(Вискулова В. В.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2010, N 6)
О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В ИЗБИРАТЕЛЬНОМ ПРАВЕ
В. В. ВИСКУЛОВА
Вискулова В. В., заместитель председателя избирательной комиссии Амурской области, кандидат юридических наук.
2009 г. в истории России ознаменован многими политическими событиями в сфере организации и функционирования публичной власти, внешней формой легитимности которой были и остаются выборы. Печально, но прошедший год запомнится гражданам России не только масштабностью электоральных процедур (всего в единые дни голосования 1 марта и 11 октября было проведено свыше 10 тысяч избирательных кампаний, кампаний референдума, голосований по преобразованию муниципальных образований и изменению их границ), сопровождавшихся кропотливым трудом миллионов граждан, ответственных за их реализацию, но и демаршем 14 октября депутатов трех фракций в Государственной Думе, выдвинувших серьезнейшие обвинения избирательным комиссиям всех уровней, представителям иных государственных органов в фальсификации результатов выборов, административном давлении на кандидатов и избирателей и совершении иных противоправных действий. После 14 октября общество разделилось на две группы. Сторонники первой склонны рассматривать бурную реакцию представителей думских фракций после единых дней голосования как досаду на неудовлетворительный результат. Представители второй доказывают масштабность фальсификаций весьма специфическим образом — ссылаясь на данные репрезентативных опросов среди некоторого числа совершеннолетних граждан об их голосовании, которые почему-то не совпадают с официальными результатами избирательных комиссий. Предлагаю абстрагироваться от политической составляющей данного спора и обратить внимание исключительно на его юридические аспекты. В первую очередь остановимся на фактах. Из 453 обращений, поступивших в ЦИК России на нарушения избирательного законодательства в ходе избирательных кампаний по выборам депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления административных центров субъектов РФ в единый день голосования 11 октября 2009 г., подтвердилось полностью либо частично лишь около 9% заявлений и жалоб, о чем свидетельствуют данные так называемой Зеленой книги, созданной ЦИК России. Какие выводы из этого следуют? Что граждане либо добросовестно заблуждаются об имеющихся правонарушениях, либо имеют место факты фальсификаций самих обращений по поводу нарушений на выборах, либо избирательное законодательство имеет пробелы, превращающие часть его позитивного потенциала в фикцию. По первым двум выводам организаторы выборов приводили множество аргументов, которые не имеет смысла повторять. В отношении третьего вывода заметим следующее. Избирательное законодательство можно и нужно реформировать прежде всего за счет усиления элементов ответственности всех участников избирательного процесса. Но в борьбе со злоупотреблением правом на электоральном поле это лишь промежуточное звено в единой «цепи» действий, начальным «кольцом» которой может быть только повышение всеобщей правовой культуры, а завершающим — жесткая конституционная, административная, уголовная ответственность как за нарушения избирательного законодательства, так и за необоснованные обвинения в таких нарушениях. Однако если за умаление активного, пассивного избирательного права в отечественной правовой системе предусмотрено значительное число мер воздействия, применяемых вследствие недолжного поведения субъектов правоотношений, то за искажение, распространение заведомо ложной информации о порядке и результатах реализации избирательных прав граждан какая-либо ответственность, по сути, отсутствует. Возникает вопрос: следует ли признавать за последними действиями характер правонарушений? Если да, то какая ответственность за них должна предусматриваться? Для ответа на поставленные вопросы определимся с объектом возможного посягательства. Обеспокоенность состоянием институтов гражданского общества в государстве и разработка предложений по их модернизации, конечно, отвечают целям создания политических партий, отраженным в п. 1 ст. 3 Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ «О политических партиях» <1>. Но политические партии в соответствии с п. 4 этой же статьи не только выражают мнения граждан по любым вопросам общественной жизни, доводят эти мнения до сведения широкой общественности и органов государственной власти, но и формируют общественное мнение. Следовательно, любые обвинения, ставящие под сомнение действительность выборов, тоже формируют соответствующее мнение. И политические партии не могут быть абсолютно свободны в выборе форм и методов деятельности. Их основной обязанностью в соответствии со ст. 27 вышеназванного Закона является соблюдение при осуществлении своих функций Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, невыполнение которой может повлечь приостановление деятельности партии и даже ее ликвидацию. А Конституция РФ в ч. 5 ст. 13 запрещает деятельность общественных объединений, действия которых подрывают безопасность государства. ——————————— <1> СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950.
