(Беликеев Ф. Н.) («Имущественные отношения в Российской Федерации», 2013, N 1)
О НОВЫХ ПРИНЦИПАХ УСТАНОВЛЕНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ЗОН
Ф. Н. БЕЛИКЕЕВ
Федор Николаевич Беликеев, заместитель главного инженера федерального государственного унитарного предприятия «Ростехинвентаризация — Федеральное БТИ», кандидат физико-математических наук (г. Москва).
Автором статьи рассмотрены недостатки законодательства о территориальном зонировании, препятствующие эффективному развитию экономики государства в сегменте недвижимого имущества. Сформулирована концепция установления и изменения территориальных зон, предусматривающая отказ от использования видов разрешенного использования в отношении всех объектов капитального строительства и всех категорий земель, кроме сельскохозяйственных. Актуальность темы обусловлена тем, что в действующих нормативных правовых актах России отсутствуют четкие принципы установления территориальных зон, что в ряде случаев приводит к появлению серьезных проблем, например, к утрате уникальных природных качеств земельных участков.
Ключевые слова: Градостроительный кодекс Российской Федерации, территориальное зонирование, вид разрешенного использования земель, категория земель, сельскохозяйственные земли.
About the new principles of establishment of territorial zones F. N. Belikeev
In article shortcomings of the legislation on the territorial zoning, economy of the state interfering effective development of a real estate segment are considered. The concept of establishment and changing territorial zones, providing for refusal from the use on all capital construction and all types of land, other than agricultural land is formulated. Relevance of the topic due to the fact that the normative legal acts of Russia there are no clear guidelines for the establishment of regional areas, which in some cases leads to serious problems, such as the loss of the unique natural qualities of land.
Key words: Town Planning Code of the Russian Federation, territorial zoning, type of permitted land use category of land, agricultural land.
В настоящее время активно обсуждается возможность отмены категорий земель, поэтому для обеспечения охраны и рационального использования земель особую актуальность приобретают принципы установления территориальных зон, фактически формирующие тенденции перспективного развития землепользования. К сожалению, в действующих нормативных правовых актах России отсутствуют четкие принципы установления территориальных зон, что в ряде случаев приводит либо к некорректному зонированию, препятствующему экономическому развитию территории, либо к утрате уникальных природных качеств земельных участков и их выводу из сельскохозяйственного оборота, либо к непригодности для проживания людей. Бывает так, что в небольших населенных пунктах России муниципальными органами субъективно устанавливаются, например, общественно-деловые зоны в отношении каждого единичного земельного участка, на котором расположен магазин или иной объект, используемый для предпринимательской деятельности. Кроме того, ряд существующих объектов капитального строительства <1> имеет смешанное назначение, например многоквартирный дом с торговыми помещениями, жилой дом с производственными помещениями и т. п., поэтому установление территориальных зон для таких объектов в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации приведет либо к невозможности эффективной эксплуатации этих объектов, либо к запрету строительства аналогичных объектов на этих территориях. Образование новых объектов для производства или торговли в таких условиях осуществляется крайне затруднительно из-за наличия административных барьеров, поскольку без субъективного решения муниципального органа и формального проведения общественных слушаний их создание невозможно, что является препятствием на пути развития конкуренции в этих сферах экономики и предпринимательства в целом, а также источником коррупции. ——————————— <1> Под объектами капитального строительства автором понимаются объекты определенного назначения, прочно связанные с землей. Рыночная стоимость затрат на разбор, погрузку, перевозку и строительство из их элементов аналогичного объекта дороже рыночной стоимости затрат на строительство аналогичного объекта на новом месте.
