МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ОБРАЗОВАНИЯ КАК СУБЪЕКТЫ ГРАЖДАНСКИХ ПРАВООТНОШЕНИЙ В СОВРЕМЕННОМ РОССИЙСКОМ ПРАВЕ
Н. А. МОДИН
Модин Н. А., кандидат юридических наук, профессор (г. Смоленск).
В данной статье рассматривается участие муниципальных образований в договорных отношениях как основной вид хозяйственной деятельности по обеспечению жизнедеятельности своей территории. Выделяются проблемы правового регулирования этих отношений, а также пути их решения.
Ключевые слова: правосубъектность муниципального образования, население как субъекты правоотношений, объекты, договор, хозяйственная деятельность.
In this article participation of municipal formations (educations) in contractual attitudes (relations), as the basic kind of economic activities on maintenance of ability to live of the territory is considered (examined). Problems of legal regulation of these attitudes (relations), and also ways of their decision are allocated.
Местное самоуправление — это территория, определенная границами и проживанием населения, на которой реализуются функции жизнеобеспечения самим населением с помощью избранных ими органов. Понятие — местное самоуправление в Законе о местном самоуправлении не прописано. Единого мнения о местном самоуправлении нет и в научной литературе. Из анализа и уже существующей сложившейся системе в Российской Федерации отсутствует какая-либо модель местного самоуправления. Мы не случайно начали с понятия местного самоуправления, так как без этого определения невозможно правильно раскрыть гражданско-правовую сущность местного самоуправления. К сожалению, до сих пор в научной и юридической литературе отсутствует понятие «местное самоуправление». В Законе о местном самоуправлении прописан ряд функций, которые должны осуществлять органы местного самоуправления. В то же время нельзя забывать о предназначении местного самоуправления. Все же мы приходим к выводу, что местное самоуправление необходимо рассматривать как местное сообщество. Решая задачи территории, обеспечения местного населения всем необходимым для жизнеобеспечения, органы местного самоуправления вступают в различного рода гражданские правоотношения. Такую деятельность органов местного самоуправления необходимо обозначить как хозяйственную. Новое российское законодательство рассматривает хозяйственную деятельность органов местного самоуправления как деятельность по производству товаров, оказанию услуг, выполнению работ. То же содержание характерно для любой хозяйственной деятельности. Однако хозяйственная деятельность органов местного самоуправления отличается рядом признаков, что позволяет говорить о хозяйственной деятельности как более широком понятии, чем предпринимательская. Среди этих признаков в первую очередь необходимо заметить то, что не все муниципальные органы, учреждения, организации могут заниматься хозяйственной деятельностью, а непосредственно те, которым предписано это делать по уставу муниципального образования. Такое предписание определяет правоспособность муниципальных органов. Также необходимо выделить, прежде всего, цель хозяйственной деятельности — направленность на извлечение прибыли. В соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью <1>. ——————————— <1> Конституция РФ.
В статье 132 обусловлено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения <2>. ——————————— <2> Там же.