Является ли институт выборов элементом государственной безопасности? Если для поиска ответа на последний вопрос обратиться к Уголовному кодексу РФ, то никакого упоминания об «электоральных» преступлениях нет ни в гл. 29 «Преступления против конституционного строя и безопасности государства», ни в гл. 32 «Преступления против порядка управления». Нарушения избирательного законодательства рассматриваются в Уголовном кодексе РФ исключительно в качестве преступлений против личности. Обращение к другим нормативным актам все же позволяет выявить зависимость интересов государственной безопасности от распространения достоверной информации о важнейших государственных событиях. Так, манипулирование информацией в форме дезинформации, сокрытия либо искажения информации рассматривается в качестве угрозы конституционным правам и свободам человека и гражданина в области духовной жизни и информационной деятельности в Доктрине информационной безопасности РФ, утвержденной Президентом РФ 9 сентября 2000 г. N Пр-1895 <2>. При этом такие угрозы отнесены Доктриной к разновидности угроз информационной безопасности России. Данный подход не противоречит и Закону РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-1 «О безопасности», рассматривающему безопасность в качестве состояния защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз (ст. 1) <3>. Следовательно, в Российской Федерации существуют нормативные предпосылки для рассмотрения института выборов в качестве элемента государственной безопасности, а своевременной, полной и достоверной информации о выборах — как части информационной безопасности государства. В качестве объекта посягательства при искажении, распространении заведомо ложной информации о порядке и результатах реализации избирательных прав граждан можно рассматривать государственную безопасность, а само посягательство имеет предпосылки правонарушения. ——————————— <2> Российская газета. 2000. 28 авг. <3> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 15. Ст. 769.
Вместе с тем распространение недостоверной информации о выборах законом, по сути, не запрещено. Так, п. 6 ст. 10 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» <4> запрещает распространение информации, направленной на пропаганду войны, разжигание национальной, расовой или религиозной ненависти и вражды, а также иной информации, за распространение которой предусмотрена уголовная или административная ответственность. А уголовной ответственности (как было показано выше), впрочем, как и административной, за дезинформацию о результатах выборов в иных формах (помимо фальсификации избирательных документов и итогов голосования) не предусмотрено. Остается лишь говорить о некой ответственности морально-политического характера, влекущей процессуальные санкции. ——————————— <4> СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3448.
Предположим, что это не обычный правовой пробел, а следование принципу свободы критики государства и государственных институтов, закрепленному в разделе 2 Декларации о свободе политической дискуссии в средствах массовой информации, принятой Комитетом министров Совета Европы 12 февраля 2004 г. Данный принцип устанавливает, что государство, правительство или любой другой институт исполнительной, законодательной или судебной власти могут подвергаться критике в средствах массовой информации и с учетом доминирующего положения данных институтов они не должны защищаться уголовным правом от клеветнических и оскорбительных заявлений. Но названный принцип в юридическом аспекте не является императивом как в силу своего характера нормы международного «мягкого» права, так и исходя из самой оговорки Декларации о том, что «если указанные институты пользуются подобной защитой, она должна применяться ограниченно, при этом при любых обстоятельствах необходимо избегать ее использования для ограничения свободы критики» <5>. Возможно, поэтому даже в законодательстве некоторых государств — членов Совета Европы встречаются нормы, предусматривающие уголовную ответственность за ложные утверждения фактического характера, препятствующие функционированию государственных институтов и угрожающие авторитету и безопасности страны <6>. Среди государств, не вошедших в данную международную организацию, практика привлечения к ответственности за диффамацию, направленную на государство и его институты, также широко распространена <7>. ——————————— <5> Справочно-правовая система «Гарант». <6> См., например: § 90a «Оскорбление государства и его символов»; § 90b «Антиконституционное оскорбление конституционных органов»; § 100a «Изменнический подлог»; § 109d «Пропаганда, направленная против бундесвера» Уголовного кодекса ФРГ (в ред. от 13 ноября 1998 г.); ст. 277 Уголовного кодекса Бельгии 1867 г.; § 129a Уголовного кодекса Дании 1930 г.; ст. 133 Уголовного кодекса Польши 1997 г.; ст. 266.bis Уголовного кодекса Швейцарии 1937 г. <7> См.: ст. 369-1 «Дискредитация Республики Беларусь» Уголовного кодекса Республики Беларусь от 9 июля 1999 г.; § 1001 Свода законов США; Хант В. Система взаимоотношений СМИ, общества и государства в Канаде: проблемы и решения // URL: www. librari. cjes. ru.