В отношении земельных участков сельскохозяйственного назначения Градостроительным кодексом Российской Федерации предусматривается установление только двух зон: 1) зоны сельскохозяйственных угодий — пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими); 2) зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения. Таким образом, в соответствии с законодательством подготовка земельного участка с видом разрешенного использования первой зоны для возведения любого объекта капитального строительства (например, мастерской по обслуживанию сельскохозяйственной техники) без учета оформления иной разрешительной документации (разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию) предусматривает следующую последовательность действий: 1) выполнение кадастровых работ по разделению исходного земельного участка на два; первый будет предназначаться для пашни, сенокосов, пастбищ, использования под многолетние насаждения, второй — для строительства мастерской; 2) осуществление государственного кадастрового учета этих участков; 3) внесение изменений в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним; 4) изменение границы территориальной зоны сельскохозяйственных угодий (исключение из нее второго участка); 5) формирование территориальной зоны, занятой объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенной для ведения сельского хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения; 6) изменение вида разрешенного использования второго земельного участка (с вида использования «пашня» на вид «занятый объектом сельскохозяйственного назначения и предназначенный для ведения сельского хозяйства»). Выполнение пунктов 4 и 5 последовательности действий, в случае если комиссия дала заключение об отклонении внесения изменений в правила землепользования и застройки (см. статью 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации), становится невозможным. Исчерпывающий перечень оснований, по которым комиссия имеет право дать отрицательное заключение, законодательством России не установлен, поэтому основания могут быть любыми. Оспорить отказ комиссии в судебном порядке практически невозможно. Максимальные сроки выполнения пунктов 4 и 5 законодательством не установлены. При самом оптимистичном развитии событий действия 1 — 6 будут выполняться около 2 лет. На какое развитие экономики России, в частности сельского хозяйства, при таком законодательстве возможно надеяться? Убежден, что основной целью установления территориальных зон должны являться обеспечение защиты особо ценных земель и организация рационального, высокоэффективного использования населением нашей страны остальных природных ресурсов. Для устранения существующих недостатков территориального зонирования автором статьи предлагается следующее. 1. Рассмотреть новые принципы, в соответствии с которыми основным критерием зонирования территорий установить не виды хозяйственной деятельности человека на земельном участке или назначение объектов капитального строительства, а уровень их воздействия на окружающую среду. 2. Предоставить право собственнику земельного участка и объекта капитального строительства самому выбирать вид своей хозяйственной деятельности на земельном участке в зависимости от ограничений воздействия на окружающую среду, установленных в территориальной зоне, в которой находится участок. Полагаю, что территориальные зоны не должны устанавливать разрешенные на территории виды деятельности, поскольку они достаточно многочисленны, и корректный охват всего их разнообразия в целях эффективного развития экономики России невозможен. 3. В целях обеспечения эффективных условий развития экономики России в территориальных зонах установить требования для хозяйствующих субъектов к предельному максимальному уровню воздействия на окружающую среду: — электромагнитного излучения и звука (на границе земельного участка, с указанием различных уровней для временных интервалов); — загрязнения воздуха, воды и земли; — плотности застройки земельного участка объектами капитального строительства. 4. Устанавливать по три внешние по отношению к зоне буферные территориальные зоны, отличающиеся последовательным ступенчатым повышением предельных максимальных уровней воздействия на окружающую среду, например для жилых территориальных зон, отличающихся уровнями воздействия на окружающую среду для обеспечения эффективного соприкосновения, скажем, жилых и производственных территориальных зон и т. п. Буферные территориальные зоны устанавливать для всех территориальных зон кроме производственной, обладающей максимальными уровнями воздействия на окружающую среду. При пересечении зон значимыми являются наименьшие предельные максимальные уровни воздействия. 5. Названия территориальных зон устанавливать в соответствии с приоритетным использованием земельных участков, которые в них расположены, например: 1) территориальные зоны в черте населенных пунктов: а) жилая территориальная зона, включающая следующие ее виды: — высотное строительство; — среднеэтажное строительство; — малоэтажное строительство; — дачный; — садовый; — огородный <2>; ——————————— <2> Виды перечислены в порядке уменьшения максимального допустимого уровня плотности застройки земельного участка объектами капитального строительства.
