(«Имущественные отношения в Российской Федерации», 2012, N 11)
ОСОБЕННОСТИ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ В ЗОНАХ С ОСОБЫМИ УСЛОВИЯМИ
ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ТЕРРИТОРИЙ
Д. В. АНТРОПОВ
Антропов Дмитрий Владимирович, доцент кафедры землепользования и кадастров федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования (ФГБОУ ВПО) «Государственный университет по землеустройству», кандидат экономических наук (г. Москва).
Автором статьи рассмотрен экономический механизм эффективного землепользования в зонах с особыми условиями использования территорий, определены основные направления формирования такого механизма, показаны различные виды ущерба, причиненного отсутствием в кадастре информации об ограничениях, сформулированы принципы государственного кадастрового учета зон с особыми условиями использования территорий. Актуальность темы обусловлена отсутствием законодательных актов, регулирующих ведение кадастрового учета большинства обременений земель, а также тем, что наличие зон с особым режимом использования не учитывается при проведении кадастровой оценки земель.
Ключевые слова: землепользование в зонах с особыми условиями, зонирование территорий, обременения земель, компенсационные платежи, зоны с особыми условиями использования территорий.
Characteristics of land use in zones with special terms and conditions of use areas
D. V. Antropov
The author examined the economic mechanism of effective land use in areas with special conditions for land use are given guidelines on the formation of such a mechanism, shows the different types of damage from lack of inventory of the restrictions are the principles of state cadastral zones with special conditions for land use. Relevance of the topic due to the lack of legislation governing the conduct of cadastral most encumbrances land, and that the presence of zones with a special mode of use is not considered during the cadastral valuation.
Key words: land use in areas with special conditions, zoning, encumbrance of land, compensation payments, areas with special conditions for land use.
Размещенные на землях различных категорий объекты природы или человеческой деятельности обладают специфическими признаками, поэтому такие объекты нуждаются в учете и обеспечении особых условий для их эффективного и рационального функционирования, а также для их изоляции от негативного влияния со стороны других объектов и субъектов земельных отношений.
Система государственного кадастра недвижимости должна обеспечивать признание и удостоверение государством факта возникновения, существования или прекращения существования учетных объектов кадастра недвижимости [6], то есть земельных участков, территориальных зон и зон с особыми условиями использования территорий. Отсутствие законодательных актов также затрудняет ведение кадастрового учета большинства обременений в использовании земель. Это приводит к тому, что в кадастровой документации отсутствует большая часть информации об обременениях. Наличие на земельных участках зон с особым режимом использования не учитывается при проведении кадастровой оценки земель.
Изложенное свидетельствует о том, что необходимо решение теоретических и методических вопросов в области формирования зон с особым режимом использования территорий, их постановки на государственный кадастровый учет и эффективного землепользования на таких территориях. Под зонами с особым режимом использования территорий следует понимать охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации [1 — 3].
Понятие «землепользование» принято рассматривать в трех аспектах: в экономическом (как процесс хозяйственной деятельности), организационном (как часть территории) и правовом (как объект вещных прав) [6].
Землепользование в зонах с особыми условиями использования территорий должно быть основано на административных, экономических, информационных методах управления земельными ресурсами.
Нами предлагается выделять три группы ограничений для земельных участков в зависимости от особенностей их использования:
1) экологические ограничения (водоохранные зоны и прибрежные полосы, санитарно-защитные зоны предприятий, функциональные зоны особо охраняемых природных территорий и прочие);
2) технологические ограничения — ограничения в хозяйственном использовании (охранные зоны линейных объектов);
3) техногенные и антропогенные ограничения (деградированные земли, земли, ограниченные или выведенные из оборота).
Основными инструментами формирования режима хозяйственного использования земельных участков в Российской Федерации служат целевое назначение, разрешенное использование земель, ограничения на хозяйственную деятельность на земельных участках. Ограничение хозяйственной деятельности осуществляется при установлении обременений в использовании земель для отдельного земельного участка или группы земельных участков при территориальном зонировании. Ограничение прав на использование земельных участков ведет к снижению стоимости недвижимости и должно компенсироваться собственникам земли с помощью выплаты компенсаций, а также посредством снижения налогов. Процедуры возмещения ущерба, возникающего при ограничении прав собственников земли на использование их земельных участков, практически не разработаны, отсутствует единый информационный ресурс (таким ресурсом должен быть кадастр, однако в настоящее время в нем отсутствует большинство информации об ограничениях), что впоследствии приводит к увеличению издержек, ущербов, связанных с существованием ограничений хозяйственной деятельности, к снижению стоимости недвижимости, неполучению каких-либо компенсаций по причине ограничения прав, недобору земельных платежей и т. д. [5, 9].