Проблема ответственности за политическую диффамацию, т. е. распространение порочащих сведений о государственных институтах, в том числе и о выборах, безусловно, актуальна и для России. Еще И. А. Ильин отмечал, что «политическая клевета, подрывающая доверие к законному государю, отрывает от него сердца граждан, изолирует его и разрушает государство (по принципу «Поражу пастыря, и рассеются овцы»)» <8>. Конечно, в современной России нет государей-пастырей как носителей высшей власти, но есть народ как носитель суверенитета и единственный источник власти. И необоснованные обвинения в фальсификациях его волеизъявления подрывают доверие к государственным органам, органам местного самоуправления со всеми возможными последствиями, отмеченными И. А. Ильиным, что не исключает их уголовную наказуемость. Это предполагает появление новых совмещенных составов правонарушений с двумя видами ответственности — уголовной и конституционно-правовой. В качестве мер негативной конституционно-правовой ответственности за распространение заведомо ложной информации о результатах выборов для политических партий могут быть предупреждение, приостановление деятельности и ликвидация; для депутатов и выборных должностных лиц — досрочное прекращение полномочий, а для главы муниципального образования и главы местной администрации — в том числе путем отрешения от должности высшим должностным лицом субъекта РФ; для высших должностных лиц субъектов РФ — дополнительно и утрата доверия Президента РФ. ——————————— <8> Ильин И. А. Об органическом понимании государства и демократии // URL: www. hrono. ru.
Предвижу, что у высказанной мной точки зрения будут противники, склонные рассматривать любые попытки привлечения к ответственности за распространение недостоверной информации о результатах выборов как попрание свободы слова, гарантированной ч. 1 ст. 29 Конституции РФ. Однако эта свобода не может быть абсолютной, о чем свидетельствуют и международные правовые стандарты. Так, п. 2 ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. устанавливает, что осуществление свободы выражения мнений, налагающей обязанности и ответственность, может быть сопряжено с определенными формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности. Да и органами судебной системы накоплен опыт как рассмотрения вопросов о пределах допустимой критики и оценке рамок общепризнанного уровня преувеличения или провокации, приемлемых с позиций свободы слова, так и определения различий между утверждениями о фактах и оценочными суждениями <9>. Критика в период избирательной кампании, безусловно, отлична от распространения недостоверной информации о ходе и результатах ее проведения. Цель первой — указание недостатков (греч. kritike — искусство разбирать, судить), цели второго могут быть разные, но последствия одни — искажение волеизъявления избирателей либо формирование сомнений в его действительности. Общим у данных явлений может быть создание отрицательного отношения избирателей к кандидатам, избирательным объединениям, да и ко всему институту выборов. ——————————— <9> См., например: Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 8 апреля 2009 г. N 301П08 // Бюллетень ВС РФ. 2009. N 9; Определение Верховного Суда РФ от 10 февраля 2003 г. N 16-Г03-1 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»; Постановление Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. N 15-П // СЗ РФ. 2003. N 44. Ст. 4358; Постановление Европейского суда по правам человека от 23 октября 2008 г. по делу Годлевский (Godlevskiy) против Российской Федерации // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2009. N 3. Специальный выпуск.
Практике избирательных кампаний России известно много случаев, когда так называемая конструктивная критика кандидатов, представителей избирательных объединений мало чем отличалась от клеветы, оскорблений, порочила честь и достоинство оппонентов. Последующие разбирательства в рамках уголовного, административного, гражданского судопроизводства нередко выходили за рамки избирательных кампаний, а их результаты были зачастую неизвестны избирателям, да и не всегда им интересны. Препятствия такого рода технологиям законодатель усмотрел в установлении ряда ограничений для кандидатов и избирательных объединений в выборе форм агитации при проведении индивидуальных агитационных мероприятий на каналах организаций, осуществляющих телевещание. Соответствующие нормы п. 5 ст. 56 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. от 5 декабря 2006 г.) <10> вызвали немало негативных оценок в науке, правозащитной системе <11> и даже оспаривались в Конституционном Суде РФ <12>, однако безусловным остается одно — признание допустимости ограничения распространения даже правдивой информации, формирующей мнение избирателей. Так почему же распространение недостоверной информации о ходе подготовки и проведения выборов, о неких ничем не подтвержденных тотальных фальсификациях волеизъявления избирателей не имеет правовых пределов? Да, гражданским законодательством России предусмотрена защита чести, достоинства, деловой репутации. Но гражданско-правовая ответственность за распространение заведомо недостоверной информации об избирательных кампаниях не может выступать единственной гарантией безопасности государства, элементом которой являются свободные и честные выборы, и требует дополнения иными видами юридической ответственности. Поэтому остается только присоединиться к тезису вышеупомянутой Доктрины информационной безопасности Российской Федерации о том, что недостаточность нормативного правового регулирования отношений в области реализации возможностей конституционных ограничений свободы массовой информации в интересах защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства существенно затрудняет поддержание необходимого баланса интересов личности, общества и государства в информационной сфере. Будет ли восполнена эта недостаточность — вопрос и к науке, и — в большей степени — к политике. ——————————— <10> СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253; 2006. N 50. Ст. 5303. <11> См., например: Бузин А. Ю. Проблемы правового регулирования предвыборной агитации // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 3. С. 24; Лукин В. П. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2008 год «Закон сильнее власти» // Российская газета. 2009. 17 апр. <12> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 19 мая 2009 г. N 842-О-О // Справочно-правовая система «Гарант».
