(Трофимов М. С.) («Информационное право», 2010, N 1)
КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАПРЕТ ЦЕНЗУРЫ И СВОБОДА МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ
М. С. ТРОФИМОВ
Трофимов Максим Сергеевич, доцент кафедры государственного и международного права Ставропольского государственного университета, кандидат юридических наук.
Рецензент — заместитель директора СВФ РПА Минюста России, кандидат юридических наук, доцент Танимов О. В.
В статье рассматриваются вопросы соотношения правового запрета цензуры и свободы массовой информации, предлагается пересмотреть существующий правовой режим запрета цензуры.
Ключевые слова: информационное право, средства массовой информации, цензура.
On the Issue of Constitutional Prohibition of Censorship of Messages of Mass Media in Russia: Complete Prohibition or Rational Application M. S. Trofimov
The article considers the issues of legal consolidation of censorship of mass information, proposes to reconsider the existing legal mode of prohibition of censorship.
Key words: informational law, mass media, censorship.
Информационное право, не вторгаясь в сферу действия других отраслей российского права, устанавливает и регулирует правовой режим информации в различных правоотношениях: конституционно-правовых, административно-правовых, гражданско-правовых и иных. Особый комплексный характер отрасли информационного права связан с необходимостью урегулирования специфических общественных отношений, связанных с информацией. Регулирование таких отношений приводит к необходимости установления специальных правовых режимов информации: режим государственной тайны, режим персональных данных, режим научной и технической информации, режим массовой информации и т. д. Как отмечает Л. К. Терещенко, «категория «правовой режим» все шире используется не только в юридической науке, но и в различных отраслях законодательства. Если раньше указанная категория была характерна в основном для административного права, то теперь ее активно «осваивают» и другие отрасли, как публично-правовые, так и частноправовые» <1>. ——————————— <1> Терещенко Л. К. Правовой режим информации. М.: ИД «Юриспруденция», 2007. С. 53.
Мы согласны с Д. Н. Бахрахом в том, что при конструировании правового режима информации, во-первых, задействованы нормы конституционного и административного права, а во-вторых, этот режим затрагивает различные права и обязанности участников правового режима информации, которые устанавливаются и регулируются нормами различных отраслей российского права. Тем более что через призму предмета информационного права можно несколько с иных позиций взглянуть на правовое регулирование общественных отношений нормами других отраслей права, как бы проверить их эффективность. Изучение норм конституционного права о свободе массовой информации и норм административного права, регулирующих порядок надзорной и контрольной деятельности органов государственной власти в отношении средств массовой информации, приводит к выводу о необходимости пересмотра подходов к конституционному запрету цензуры в России. С принятием 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации в законодательстве России появился полный и абсолютный запрет цензуры (ч. 5 ст. 29) как гарантия обеспечения свободы массовой информации. В связи с определенными юридико-техническими недостатками Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 «О средствах массовой информации» <2>, где в ст. 1 дано понятие свободы массовой информации, необходимо обратить внимание на существующие научные подходы к определению свободы массовой информации. ——————————— <2> См.: Закон РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 «О средствах массовой информации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 7. С. 300.
Например, В. Г. Елизаров предлагает под свободой массовой информации понимать «комплекс прав, включающий права свободно искать, получать, передавать, производить и распространять массовую информацию любым законным способом, осуществление которых связано с ограничениями, установленными в соответствии с Конституцией Российской Федерации в той мере, в которой это необходимо для защиты прав и законных интересов других лиц, а также в иных конституционно обоснованных целях ограничений» <3>. ——————————— <3> Елизаров В. Г. Свобода массовой информации в Российской Федерации: конституционные основы и правовые ограничения: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 25.
А. А. Малиновский определяет свободу массовой информации как «возможность беспрепятственно (без ограничений) распространять средствами массовой информации при помощи специальных технических систем и устройств сведения, адекватно отражающие процессы общественного бытия, предназначенные для неограниченного круга лиц» <4>. ——————————— <4> Малиновский А. А. Свобода массовой информации: теоретико-правовые аспекты: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1995. С. 45.
Соответственно, конституционный запрет цензуры должен гарантировать свободные и беспрепятственные поиск, получение и распространение физическими и юридическими лицами массовой информации в Российской Федерации. «Вводя цензуру устного или печатного слова, оправдывая секретность или преследования инакомыслящих, власти ссылаются на разнообразные причины и основания. Подобные основания нередко бывают неправомерными — в том смысле, что право не признает их достаточными для установления ограничений, и являются лишь предлогом для подавления критики и инакомыслия либо маскируют другие незаконные цели» <5>. ——————————— <5> Свобода слова и цензура // URL: http://www. hrights. ru/text/b4/Chapter5.htm.