С учетом предложений профессора С. А. Гальченко [7] сформулируем основные положения экономического механизма эффективного землепользования в зонах с особыми условиями использования территорий.
Экономический механизм эффективного землепользования — это деятельность по реализации экономических инструментов, направленных на формирование зон с особыми условиями использования территорий режимообразующих объектов, оценку и компенсацию ущерба правообладателям земельных участков в этих зонах, формирование единого информационного ресурса об ограничениях в использовании земель.
Для ведения эффективного землепользования в зонах с особыми условиями использования территорий необходимо принятие оптимального решения, на основании которого возможно максимально эффективно организовать производственный процесс и использовать кадастровые данные в интересах всех участников земельных отношений.
Эффективность землепользования в зонах с особыми условиями использования территорий — это система учетных и организационных действий, проводимых с целью получения определенного вида эффекта от использования земельных ресурсов в условиях ограничения хозяйственной деятельности.
Предлагается выделять следующие виды эффективности:
1) бюджетная (от использования обремененных земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, а также от товарного производства в границах субъекта Российской Федерации или муниципального образования);
2) хозяйственная (от использования отдельных земельных участков).
Основными направлениями формирования эффективного землепользования являются:
— формирование зон с особыми условиями использования межселенных территорий и территориальных зон в населенных пунктах;
— проведение государственного кадастрового учета зон с особыми условиями использования территорий, территориальных зон, а также обременений земельных участков;
— зонирование сельскохозяйственных земель в индустриальных районах с выделением зон по характеру и степени техногенного воздействия на аграрное производство;
— корректировка организации территории сельскохозяйственных предприятий с учетом выделенных зон загрязнения;
— реализация механизма компенсации потерь агарного производства, потерь лесного хозяйства в связи с загрязнением земель.
Экономический эффект землепользования в зонах с особыми условиями использования территорий — это экономический результат производственной деятельности, характеризуемый увеличением производства продукции от оптимизации использования территории; поступлением компенсационных платежей за ограничения хозяйственной деятельности, а также затраты на работы по формированию и кадастровому учету зон с особыми условиями использования территорий.
Эффект предлагаем определять по формуле:
Э = (Ди + Пк) — (Зф + Згку + Зогр),
где Ди — доходы от рационального использования земель в зоне, руб.;
Пк — компенсационные платежи за ограничение хозяйственной деятельности, руб.;
Зф — затраты правообладателя земельного участка на формирование обременений в использовании земель, руб.;
Згку — затраты органа кадастрового учета на постановку на государственный кадастровый учет зон с особыми условиями использования территорий, руб.;
Зогр — затраты на реорганизацию производства в связи с установлением ограничений в использовании земель, руб.
Введение ограничений на использование земельного участка, которые уменьшают его стоимость, должны быть компенсированы правообладателю участка, например снижением земельного налога или арендной платы, установлением платы за сервитут, а также выплатой справедливых компенсацией при изъятии для государственных или муниципальных нужд, ограничении хозяйственной деятельности. Способы компенсации должны различаться в зависимости от вида режимообразующего объекта, от того, кому принадлежит объект, а также от состава ограничений на использование земельных участков, находящихся в территориальной зоне (охранной, санитарно-защитной и т. п.) объекта. Вопросы регулирования правовых и экономических отношений между юридическими лицами, в чью пользу налагаются ограничения, и собственниками, землевладельцами и землепользователями, чьи земельные участки в результате попадают в зону действия таких ограничений, в настоящее время в земельном законодательстве полностью не отрегулированы.
Если ограничения хозяйственной деятельности не зарегистрированы в соответствующих отраслевых кадастрах, то есть если обременения в использовании земель существуют, но информации о них нет, то существует вероятность появления ущерба для собственников или землепользователей: в любой момент информация о наличии таких обременений может быть обнародована, что может повлечь за собой дополнительные затраты на исполнение возникших обременений.