б) общественно-деловая территориальная зона; в) производственная территориальная зона; г) рекреационная территориальная зона; 2) территориальные зоны на межселенных территориях: а) территориальная зона сельскохозяйственного назначения, включающая следующие ее виды: — особо ценные продуктивные сельскохозяйственные земли; — продуктивные сельскохозяйственные земли; — малопродуктивные сельскохозяйственные земли; — низкопродуктивные сельскохозяйственные земли; — продуктивные кормовые земли; — малопродуктивные кормовые земли; — низкопродуктивные кормовые земли; — непригодные под сельскохозяйственные угодья земли; — уникальные сельскохозяйственные земли; б) лесная территориальная зона; в) водная территориальная зона. Для жилой территориальной зоны установить предельные уровни воздействия на окружающую среду ниже, чем в общественно-деловых территориальных зонах, и существенно ниже, чем в промышленных территориальных зонах. 6. Значения предельных максимальных уровней воздействия на окружающую среду (зависимость от плодородия почв для территориальной зоны сельскохозяйственного назначения) для всех территориальных зон, их видов и буферных территориальных зон, а также ширину всех буферных территориальных зон установить едиными на всей территории Российской Федерации. 7. Установление территориальных зон осуществлять только по результатам общественных слушаний. 8. Законодательно закрепить: 1) исчерпывающий перечень оснований для отказа муниципальных органов во внесении изменений/дополнений в правила землепользования и застройки (далее — ПЗЗ); 2) максимальные сроки проведения всех мероприятий по внесению изменений в ПЗЗ; 3) детальный порядок проведения общественных слушаний по установлению/ изменению территориальных зон, в котором предусмотреть «прозрачный» механизм приема решений и учета мнения лиц, несогласных с предложениями по изменению ПЗЗ. Например, основаниями для отказа во внесении изменений в ПЗЗ установить возражения собственников земельных участков, содержащие ссылки на нормативные акты, о нарушении их прав предлагаемыми изменениями ПЗЗ. В случае снятия возражений (в досудебном или судебном порядке) предлагаемые изменения в ПЗЗ в обязательном порядке должны быть приняты. Рассматриваемую в настоящее время возможность установления классификатора видов разрешенного использования земельных участков считаю бесперспективной по следующим причинам: — из-за многочисленного разнообразия видов разрешенного использования корректное описание всех видов невозможно; — придется предусмотреть существенные средства бюджетов на компенсации собственникам объектов недвижимости убытков в случаях ограничения использования объектов недвижимости (поскольку, с одной стороны, в соответствии с пунктом 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации земельные участки могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, а с другой стороны, в соответствии с пунктом 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы отказывают в выдаче разрешения на строительство в случае несоответствия представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка, разрабатываемого в соответствии с градостроительным регламентом и территориальным зонированием).
Об особенностях территориальной зоны сельскохозяйственного назначения
Поскольку сельскохозяйственные земли имеют особое значение для жизни людей, для территориальной зоны сельскохозяйственного назначения предлагается следующее. 1. Установить, что основной деятельностью людей на земельных участках, входящих в эту территориальную зону, является сельскохозяйственное производство. Осуществление другой деятельности (вспомогательной) допускается только одновременно с сельскохозяйственным производством. 2. Для территориальной зоны сельскохозяйственного назначения установить: — предельный уровень загрязнения воздуха, земли, воды, а также предельный уровень электромагнитного излучения и звука, не зависящие от плодородия почв; — предельный уровень застройки земельных участков объектами капитального строительства в зависимости от плодородия почв. Чем выше плодородие, тем меньше процент застройки земельного участка. Этот принцип позволит вовлечь в сельскохозяйственное производство малопригодные для сельскохозяйственного производства земли, а также обеспечить защиту земельных участков, обладающих высоким плодородием, от массовой застройки. 