Но при ближайшем рассмотрении абсолютный запрет цензуры, в том виде, в каком он существует в Российской Федерации, не выглядит идеальным ни с юридико-технической, ни с идеологической точек зрения. Нормы ч. 5 ст. 29 Конституции России в целом отвечают нормам международных правовых актов, принятых по вопросам защиты и обеспечения свободы слова и информации (Пакт о гражданских и политических правах, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, Хартия свободы печати и др.). В свою очередь, положение Закона «О средствах массовой информации», касающееся недопустимости цензуры, в общем виде отвечает требованиям, установленным Конституцией РФ. Так, ст. 3 Закона о СМИ «Недопустимость цензуры» говорит: «Цензура массовой информации, то есть требование от редакции средства массовой информации со стороны должностных лиц, государственных органов, организаций, учреждений или общественных объединений предварительно согласовывать сообщения и материалы (кроме случаев, когда должностное лицо является автором или интервьюируемым), а равно наложение запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей, — не допускается. Создание и финансирование организаций, учреждений, органов или должностей, в задачи либо функции которых входит осуществление цензуры массовой информации, не допускается». Однако при буквальном толковании правовой нормы можно сделать вывод о том, что норма ст. 3 Закона РФ «О средствах массовой информации» не в полной мере соответствует норме ч. 5 ст. 29 Конституции Российской Федерации, поскольку в одном случае идет речь о запрете цензуры в любом виде, а в Законе речь идет только о предварительной цензуре (во всяком случае, не уточняется, что запрету подлежит и последующая цензура). Данный Закон был принят ранее современной Конституции России, и норма ст. 3 не была приведена в соответствие с конституционной нормой. Но в то же время в комментариях к этому законодательному акту говорится, что «Закон закрепляет запрет как предварительной цензуры, согласования сообщений и материалов (кроме случаев авторства должностного лица или результатов его интервьюирования), так и последующей (запрет распространения информации)» <6>. ——————————— <6> Тимошенко В. А., Смушкин А. Б. Комментарий к Закону РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 «О средствах массовой информации» (Подготовлен для системы «КонсультантПлюс». 2008).
Подобные несоответствия в части запрета цензуры есть и в других российских законах. Например, норма п. «б» ст. 12 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении» устанавливает «ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления, а также временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники, установление особого порядка аккредитации журналистов» <7>. Также норма п. 15 ч. 2 ст. 7 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. «О военном положении» указывает, что к мерам, применяемым на территории, где установлено военное положение, относятся, в частности, «введение военной цензуры за почтовыми отправлениями и сообщениями, передаваемыми с помощью телекоммуникационных систем, а также контроля за телефонными переговорами, создание органов цензуры, непосредственно занимающихся указанными вопросами». ——————————— <7> Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» // Собрание законодательства РФ. 2001. N 23. Ст. 2277.
Согласно ст. 56 Конституции РФ ограничение свободы массовой информации, т. е. прав человека и гражданина искать, получать и распространять информацию через СМИ, возможно в условиях чрезвычайного положения и военного положения. В то же время в норме ст. 56 Конституции РФ речь не идет о введении цензуры непосредственно, так как норма носит общерегулятивный характер. А в ч. 5 ст. 29 Конституции РФ содержится безоговорочное запрещение цензуры, следовательно, свобода массовой информации не может быть ограничена федеральным законом путем введения предварительной или последующей цензуры без указания на то в самой Конституции РФ или необходимого соответствующего официального толкования нормы ч. 5 ст. 29 Конституции РФ Конституционным Судом РФ. В таком случае Конституционным Судом РФ как органом конституционного контроля была бы создана правовая позиция, позволяющая применять определенный вид цензуры продукции средств массовой информации. «Во всех случаях, даже при отсутствии, так сказать, «полного комплекта» признаков нормы права, решения органов судебного конституционного контроля имеют, несомненно, нормативно-правовое значение в силу важности тех проблем, которым они посвящены» <8>. ——————————— <8> Овсепян Ж. И. Правовая защита конституций. Судебный конституционный контроль в зарубежных странах. Ростов-на-Дону: Издательство «Литера-Д», 1992. С. 29.
