(Ершова Г. В.) («История государства и права», 2010, N 5)
ЛИБЕРАЛЬНЫЕ ТЕОРИИ О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ В ЗАПАДНОЕВРОПЕЙСКИХ УЧЕНИЯХ XVIII — XIX ВВ. <*>
Г. В. ЕРШОВА
——————————— <*> Ershova G. V. Liberal theories on local selfgovernment in west-european doctrines of the XVIII — XIX centuries.
Ершова Галина Витальевна, соискатель кафедры государственно-правовых дисциплин Новгородского государственного университета им. Ярослава Мудрого.
В статье исследуются вопросы развития и реализации концепции местного самоуправления начиная с периода буржуазных революций. Анализируются различные терминологические особенности становления местного самоуправления в Западной Европе и законодательство в заявленной сфере.
The article studies the issues of development and realization of the concept of local selfgovernment from the period of bourgeois revolutions; analyses various terminological peculiarities of formation of local selfgovernment in Western Europe and legislation in the said sphere.
Key words: local selfgovernment, management, supervision, doctrine, democracy, state, constitution.
Идея местного самоуправления, зародившись и развиваясь теоретически, практическую реализацию получила в период буржуазных революций. Возможным объяснением этого является то обстоятельство, что само становление местного самоуправления было связано с процессами перехода от феодальной организации к современному индустриальному обществу. Оплотом нарождавшейся буржуазии являлись города, требовавшие самостоятельности в управлении местными делами, свободы общинного управления от надзора и вмешательства со стороны центральных властей <1>. ——————————— <1> Местное самоуправление в зарубежных странах (информационный обзор) / Под общ. ред. Н. П. Медведева, А. И. Ракитова и др. М., 1994. С. 5.
Во второй половине XIX в. подобное управление на местах стало именоваться местным самоуправлением, что отражало определенные реалии того времени, в частности слабую экономическую взаимозависимость и относительную изолированность территориальных единиц, что определило тенденцию к управленческому партикуляризму на местах. Каждое местное сообщество занималось исключительно своими проблемами и не очень интересовалось положением дел в других сообществах. Такая ситуация нашла отражение в получивших значительное распространение либеральных западноевропейских воззрениях на экономику и государство, в рамках которых независимость местного самоуправления от государства казалась вполне естественной. Не случайно в научной литературе концепция местного самоуправления определяется как продукт либерально-демократического государства. В европейских странах терминологическое обозначение местного самоуправления имеет некоторое расхождение, например, в немецкой науке применяется для обозначения системы местного самоуправления термин Selbstverwaltung, а во Франции самоуправление обозначается термином decentralisation. Из объяснения Редлиха следует, что Гнейст недостаточно точно применил английский термин Selfgovernment к определению понятия внутреннего управления в Англии. Для определения понятия местного управления в Англии употребляется лишь термин Local government, заменивший ранее Civil government и Municipal government. Гнейст введен был в заблуждение Тульмином Смиттом и его школой, применившей широкое англо-американское понятие Selfgovernment, обозначающее всю совокупность представительных учреждений самоуправляющего народа по отношению к местному управлению <2>. ——————————— <2> См.: Redllich I. Englische Lokalverwaltung. Leipzig, 1901. P. 760.
Для того чтобы получить более точное представление о развитии теоретической мысли, необходимо рассмотреть предпосылки и сам процесс формирования первых теорий самоуправления, одной из которых была теория свободной общины. Нужно сказать, что основные идеи этой теории заимствованы немецкими учеными из французского и бельгийского права. Общеизвестно, какое значение для устройства конституционных учреждений Европы имели французские Конституции конца XVIII в. и бельгийская Конституция 1831 г. <3>. Необходимо отметить, что самое непосредственное влияние на учение о самоуправлении оказала бельгийская Конституция, в том числе и на организацию административных учреждений Европы. ——————————— <3> Современные конституции: Сборник действующих конституционных актов. Т. 1. М., 1905. С. 45 — 52.