3. В территориальной зоне сельскохозяйственного назначения выделить следующие ее виды: 1) особо ценные продуктивные сельскохозяйственные земли — сельскохозяйственные земли, пригодные под пашню, многолетние насаждения, кормовые угодья (сенокосы и пастбища), и превышающие средний уровень оценки продуктивности по субъекту Российской Федерации на 20 процентов и более; 2) продуктивные сельскохозяйственные земли — сельскохозяйственные земли, пригодные под пашню, многолетние насаждения, кормовые угодья (сенокосы и пастбища), и находящиеся в интервале от среднего уровня оценки продуктивности по субъекту Российской Федерации в сторону увеличения или уменьшения менее 20 процентов; 3) малопродуктивные сельскохозяйственные земли — сельскохозяйственные земли, пригодные под пашню, многолетние насаждения, кормовые угодья (сенокосы и пастбища), ниже среднего уровня оценки продуктивности по субъекту Российской Федерации от 20 до 40 процентов; 4) низкопродуктивные сельскохозяйственные земли — сельскохозяйственные земли, пригодные под пашню, многолетние насаждения, кормовые угодья (сенокосы и пастбища), ниже среднего уровня оценки продуктивности по субъекту Российской Федерации от 40 процентов и более; 5) продуктивные кормовые земли — сельскохозяйственные земли, пригодные под кормовые угодья (сенокосы и пастбища), но непригодные под пашню и многолетние насаждения, имеющие уровень продуктивности, соответствующий уровню малопродуктивных сельскохозяйственных земель или выше; 6) малопродуктивные кормовые земли — сельскохозяйственные земли, пригодные под кормовые угодья (сенокосы и пастбища), но непригодные под пашню и многолетние насаждения, имеющие уровень продуктивности ниже среднего уровня оценки продуктивности по субъекту Российской Федерации от 40 до 80 процентов; 7) низкопродуктивные кормовые земли — сельскохозяйственные земли, пригодные под кормовые угодья (сенокосы и пастбища), но непригодные под пашню и многолетние насаждения, имеющие уровень продуктивности ниже среднего уровня оценки продуктивности по субъекту Российской Федерации от 80 процентов и более; 8) непригодные под сельскохозяйственные угодья земли — сельскохозяйственные земли, которые без проведения мелиоративных мероприятий не могут использоваться в качестве сельскохозяйственных угодий (пашня, многолетние насаждения, сенокосы и пастбища); 9) уникальные сельскохозяйственные земли — сельскохозяйственные земли, которые по своим природным свойствам позволяют выращивать уникальные виды сельскохозяйственной продукции (виноград, чай, клюква и т. п.). 4. В территориальной зоне сельскохозяйственного назначения установить следующие виды разрешенного использования: 1) особо ценные продуктивные сельскохозяйственные земли. Основные виды разрешенного использования: — для ведения сельскохозяйственного производства; — для научно-исследовательских целей, связанных с сельскохозяйственным производством; — для учебных целей, связанных с сельскохозяйственным производством. Вспомогательные виды разрешенного использования: — для размещения инфраструктуры сельскохозяйственного производства (лесополосы, внутрихозяйственные дороги, коммуникации, здания, строения, сооружения, используемые для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции). При этом площадь застройки объектов капитального строительства не должна превышать 0,2 процента от площади территориальной зоны в границах земельного участка (многоконтурного земельного участка); 2) продуктивные сельскохозяйственные земли. Основные виды разрешенного использования: — для ведения сельскохозяйственного производства; — для научно-исследовательских целей, связанных с сельскохозяйственным производством; — для учебных целей, связанных с сельскохозяйственным производством. Вспомогательные виды разрешенного использования: — для ведения иных видов деятельности, основное назначение которых — обеспечение сельскохозяйственного производства; — для размещения инфраструктуры сельскохозяйственного производства (лесополосы, внутрихозяйственные дороги, коммуникации, здания, строения, сооружения, используемые преимущественно для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции); — для размещения объектов для переработки сельскохозяйственной продукции; — для торговли (оптовой и (или) розничной) сельскохозяйственной продукцией, в том числе полученной в результате ее переработки; — для размещения объектов агротуризма; — для размещения иных объектов, основное назначение которых — обеспечение сельскохозяйственного производства. При этом площадь застройки объектов капитального строительства не должна превышать 1 процента от площади территориальной зоны в границах земельного участка (многоконтурного земельного участка); 3) малопродуктивные сельскохозяйственные земли. Основные виды разрешенного использования: — для ведения сельскохозяйственного производства; — для научно-исследовательских целей, связанных с сельскохозяйственным производством; — для учебных целей, связанных с сельскохозяйственным производством. Вспомогательные виды разрешенного использования: — для ведения иных видов деятельности, основное назначение которых — обеспечение сельскохозяйственного производства; — для размещения инфраструктуры сельскохозяйственного производства (лесополосы, внутрихозяйственные дороги, коммуникации, здания, строения, сооружения, используемые преимущественно для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции); — для размещения объектов для переработки сельскохозяйственной продукции; — для торговли (оптовой и (или) розничной) сельскохозяйственной продукцией, в том числе полученной в результате ее переработки; — для размещения объектов агротуризма; — для размещения иных объектов, основное назначение которых — обеспечение сельскохозяйственного производства. При этом площадь застройки объектов капитального строительства не должна превышать 3 процентов от площади территориальной зоны в границах земельного участка (многоконтурного земельного участка); 4) низкопродуктивные сельскохозяйственные земли. Основные виды разрешенного использования: — для ведения сельскохозяйственного производства; — для научно-исследовательских целей, связанных с сельскохозяйственным производством; — для учебных целей, связанных с сельскохозяйственным производством. Вспомогательные виды разрешенного использования: — для ведения иных видов деятельности, основное назначение которых — обеспечение сельскохозяйственного производства; — для размещения инфраструктуры сельскохозяйственного производства (лесополосы, внутрихозяйственные дороги, коммуникации, здания, строения, сооружения, используемые преимущественно для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции); — для размещения объектов для переработки сельскохозяйственной продукции; — для торговли (оптовой и (или) розничной) сельскохозяйственной продукцией, в том числе полученной в результате ее переработки; — для размещения объектов агротуризма; — для размещения иных объектов, основное назначение которых — обеспечение сельскохозяйственного производства; — для огородничества; — для садоводства; — для размещения иных объектов, основное назначение которых — обеспечение сельскохозяйственного производства. При этом площадь застройки объектов капитального строительства не должна превышать 5 процентов от площади территориальной зоны в границах земельного участка (многоконтурного земельного участка), а для земельных участков, предназначенных для садоводства, — 50 процентов от площади территориальной зоны в границах земельного участка; 5) продуктивные кормовые земли. Основные виды разрешенного использования: — для ведения сельскохозяйственного производства; — для научно-исследовательских целей, связанных с сельскохозяйственным производством; — для учебных целей, связанных с сельскохозяйственным производством. Вспомогательные виды разрешенного использования: — для ведения иных видов деятельности, основное назначение которых — обеспечение сельскохозяйственного производства; — для размещения инфраструктуры сельскохозяйственного производства (лесополосы, внутрихозяйственные дороги, коммуникации, здания, строения, сооружения, используемые преимущественно для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции); — для размещения объектов для переработки сельскохозяйственной продукции; — для торговли (оптовой и (или) розничной) сельскохозяйственной продукцией, в том числе полученной в результате ее переработки; — для размещения объектов агротуризма; — для размещения иных объектов, основное назначение которых — обеспечение сельскохозяйственного производства. При этом площадь застройки объектов капитального строительства не должна превышать 2 процентов от площади территориальной зоны в границах земельного участка (многоконтурного земельного участка). 6) малопродуктивные кормовые земли. Основные виды разрешенного использования: — для ведения сельскохозяйственного производства; — для научно-исследовательских целей, связанных с сельскохозяйственным производством; — для учебных целей, связанных с сельскохозяйственным производством. Вспомогательные виды разрешенного использования: — для ведения иных видов деятельности, основное назначение которых — обеспечение сельскохозяйственного производства; — для размещения инфраструктуры сельскохозяйственного производства (лесополосы, внутрихозяйственные дороги, коммуникации, здания, строения, сооружения, используемые преимущественно для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции); — для размещения объектов для переработки сельскохозяйственной продукции; — для торговли (оптовой и (или) розничной) сельскохозяйственной продукцией, в том числе полученной в результате ее переработки; — для размещения объектов агротуризма; — для размещения иных объектов, основное назначение