В конституциях большинства стран содержится абсолютный запрет цензуры (например, Германия, Швейцария, Бразилия, Япония). Однако в законодательстве отдельных зарубежных стран на конституционном уровне вопросы запрета цензуры решены несколько иначе, чем в Конституции РФ. Так, в абз. 1 ст. 21 Конституции Италии сказано: «Печать не может подлежать разрешению или цензуре» <9>; в ст. 20.1 Конституции Испании говорится, что права на свободное выражение мыслей, мнений в устной или письменной форме, распространение информации не могут «ограничиваться никаким видом предварительной цензуры» <10>. Как видно, в указанных Конституциях прямо запрещена предварительная цензура. ——————————— <9> Конституции зарубежных стран / Сост. проф. В. В. Маклаков. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство «БЕК», 2002. С. 125. <10> Там же. С. 177.
По нашему мнению, в современных условиях угрозы государственной целостности Российской Федерации, общественным интересам, правам и свободам граждан российское общество стоит перед выбором: возможно ли на уровне законодательства урегулировать вопросы применения цензуры массовой информации или безоговорочно — нет? Вескими основаниями позиции, отрицающей цензуру в любом ее виде, являются: 1) абсолютный запрет цензуры и создания организаций и органов, ее осуществляющих, содержащийся в международных актах; 2) прямой запрет цензуры в конституциях большинства стран; 3) конституционный запрет цензуры в Российской Федерации; 4) грубое противоречие самой идеи введения элементов цензуры демократическим принципам института свободы массовой информации, равно как и самой демократии; 5) резкое неприятие любых элементов цензуры как обществом в целом, так и журналистским сообществом в частности; 6) использование цензуры органами государственной власти с целью подавления свободы выражения мнения. В то же время можно привести и доводы о возможности применения последующей цензуры в Российской Федерации. 1. В России отношение к цензуре как таковой не всегда было резко отрицательным (например, авторы монографического издания «Институт цензуры в российском законодательстве XVI — XIX: историко-правовое исследование» <11> А. И. Горбачев и В. Н. Печников приходят к выводу, что «российская цензура, в отличие от западной, изначально получила не столько карательное, сколько «попечительное» направление» <12>. В конце XVI в. координация цензурного контроля осуществлялась Министерством народного просвещения, а непосредственное осуществление цензурных полномочий было возложено на университеты. В результате университеты не ограничивались запретительными мерами, а «фактически стали своего рода литературными центрами, объединявшими литераторов, ученых и критиков» <13>. Подобные выводы о довольно мягких действиях правительственных органов в области применения цензуры в России А. И. Горбачев и В. Н. Печников делают относительно и других, более поздних, периодов развития печати и законодательства о печати). ——————————— <11> Горбачев И. Г., Печников В. Н. Институт цензуры в Российском законодательстве XVI — XIX веков: Историко-правовое исследование. Казань: КГУ, 2004. <12> Цит. по: Медведев В. Г. К истокам отечественной цензуры // Право и политика. 2005. N 5. <13> Горбачев И. Г., Печников В. Н. Институт цензуры в российском законодательстве XVI — XIX веков: Историко-правовое исследование. Казань: КГУ, 2004. С. 64.
2. Последующая цензура может выступать достаточно эффективным инструментом противодействия распространению через средства массовой информации сообщений и материалов, способных нанести вред государственному и общественному устройству Российской Федерации, общественным интересам, законным правам и интересам отдельных лиц. 3. Законодательное регулирование последующей цензуры позволило бы исключить завуалированные под различные правовые ограничения свободы массовой информации меры цензуры по усмотрению чиновников (например, использование органами государственной власти законодательства о противодействии экстремистской деятельности в целях недопущения распространения информации оппозиционными СМИ). 4. Резко негативное отношение общества к цензуре как явлению сложилось в нашей стране в годы советского тоталитарного режима, жестко контролировавшего распространение любой, особенно политически значимой, информации. При этом сложившийся стереотип поддерживается в сознании людей без попыток объяснить природу цензуры, ее историческое развитие в России и зарубежных странах. По нашему мнению, основная опасность цензуры в настоящее время заключается не в самой цензуре как правовом явлении, а в том, как ее понимают и применяют органы власти, должностные лица и общественные организации. Более того, в современных сложных общественно-политических условиях определенные меры цензуры не только необходимы, но и применяются как за рубежом, так и в Российской Федерации, замаскированные под меры, направленные на защиту общества и государства, противодействия терроризму и т. д. Однако же недостаточно продуманное введение последующей цензуры, но ни в коем случае предварительной, — шаг чрезвычайно опасный, несущий угрозу самому институту свободы массовой информации. Поэтому подобные меры, пусть даже с самыми лучшими намерениями, должны быть обоснованы, взвешены и тщательно проработаны.