Между тем бельгийской Конституцией были заимствованы конструкции общинного управления из французского права. Они изложены Турэ в 1790 г. в докладе законопроекта «О реформе местного управления» Национальному собранию. Им впервые сформулированы и основные принципы, которые послужили основой в учениях о самоуправлении. По мысли Турэ, децентрализация есть такая система местного управления, при которой к управлению привлекаются представители местного населения и целый ряд дел передается из центра в сообщества; при этом Турэ всю компетенцию, которой наделяется местное самоуправление, делит на две части: «Одни дела являются присущими по своей природе муниципальному управлению, имеющими особые признаки, обязывающие законодательство передать эти дела местному управлению; другие дела, дела государственные, которые находились в руках государства и которые, когда возникло местное самоуправление, были лишь переданы государством органам самоуправления» <4>. Из приведенного следует, что еще в докладе Турэ были обозначены две основные проблемы учения о самоуправлении — понятие о собственных общественных делах и понятие о делах государственных, которые передаются органам местного самоуправления. Впоследствии эти понятия были весьма ярко представлены в ст. 108 бельгийской Конституции. ——————————— <4> См.: Гронский П. П. Децентрализация и самоуправление. М., 1917. С. 5.
По своему содержанию бельгийская Конституция интересна тем, что наряду с тремя основными государственными властями — законодательной, исполнительной и судебной, ст. 31 этой Конституции признает и четвертую, особую государственную власть, которая называется властью муниципальной <5>. «В этом бельгийская Конституция ошибается, — писал П. П. Гронский, — власть органов самоуправления не есть нечто отдельное, она есть часть административной власти, и нет вопроса, который исключительно подлежал бы ведению этой власти и безусловно не входит в сферу компетенции административной, исполнительной власти» <6>. ——————————— <5> См.: Современные конституции… С. 51. <6> Гронский П. П. Указ. соч. С. 6.
По нашему мнению, интересно и то обстоятельство, что эпоха 30-х годов XIX в. стала периодом подъема общественного сознания и пробуждения интереса к вопросам самоуправления. Эти симпатии были настолько высоки, что самоуправление считали особою властью, стоящей наравне с другими властями. В ст. 108 бельгийской Конституции подробно изложены общие начала устройства коммунальных учреждений, и эта формулировка послужила основой для ряда различных теорий самоуправления. Идея, впервые выраженная Турэ, имела существенные политические последствия. Прежде всего, если общество так самостоятельно, что имеет свои особые задачи, следовательно, все органы общественного самоуправления должны быть избираемы самим обществом. Если общество имеет право на самостоятельную компетенцию, то оно имеет право и на избрание органов, осуществляющих эту компетенцию. Далее, в положении учения о компетенции устанавливается, что общине принадлежит комплекс вопросов, присущих только ей, а право надзора за деятельностью самоуправления распадается на две задачи: 1) надзор за тем, чтобы общественные учреждения не выходили из пределов своей компетенции; 2) чтобы они не нарушали общих интересов, интересов общегосударственного порядка. Система надзора ограничивалась этими вопросами <7>. ——————————— <7> См.: Рисс А. Основы муниципального хозяйства. Рига, 1914. С. 19.
Те основные положения, которые отражались в бельгийской Конституции, послужили серьезной основой для немецких теоретиков. Между тем теория свободной общины, или теория основных прав общины, возникла в Германии раньше появления бельгийской Конституции и теорию свободной общины можно связать с реакцией против французского централизма, так как в сферу местного самоуправления вместе с наполеоновскими войсками в состав учреждений многочисленных германских государств вошли «французские порядки». Германские города обладали в области управления различными правами и рядом германских вольностей, основанных на старых традициях, смешавшихся с французскими порядками, например подчинением местных органов центральной власти <8>. На основе стремления к возрождению старых германских порядков и возникла теория свободной общины, которая окончательно оформилась в 20-х годах XIX в., а затем под влиянием бельгийской Конституции получила окончательную формулировку в 30-х годах. К последователям теории свободной общины можно отнести Мауренбрехера, Аретина, Роттека, Аренса. ——————————— <8> См.: Weber W. Staats — und Selbstverwaltung in der Gegenwart. Gottingen, 1953. P. 33.
Проблемным, ключевым положением теории свободной общины являются основные права общины. Из самого названия видно, что эта теория основана на идеях естественного права и утверждении, что общине, по аналогии с индивидуумом, должны быть присвоены особые права. Основное право общины сводилось к заведыванию теми делами, которые присущи общине в силу ее природы <9>. В этом положении также прослеживается французская доктрина, которая проповедовалась Турэ, и эта формулировка основных прав общины значительно совпадает с бельгийской Конституцией 1831 г. Как пишет А. Шоу: «…характерным является для нас, позднейших исследователей этого вопроса, что германская доктрина боролась французским оружием — против наполеоновского централизма, боролась путем заимствования идей Французской революции» <10>. ——————————— <9> Ведаль Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 32. <10> См.: Шоу А. Городское управление в Западной Европе. М., 1898. С. 380.