Главный Закон нашей страны дал муниципальным образованиям самостоятельность в решении всех вопросов, касающихся жизнеобеспечения своей территории. Именно эта основная цель выделяет хозяйственную деятельность муниципальных организаций из более широкого понятия хозяйственной деятельности как деятельности по производству и реализации материальных благ. В то же время необходимо обратить внимание, что применения общего понятия хозяйственной деятельности, субъектами которой являются физические и юридические лица, не может отождествляться с понятием хозяйственной деятельности, субъектом которой являются муниципальные организации. Если в понятии хозяйствующего субъекта обусловлено, что он является главным действующим лицом рынка и стержнем любой экономической системы, построенной не на государственно-монополистических, а на конкурентных началах, то муниципальные организации осуществляют хозяйственную деятельность не в своих личных интересах, а в первую очередь в интересах населения муниципального образования в целом. Почему? Во-первых, муниципальные организации не могут распоряжаться денежными ресурсами свободно так, как распоряжаются ими физические и юридические лица. Во-вторых, полученная прибыль муниципальных органов также регулируется рамками местного бюджета и учитывается на специальном балансе. Прибыль не может быть направлена по свободному выбору, как это делают предприниматели, а только должна быть направлена на цели, которые установлены полномочиями муниципальных организаций. К сожалению, до сих пор гражданское законодательство хозяйственную деятельность муниципальных организаций ставит на одну ступень с хозяйственной деятельностью физических и юридических лиц. Поэтому правильное определение хозяйственной деятельности муниципальных организаций имеет важное практическое значение. В соответствии со ст. 124 Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ) муниципалитеты, как публичные образования, приобретают гражданские права и обязанности в соответствии с гражданским законодательством и именуются субъектами таких правоотношений. В то же время ГК РФ не определил в ст. 125 порядок участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях, а передал эти права органам местного самоуправления, которые могут выступать от имени муниципальных образований, в связи с чем возникают некоторые проблемы в правоспособности быть участником гражданских правоотношений. Как и любое общественное отношение, гражданское правоотношение устанавливается между ее субъектами. Муниципальные организации могут выступать самостоятельно в договорных отношениях, если они обладают обособленным имуществом, не входящим в муниципальную собственность, а также муниципальные предприятия, которым муниципальное имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения. В другом случае, только по поручению собственника муниципального имущества, собственником муниципального имущества в соответствии с гражданским законодательством являются муниципальные образования. Гражданская правоспособность муниципального образования и его муниципальных организаций наступает в соответствии со ст. ст. 49, 51 ГК РФ, так же как и правоспособность юридического лица. Мы вначале уже высказывались о том, что нельзя признавать муниципальные образования правоспособными, предусмотренными для юридических лиц, так как муниципалитеты являются публично правовыми образованиями, и их правоспособность не может быть тождественна правоспособности различных юридических лиц. А вот муниципальные организации обладают правами юридического лица и могут выступать в гражданском обороте, но не самостоятельно, а от имени муниципального образования. Заслуживает внимание и вопрос участия населения местных сообществ в гражданских правоотношениях. Конституция Российской Федерации в п. 1 ст. 130, а также Закон о местном самоуправлении в п. 3 ст. 2, п. 2 ст. 50 рассматривают население как самостоятельный субъект права муниципальной собственности в решении вопросов местного значения. Между тем ни одно из законодательств не определяет форму владения, пользования и распоряжения населения муниципальной собственностью. Хотя в ГК РФ в гл. 3 и предусматривает способность граждан (физических лиц) иметь гражданские права и нести обязанности, но такое право, прежде всего, относится к личным имущественным и неимущественным правам гражданина. Такие выводы вытекают из положений ст. 8 ГК РФ, которая делает ссылки на основания возникновения гражданских прав и обязанностей. В соответствии с данной нормой закона гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя не предусмотрены законом или таковыми актами, но в силу общих начал смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности. Следовательно, на основании закона о местном самоуправлении население муниципального образования можно признать субъектом гражданского права в силу закона. Местное самоуправление представляет собой важный социальный институт в организационном демократическом обществе. Это относительное обособленная социальная система, система органов и организаций, призванных самостоятельно решать вопросы местного значения, повышая эффективность экономического развития своей территории через договорные отношения. И в этом ему должен помочь не только ГК РФ, в котором необходимо предусмотреть специальный раздел, касающийся муниципальных образований, но и специальный закон о муниципальной собственности. Так как общие положения, которые предусмотрены в ГК РФ для граждан и юридических лиц, не могут применяться к местному самоуправлению, поскольку муниципалитеты не обладают правом свободного регулирования местного бюджета, а действуют только в его рамках. Важным направлением в гражданских правоотношениях муниципальных организаций является момент заключения договора в соответствии с главой 28 ГК РФ. И здесь важно администрации муниципального образования правильно поставить работу по организационно-методическому руководству, в рамках которого она призвана оказывать методическую помощь подведомственным муниципальным учреждениям, предприятиям в договорной работе. Одной из причин низкого качества хозяйственных договоров, по мнению В. А. Язева, является то, что договоры заключаются с участием не каждого заинтересованного звена, а лишь отдельных из них. Это позволяет грамотно сформулировать условия, относящиеся к производственным, техническим, плановым, финансовым, бухгалтерским, транспортным, ценовым и другим службам. Только при обязательном участии всех их в согласовании договорных обязательств «принятия решения, т. е. акта заключения каждого договора, он будет всесторонне обоснованным, грамотным в экономическом, правовом, организационном, техническом и иных отношениях» <3>. ——————————— <3> Язев В. А. Управление договорной работой в народном хозяйстве // Советское государство и право. 1982. N 6. С. 57 — 58.