Размер убытков, причиненных обладателям прав на земельные участки ограничением вещных прав либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц (см. [4, 5, 8]), должен рассчитываться путем сложения:
1) размера реального ущерба;
2) размера упущенной выгоды;
3) расходов на восстановление нарушенных прав;
4) убытков в результате форс-мажорных обстоятельств.
К прямому ущербу относятся убытки, понесенные в результате изъятия земельных участков.
К эксплуатационному ущербу относятся потери от ограничения хозяйственной деятельности в охранных и санитарно-защитных зонах (например, в результате запрета установки оросительной системы в охранной зоне ЛЭП).
К прямой упущенной выгоде относятся потери продукции на изъятых площадях.
К косвенной упущенной выгоде относятся потери из-за ухудшения экологического состояния земель и качества поверхностного почвенного слоя.
К расходам на восстановление нарушенных прав следует отнести оплату услуг кадастрового инженера, оценщика, адвоката, а также государственные пошлины на кадастровый учет и регистрацию права. К этим расходам следует отнести и расходы, которые возникают в случае отсутствия у правообладателя земельного участка данных об обременении и экологическом состоянии земель (например, при отсутствии сведений о загрязнении земельного участка токсичными отходами).
Государственный кадастровый учет должен являться основой для последующей юридической регистрации ограничений в использовании земель, так как режим особого использования земель влечет за собой серьезные экономические последствия для всех участников земельного рынка.
Государственный кадастровый учет зон с особыми условиями использования территорий должен базироваться на следующих принципах:
1) равнозначность государственного кадастрового учета объектов недвижимости и государственного кадастрового учета зон с особыми условиями использования территорий;
2) учет зон с особыми условиями использования территорий и одновременный учет режимного или режимообразующего объекта;
3) следует учитывать зону с особыми условиями использования территорий целиком, а не фрагментарно (по отдельным ограничениям) с уже последующим разбиением ее на части территориальной зоны — земельные участки, попадающие в границу действия территориальной зоны с установленными ограничениями в использовании земель и земельной регистрацией ограничений по всем участкам единовременно;
4) зона с особыми условиями использования территорий является не объектом недвижимости, а объектом особого режима природопользования;
5) обязательно публичное и индивидуальное информирование собственников объектов недвижимости о вхождении их объектов в границы зон с особыми условиями использования территорий;
6) государственный кадастровый учет зон с особыми условиями использования территорий должен служить инструментом юридического обеспечения ограничений на хозяйственную деятельность;
7) непрерывность ведения государственного кадастрового учета (по мере поступления новых данных);
8) государственный кадастровый учет зон с особыми условиями использования территорий должен проводиться в обязательном порядке, по единой методике, непрерывно и своевременно, обеспечивать должную степень актуализации на всей территории станы, а также включать как семантическую, так и графическую информацию;
9) все сведения о любом объекте недвижимости и территориальных зонах должны быть открыты и прозрачны (за исключением сведений, содержащих государственную и коммерческую тайну) и предоставляться любому лицу в установленном законом порядке.
Литература и информационные источники
1. Федеральный закон от 25 октября 2001 года N 136-ФЗ «Земельный кодекс Российской Федерации» // СПС «Гарант».
2. Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ «Градостроительный кодекс Российской Федерации» // СПС «Гарант».
3. Федеральный закон от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» // СПС «Гарант».
4. Авраменко А. А. Экономическая оценка ущерба, причиненного объектам животного мира загрязнением окружающей среды: Дис. … канд. экон. наук. М., 2004.
5. Басманова В. А. Организационно-экономический механизм формирования и учета в ГЗК территориальных зон с особым режимом использования земель: Дис. … канд. экон. наук. М.: ГУЗ, 2004.
6. Земельный кадастр: В 6 т. / А. А. Варламов. М.: КолосС, 2005. Т. 1: Варламов А. А. Управление земельными ресурсами. Учебник для студентов вузов.
7. Гальченко С. А. Эффективность системы государственного земельного кадастра различных административно-территориальных уровней: Монография. М.: МГИУ, 2003.
8. Кретинин К. В. Экономическая оценка земель сельскохозяйственного назначения с особым правовым режимом использования: Дис. … канд. экон. наук. Воронеж, 2003.
9. Рулева Н. П. Совершенствование земельного кадастра для территорий с особым режимом использования: Дис. … канд. экон. наук. М.: ГУЗ, 2000.
