансируются расходы СМИ. Возложение такой обязанности на общероссийские и региональные СМИ, имущество которых находится в федеральной собственности, будет правомерным при проведении выборов всех уровней, поскольку оно производится на основании федерального закона. При этом необходимо подчеркнуть, что большинство региональных организаций телерадиовещания являются федеральными унитарными предприятиями и дочерними предприятиями ВГТРК и, таким образом, основная финансовая нагрузка ложится на федеральный бюджет. В связи с этим представляется недопустимым ограничение законодателем субъекта Федерации круга СМИ, которые должны предоставлять бесплатный эфир, печатные площади на региональных выборах, телерадиокомпаниями и периодическими печатными изданиями, которые находятся в собственности субъекта Федерации. В этой части законодательство ряда субъектов РФ должно быть изменено. Вместе с тем, если руководствоваться позицией Конституционного Суда РФ, возложение такой обязанности на СМИ, финансируемые исключительно из средств регионального бюджета, имущество которых находится в собственности субъекта Федерации, будет неправомерным вмешательством в правомочия собственника имущества, нарушением конституционных гарантий равной защиты региональной собственности наряду с федеральной и муниципальной собственностью <7>. ——————————— <7> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 мая 2000 г. N 8-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 21. Ст. 2258.
Законодательство регламентирует максимальный и минимальный объем бесплатного эфирного времени и печатных площадей. В то же время законодательство не гарантирует предоставление каждой партии, кандидату определенного объема эфирного времени, печатной площади. Общий объем бесплатного эфирного времени, печатной площади делится поровну между всеми участвующими в выборах партиями, от числа которых зависит размер такой поддержки каждой из них. При совпадении на выборах разного уровня периодов проведения агитации на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях общий объем бесплатного эфирного времени, печатной площади не увеличивается без согласия на то организации телерадиовещания, редакции периодического печатного издания, а эфирное время должно распределяться в равных долях между кандидатами, партиями, участвующими в избирательных кампаниях разного уровня. В рамках действующего законодательства можно предложить следующее решение проблемы. Региональные СМИ обеспечивают в первую очередь гарантии избирательных прав кандидатов и партий, участвующих в выборах органов государственной власти субъектов РФ. Последним выделяется доля эфирного времени, печатных площадей пропорционально отношению их минимального объема на региональных и федеральных выборах, но не менее половины. «Проанализировав практику многих избирательных кампаний, — отмечает А. А. Вешняков, — мы пришли к такому выводу, что практически кандидаты не очень пользуются печатными средствами массовой информации и бесплатным предоставлением печатных площадей. Кроме того, мы получили совершенно справедливые замечания от государственных печатных СМИ о том, что они терпят огромные убытки во время избирательных кампаний, в том числе обязывающие их предоставлять бесплатно свои печатные площади. К тому же эти площади не всегда заполняются соответствующими кандидатами» <8>. ——————————— <8> Вешняков А. А. Развитие избирательного права укрепляет гражданское общество // Журнал российского права. 2003. N 10. С. 4.
По аналогии с предоставлением партиям бюджетных средств законодательство содержит элементы дифференцированного подхода к возмещению расходов по косвенному финансированию. В отличие от партий кандидаты в депутаты Государственной Думы в одномандатных округах и на должность Президента РФ, независимо от числа полученных голосов избирателей, не возмещают стоимость бесплатного эфирного времени, печатной площади СМИ, что с теоретической точки зрения трудно обосновать. В литературе отмечается, что общая сумма задолженности за бесплатное эфирное время, печатную площадь, согласно сведениям, предоставленным общероссийскими и региональными организациями телерадиовещания и редакциями периодических печатных изданий, составила на 1 февраля 2002 г. более 500 и 17 миллионов рублей соответственно <9>. Поскольку указанная задолженность политическими общественными организациями не была погашена добровольно, многие организации телерадиовещания и редакции периодических печатных изданий воспользовались предоставленным законом правом истребования задолженности в судебном порядке. ——————————— <9> См.: Романенко О. В. Косвенное финансирование избирательных кампаний политических партий в России // Право и власть. 2002. N 3.