Между тем при подготовке договора организаторам необходимо обратить внимание на следующую функцию — прогнозирование экономических целей договоров — и с учетом этого осуществлять планирование договорной работы в подведомственных муниципальных органах, организациях на текущий год. Оно должно служить созданию предпосылок, надлежащих условий для успешного заключения договоров, предусматривать целенаправленные и систематические меры в этом направлении. Безусловно, рыночные отношения, независимо от того, кто выступает субъектом в этих отношениях, определяют свой рыночный механизм, в том числе и для органов местного самоуправления. Рыночный механизм — это такая форма организации хозяйств, при которой индивидуальные производители и потребители взаимодействуют посредством купли-продажи (обмена) с целью решения основных проблем экономики. В рыночном механизме никто из индивидов или организаций сознательно не занимается решением триединой задачи: что, как и для кого производить. Просто потребители и производители встречаются на рынке и определяют цены на товары и объемы производства. В период рыночных отношений важнейшее место в хозяйственной деятельности муниципальных организаций занимает руководство хозяйственной деятельностью. Несмотря на то что рыночный механизм предусматривает самостоятельность, но в условиях местного самоуправления, когда основным источником являются бюджетные средства, преимущественное значение приобретает управление экономикой. Решение экономических задач территории невозможно без четкого определения прав и обязанностей муниципальных организаций, которые должны быть прописаны в уставах муниципальных образований, установления в гражданском законодательстве их функций и компетенции, повышения ответственности за выполнение хозяйственных обязательств и за результаты хозяйственной деятельности. В этом законодательстве необходимо определить порядок руководства и осуществления хозяйственной деятельности, порядок планирования и организации хозяйственных связей, система хозяйственных договоров и порядок разрешения хозяйственных споров, ответственность за нарушение планов и хозяйственных обязательств. За последние годы издано немало законодательных актов по вопросам хозяйственной деятельности, но они не затрагивают интересы муниципальных образований. Поэтому правовое регулирование хозяйственной деятельности муниципальных органов все еще отстает от экономического развития территории. Гражданское законодательство не систематизировано, существует огромное количество законов, постановлений Правительства РФ и других нормативных актов, принятых в разное время, плохо увязанных между собой, а иногда и противоречащих друг другу. Бурное развитие рыночной экономики существенно повышает роль правового регулирования хозяйственной деятельности муниципальных организаций. До сих пор хозяйственные отношения муниципальных органов в правовой науке в целом обычно не рассматривались, а относились либо к гражданскому праву (отношения, регулируемые методом «равенства»), либо к административному (отношения, регулируемые методом «власти и подчинения»). Однако такое разделение хозяйственных отношений при рыночной экономике, на наш взгляд, неправильно, поскольку экономика территории обобществлена и должна являться достоянием всего населения муниципального образования. Методы правового регулирования в условиях местного самоуправления зависят от характера регулируемых хозяйственных отношений. Однако экономический характер отношений не предполагает прямого метода правового регулирования, а лишь составляет основу для сознательного выбора таких методов, которые позволяли бы наиболее эффективно использовать все возможности хозяйственной деятельности муниципальных организаций. Экономический результат — это итог хозяйственной деятельности муниципальных организаций. И от того, насколько эффективно проводится экономическая политика на территории муниципального образования, грамотности в выборе контрагентов при заключении договоров, зависит, насколько стабильно будет обеспечена жизнедеятельность муниципалитета. В рамках данной статьи невозможно высказать все по этой теме, но в то же время, необходимо отметить, что хозяйственно-правовые исследования дают положительные результаты вследствие широты охвата правовых явлений экономической жизни муниципального образования, всестороннего изучения проблем правового регулирования хозяйственной деятельности муниципальных организаций.