Центральным местом теории свободной общины является особая самостоятельная компетенция общинных учреждений, где предпосылкой является то обстоятельство, что община как таковая возникла раньше государства и, следовательно, государство возникло из общины. Этим утверждением общине отдавался приоритет. На основе этого приоритета «признанного, но не доказанного», был сделан вывод, из которого следовало, что при учреждении органов местного самоуправления нужно обращать внимание на три элемента: на организацию, компетенцию и надзор за этими органами самоуправления. По теории свободной общины организация органов самоуправления сводится к принципу, который был сформулирован в бельгийской Конституции: «Свобода и независимость избрания органов самоуправления». Если община свободна, утверждается в учении, она существует до государства и ей присуща особая компетенция, то общине необходимо предоставить право самоуправления теми делами, которые являются ее достоянием: свободу от какого бы то ни было вмешательства правительственной власти в ее дела <11>. ——————————— <11> См.: Самоуправление и полиция Петербурга в XIX — начале XX века: теория, история, практика. СПб., 2003. С. 30.
Проблема контроля и надзора со стороны государства рассматривается теорией свободной общины следующим образом: государственная власть не может вмешиваться в компетенцию общины. Вместе с тем государственная власть может лишь следить, чтобы общины не выходили за пределы предоставленной компетенции, и только в случаях, когда нарушается закон или общегосударственный интерес, она, как призванная защищать эти общегосударственные интересы, может вмешаться, чтобы восстановить нарушенный государственный порядок. Таким утверждением исчерпывается значение надзора по этой теории <12>. ——————————— <12> См.: Градовский А. Д. Системы местного управления на Западе Европы и в России // Сборник государственных знаний. Т. 6. СПб., 1878. С. 112 — 113.
Органическая теория унаследовала основные идеи теории свободной общины и пыталась облечь это «наивное старое представление из области естественного права» об основных правах общины в новую форму. Эта попытка проводилась «…искусными людьми, которые пытались одеть в новую одежду старое понятие», так выразительно характеризовал органическую теорию П. П. Гронский <13>. ——————————— <13> Гронский П. П. Указ. соч. С. 9.
Наиболее яркими представителями органической теории являлись такие известные ученые, как Отто Гирке и его ученик Гуго Прейс. Они пытались подвести под прежнее понятие свободной общины базу новой общественной теории, состоявшей в непосредственной связи с учением о государстве как об организме, считавшей, что государство представляет из себя такой же организм, как и естественный организм, имеющий право на самостоятельную жизнь и защиту этой жизни от других организмов и соответствующее развитие тех культурных задач, которые необходимы для этого организма. Это учение об организме как явлении органическом наиболее полно разработано. Эпицентром этой теории является учение об обществе как об организме, и община является самым мелким из организмов, из которых складывается государство. Государство есть один большой организм. В состав этого организма входят как крупные государства, так и более мелкие организмы. Государства распадаются на более мелкие организмы — провинции, которые, в свою очередь, распадаются на уезды. Уезды распадаются на мельчайшие организмы, которые являются наиболее мелкими социальными организациями. По смыслу органической теории каждый отдельный индивидуум является небольшой частицей нескольких организмов, входящих друг в друга и составляющих одно большое целое, кроме того, этот организм состоит из блуждающих клеточек. Каждый современный индивидуум обладает свободой передвижения в течение своей земной жизни, передвигается в пределах государства и, естественно, в пределах общины <14>. ——————————— <14> См.: Preess H. Dezentralisation und Zentralisation. Handbuch, 1918. P. 534 — 535.
Органическая теория, сопоставляя общество и организм, приходит к тому, что община есть организм. Если община самостоятельный социальный организм, то естественно, что ему присущи особые задачи. Таким образом, прежнее учение об особых общинных делах трансформировалось в учение об общинно-хозяйственных делах, присущих органам самоуправления, так как эти дела не могут быть взяты другим организмом на себя. Наряду с этим обосновывается необходимость для общины как самостоятельного организма — свободной и независимой организации, для этого непременным условием должны быть избираемые органы местного, общинного самоуправления <15>. ——————————— <15> Там же. С. 537.
Как видно, теоретические и публицистические изыскания по вопросам публично-правовой природы местного самоуправления и проблемам положения местного самоуправления в системе организации власти в государстве берут свое начало в странах Западной Европы в конце XVIII в. По мере развития институтов самоуправления совершенствуются научные представления о тесной взаимосвязи государства и самоуправления, о проникновении в местное самоуправление государственных начал и наоборот, способствуя решению важнейших общественно-государственных задач.