которых — обеспечение сельскохозяйственного производства; — для огородничества; — для садоводства; — для размещения иных объектов, основное назначение которых — обеспечение сельскохозяйственного производства. При этом площадь застройки объектов капитального строительства не должна превышать 3 процентов от площади территориальной зоны в границах земельного участка (многоконтурного земельного участка), а для земельных участков, предназначенных для садоводства, — 50 процентов от площади территориальной зоны в границах земельного участка; 7) низкопродуктивные кормовые земли. Основные виды разрешенного использования: — для ведения сельскохозяйственного производства; — для научно-исследовательских целей, связанных с сельскохозяйственным производством; — для учебных целей, связанных с сельскохозяйственным производством. Вспомогательные виды разрешенного использования: — для ведения иных видов деятельности, основное назначение которых — обеспечение сельскохозяйственного производства; — для размещения инфраструктуры сельскохозяйственного производства (лесополосы, внутрихозяйственные дороги, коммуникации, здания, строения, сооружения, используемые преимущественно для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции); — для размещения объектов для переработки сельскохозяйственной продукции; — для торговли (оптовой и (или) розничной) сельскохозяйственной продукцией, в том числе полученной в результате ее переработки; — для размещения объектов агротуризма; — для размещения иных объектов, основное назначение которых — обеспечение сельскохозяйственного производства; — для огородничества; — для садоводства; — для размещения иных объектов, основное назначение которых — обеспечение сельскохозяйственного производства. При этом площадь застройки объектов капитального строительства не должна превышать 5 процентов от площади территориальной зоны в границах земельного участка (многоконтурного земельного участка), а для земельных участков, предназначенных для садоводства, — 50 процентов от площади территориальной зоны в границах земельного участка; 8) непригодные для ведения сельского хозяйства угодья. Основные виды разрешенного использования: — для ведения сельскохозяйственного производства; — для научно-исследовательских целей, связанных с сельскохозяйственным производством; — для учебных целей, связанных с сельскохозяйственным производством. Вспомогательные виды разрешенного использования: — для ведения иных видов деятельности, основное назначение которых — обеспечение сельскохозяйственного производства; — для размещения инфраструктуры сельскохозяйственного производства (лесополосы, внутрихозяйственные дороги, коммуникации, здания, строения, сооружения, используемые преимущественно для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции); — для размещения объектов для переработки сельскохозяйственной продукции; — для торговли (оптовой и (или) розничной) сельскохозяйственной продукцией, в том числе полученной в результате ее переработки; — для размещения объектов агротуризма; — для размещения иных объектов, основное назначение которых — обеспечение сельскохозяйственного производства; — для огородничества; — для садоводства; — для размещения иных объектов, основное назначение которых — обеспечение сельскохозяйственного производства. При этом площадь застройки объектов капитального строительства не должна превышать 90 процентов от площади территориальной зоны в границах земельного участка (многоконтурного земельного участка), а для земельных участков, предназначенных для садоводства, — 50 процентов от площади территориальной зоны в границах земельного участка; 9) уникальные сельскохозяйственные земли. Основные виды разрешенного использования: — для ведения сельскохозяйственного производства; — для научно-исследовательских целей, связанных с сельскохозяйственным производством; — для учебных целей, связанных с сельскохозяйственным производством. Вспомогательные виды разрешенного использования: — для размещения инфраструктуры сельскохозяйственного производства (лесополосы, внутрихозяйственные дороги, коммуникации, здания, строения, сооружения, используемые для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции). При этом площадь застройки объектов капитального строительства не должна превышать 0,1 процента от площади территориальной зоны в границах земельного участка (многоконтурного земельного участка). В настоящее время некоторые рассмотренные в статье идеи не учтены в нормативных правовых актах и в практической работе могут быть использованы только в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации.
Литература
1. Градостроительный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ.