Суммы исков весьма значительны, и пошлина является существенным расходом для истца при условии отсутствия уверенности в ее возврате. Учитывая общегосударственную значимость бесплатного предоставления партиям на выборах эфирного времени и печатной площади, бремя которого фактически несут соответствующие СМИ, целесообразно прямо оговорить, что они освобождаются от уплаты государственной пошлины по делам этой категории. Кроме того, мог бы применяться бессудный или упрощенный порядок взыскания указанной задолженности, например, на основании судебного приказа. Я считаю также необходимым установление вместо долевой ответственности избирательных объединений, входивших в избирательный блок, солидарной или по крайней мере субсидиарной ответственности участников блока в отношении друг друга. Нуждается в осмыслении возможность отказа от эгалитарного подхода при распределении эфирного времени. Как было показано, обязанность партий возмещать его стоимость после дня голосования на практике малоэффективна. Кроме того, она косвенно ограничивает использование бесплатного эфирного времени партиями, которые не уверены в том, что получат необходимое число голосов избирателей. Поэтому определенный минимальный объем эфирного времени мог бы предоставляться бесплатно без каких-либо условий о последующем возмещении его стоимости. «Предоставление арифметически равного времени всем партиям и группам, — как полагает Х. Дрюк, — неверно, поскольку политическое значение малочисленных партий несопоставимо со значением уже известных партий с прочными политическими позициями» <10>. В связи с этим можно предложить поделить общий объем бесплатного эфирного времени на две части. 50 — 70% бесплатного эфирного времени целесообразно распределять между всеми участвующими в выборах партиями в равных долях, а остальные — дифференцированно в соответствии с результатами последних выборов. Вместе с тем в дифференцированном подходе можно усмотреть нарушение принципа равноправия политических партий. В связи с этим заслуживает внимания Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2000 г., которым было отказано в принятии к рассмотрению жалобы о несоответствии Конституции РФ положений законов о выборах, предусматривающих обязанность возмещения партиями, получившими менее 2% голосов избирателей, стоимости бесплатно предоставленных эфирного времени, печатной площади <11>. Думается, что при решении данной проблемы недопустимо использовать формальный подход. Ведь если следовать логике Конституционного Суда, то не будет противоречить Конституции РФ и закрепление процентного порога для доступа к государственному финансированию в 10 или даже 20% голосов избирателей. ——————————— <10> Елизаров В. Г. Конституционно обоснованные ограничения свободы массовой информации в ходе избирательных кампаний и просчеты нового законопроекта // Журнал российского права. 2002. N 4. С. 5. <11> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2000 г. // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2002. N 1. С. 61 — 63.
Таким образом, необходимо сохранить косвенное государственное финансирование в целях экономии бюджетных средств, но с некоторыми корректировками. Размер и стоимость бесплатно оказываемых услуг и производимых работ со стороны граждан необходимо ограничить конкретным показателем, свидетельствующим о малозначительности, преодолев который, эти работы и услуги должны оплачиваться из избирательного фонда. При предоставлении бесплатного эфирного времени и печатной площади со стороны СМИ следует исключить возложение обязанности по возмещению их стоимости исключительно на федеральные или муниципальные СМИ. Следует также закрепить положения, касающиеся компенсации СМИ стоимости таких услуг, а не относить эти расходы на текущую деятельность СМИ и предусмотреть льготные условия для взыскания СМИ задолженности за бесплатное эфирное время и печатную площадь. Частные же СМИ не должны оказывать предпочтения конкретному кандидату, предложившему за услуги аналогичные условия. Любое упоминание кандидата, избирательного объединения в СМИ, не носящее информационного характера и не имеющего государственного значения, необходимо считать предвыборной агитацией и оплачивать из средств избирательных фондов. Запрет на частное косвенное финансирование и отказ от бюджетного финансирования необходимо сохранить.
