(Андриченко Л. В.) («Журнал российского права», 2012, N 3)
НОВОЕ ИЗДАНИЕ О РОССИЙСКОМ МУНИЦИПАЛЬНОМ ПРАВЕ <*>
Л. В. АНДРИЧЕНКО
——————————— <*> Рецензия на книгу: Васильев В. И. Муниципальное право России: Учебник. 2-е изд. М., 2011.
Андриченко Л. В., руководитель Центра публично-правовых исследований, доктор юридических наук.
Библиотека юриста пополнилась вторым изданием учебника «Муниципальное право России», автором которого является российский ученый, известный специалист в области местного самоуправления, заслуженный деятель науки РФ, профессор В. И. Васильев. В учебнике сохранены все достоинства первого издания <1>. В то же время по многим позициям — это совершенно иная работа, наполненная новыми идеями, подготовленная с учетом накопленного опыта регулирования отношений в сфере местного самоуправления. ——————————— <1> См.: Васильев В. И. Муниципальное право России: Учебник. М., 2008.
В книге раскрываются основные вопросы муниципального права как отрасли российского права и как научной дисциплины, исследованные с учетом новейшего в этой сфере федерального и регионального законодательства, а также практики его применения. Значительное внимание уделяется анализу содержания муниципальной реформы, направления которой были определены в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а затем скорректированы в результате его многочисленных изменений. В учебнике дается оценка применения норм названного Закона, подводятся первые итоги реализации муниципальной реформы в России. Автор продолжает полемику по вопросу о предмете муниципального права, активизировавшуюся в научной литературе после выхода в свет первого издания этого учебника и опубликования в Журнале российского права его статьи «О предмете муниципального права» <2>. В. И. Васильев уточняет свою позицию, устраняя противоречия в некоторых выводах. Он в своем учебнике утверждает, что в предмет муниципального права входит совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с институциональными и функциональными характеристиками местного самоуправления, в том числе полномочия органов местного самоуправления. Но это не все полномочия, а только те, «которые, во-первых, обеспечивают организацию местного самоуправления и формирование его органов, во-вторых, вопросы местного значения, в которых полномочия заключены как бы в «свернутом» укрупненном виде, в-третьих, переданные органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия, и, в-четвертых, особые полномочия общего значения, имеющие организационный характер и некоторые весьма актуальные для органов местного самоуправления (они сформулированы в ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ). Полномочия органов местного самоуправления, которые входят в систему норм других отраслей российского права (финансового, гражданского, земельного, экологического и др.) и не связаны с указанными полномочиями, в предмет муниципального права не входят». Это позволяет, как представляется, подчеркнуть локальный характер функций органов местного самоуправления и в то же время определить правовые рамки прямого участия названных органов в государственно-властных делах. Вряд ли поиск точного определения предмета муниципального права на этом закончен, но авторская позиция безусловно позволяет двигаться в правильную, продуктивную сторону этого поиска. ——————————— <2> См.: Васильев В. И. О предмете муниципального права // Журнал российского права. 2006. N 5. С. 23 — 35.
В новом издании сделан существенный шаг вперед в осмыслении теоретических основ местного самоуправления, в связи с чем в учебнике появился соответствующий раздел. Он включает два параграфа, в первом из которых прослеживается развитие правовой доктрины местного самоуправления как в России, так и в зарубежных странах, а во втором излагаются принципы местного самоуправления. В правовой литературе предлагается немало вариантов систематизации принципов местного самоуправления. Используя сделанные исследователями выводы, автор делит эти принципы на две группы. К первой он относит принципы, устанавливающие положение муниципальной власти в общей системе политической власти, ко второй — те, которые связаны непосредственно с демократическим устройством и функционированием муниципальной власти. По-новому подходит В. И. Васильев и к характеристике содержания местного самоуправления. Помимо традиционных представлений о местном самоуправлении как основы конституционного строя, формы народовластия и конституционного права гражданина, он раскрывает и иные его сущностные характеристики: дает анализ местного самоуправления как института организации и предоставления услуг населению, а также как способа оптимизации социального управления. Такое определение значительно расширяет подходы, применяемые в учебной литературе по муниципальному праву в отношении понятия местного самоуправления, отражает новую роль местного самоуправления в системе отношений публичной власти. В учебнике обновлены сведения о законодательстве, регулирующем местное самоуправление (анализируются акты, изданные до начала второго квартала 2011 г.). Однако главное достоинство второго издания в том, что перед читателем — существенно переработанная книга, в которой содержатся свежие идеи и выводы, во многом углубляющие как теоретический анализ законодательства о местном самоуправлении, так и представления о практике его применения. Воплощая свое представление о предмете муниципального права, автор радикально сократил раздел, посвященный функционально-правовому содержанию местного самоуправления, отказавшись от анализа полномочий органов местного самоуправления по каждому из направлений их деятельности. В то же время он значительно расширил изложение вопросов, затрагивающих организацию местного самоуправления. В частности, обращает на себя внимание глава об органах местного самоуправления, в которой подробно разбирается порядок формирования органов местной власти. В ряде недавних решений Конституционного Суда РФ по вопросам формирования органов местного самоуправления (в частности, выборов представительных органов) были подчеркнуты особенности этой процедуры, ее отличия от порядка формирования органов государственной власти. В учебнике этот вопрос освещен достаточно широко и последовательно. Еще одна характерная особенность рецензируемого издания состоит в оригинальном подходе автора к изложению материала. Автор рассматривает местное самоуправление в динамике, сравнивая его конституционную модель с практикой, указывая при этом как на положительные, так и на отрицательные стороны этого соотношения. Согласимся с автором в том, что этот новый для российского государства демократический институт все еще формируется, возвращаясь к позитивным моментам прошлого и преодолевая некоторые непригодные традиции советского периода. Автор дает представление о демократических возможностях развития местного самоуправления, придерживаясь позиции, что будущее за более глубоким утверждением конституционных основ местного самоуправления. Можно быть уверенным, что данный учебник будет пользоваться спросом и станет хорошим помощником в деле юридического образования в стране. В то же время нельзя не отметить тот факт, что рассматриваемая работа больше ориентирована на подготовленного читателя, способного критически оценивать окружающую действительность. Работа написана живым, ярким языком, который всегда отличает стиль автора, делает легким и интересным знакомство с его научными работами, способствует быстрому пониманию и усвоению сложных моментов.
