(Андрианов Н. А.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2011, N 5)
К ВОПРОСУ ОБ ОПРЕДЕЛЕНИИ ВИДОВ РАЗРЕШЕННОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ В НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТАХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ <*>
Н. А. АНДРИАНОВ
——————————— <*> Andrianov N. A. To the question on determination of settled use of lot land in settlements by means of municipal legal acts.
Андрианов Николай Алексеевич, руководитель юридического отдела Группы компаний «ЖАНТО» (ООО), г. Нижний Новгород; старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса НОУ ВПО «Нижегородская правовая академия» (институт).
Статья посвящена анализу вопросов определения разрешенного использования земельных участков населенных пунктов в муниципальных правовых актах, а также объема полномочий органов местного самоуправления в указанной сфере.
Ключевые слова: земельный участок, правовой режим, разрешенное использование земельного участка, населенный пункт, местное самоуправление, муниципальное правотворчество.
The article is devoted the analysis of questions of determination of settled use of lot land in settlements by means of municipal legal acts and scope of powers of municipal authorities in this sphere.
Key words: lot land, legal mode, settled use of lot land, settlement, local self-government, municipal law-making.
Необходимость разработки специального инструмента определения видов разрешенного использования для земель населенных пунктов обусловлена многообразием форм возможного использования земель данной категории, а также результатом такого использования. Часть 1 ст. 83 Земельного кодекса РФ прямо указывает на то, что земли населенных пунктов предназначены для застройки. Застройка земельного участка, во-первых, влечет серьезные изменения данного участка (что неприменимо, например, к землям сельхозназначения, используемым для выращивания сельхозпродукции), а во-вторых, связана с необходимостью обеспечения безопасности как при строительстве, так и при последующей эксплуатации возведенного объекта. Градостроительное зонирование, наряду с территориальным планированием, является одним из компонентов градостроительной деятельности, направлено на создание правовых и организационных условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, благоприятных для сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; обеспечения условий для планировки территорий муниципальных образований; защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; формирования инвестиционной привлекательности муниципального образования, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (ч. 1 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ). Результатом градостроительного зонирования является принятие муниципального правового акта — правил землепользования и застройки. Основу для разработки документов градостроительного зонирования по смыслу ГрК РФ должны составлять документы территориального планирования. Документы градостроительного зонирования, в свою очередь, составляют основу для разработки документации по планировке территории. В результате градостроительного зонирования в составе территории муниципального образования выделяются территориальные зоны — участки территории (зоны), в отношении которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (п. 7 ст. 1 ГрК). Границы территориальных зон устанавливаются с учетом требований ст. 34 ГрК. Состав территориальных зон определен в ст. 35 ГрК, согласно которой в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон. Для каждой территориальной зоны, выделенной в составе территории населенного пункта, правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент, которым определяются виды разрешенного использования объектов недвижимости и земельных участков, расположенных в границах соответствующей территориальной зоны. Часть 1 ст. 37 ГрК предусматривает возможность установления основных, условно разрешенных и вспомогательных видов разрешенного использования. Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (ч. 4 ст. 37 ГрК). Разрешение на условно разрешенный вид разрешенного использования предоставляется органом местного самоуправления правообладателю земельного участка с учетом результатов публичных слушаний в порядке, предусмотренном ст. 39 ГрК РФ. Традиционно институт градостроительного зонирования, в результате действия которого правообладатель сам выбирает вид использования земельного участка из числа разрешенных градостроительным регламентом, без получения каких-либо дополнительных разрешений и согласований со стороны муниципалитета, противопоставляется разрешительному порядку, при котором вид использования каждого конкретного земельного участка определяется органом местного самоуправления. Практика разработки и применения правил землепользования и застройки выявила некоторые проблемы, связанные с определением видов разрешенного использования земельных участков. Теоретически виды разрешенного использования можно устанавливать двумя способами: прямо поименовывать те виды деятельности, которые можно осуществлять на земельном участке соответствующей территориальной зоны («Все, что не разрешено, запрещено»), или указывать те виды деятельности, которые в данной территориальной зоне осуществлять нельзя («Все, что не запрещено, разрешено»). Каждый из способов имеет как сторонников, так и противников. Так, например, М. О. Якубов говорит о невозможности сформулировать исчерпывающий перечень запрещений, вследствие чего при определении видов разрешенного использования необходимо руководствоваться позитивным методом, т. е. поименовывать разрешенные на участке виды деятельности <1>. М. Березин, напротив, пишет о преимуществе именно негативных предписаний, считая, что таких предписаний всегда меньше, их труднее обойти и контроль за выполнением запретов осуществлять гораздо легче, нежели контролировать данную детальную программу <2>. ——————————— <1> Градорегулирование: основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости. М.: Фонд «Институт экономики города», 2008. С. 167 — 168. <2> Березин М. Как реформировать условия для инвестиций в градостроительство: предписывать или запрещать? // Городское управление. 1998. N 1.
Тем не менее Градостроительный кодекс, а вслед за ним и принимаемые муниципалитетами правила землепользования и застройки, в основу механизма определения видов разрешенного использования земельных участков закладывают позитивный принцип, предусматривая закрепление в градостроительном регламенте тех видов деятельности, осуществление которых разрешено в соответствующей территориальной зоне. Осуществление какого-либо вида деятельности, не поименованного в градостроительном регламенте, вступает в противоречие с правилами землепользования и застройки. Однако, как оказывается, исчерпывающее перечисление видов разрешенной хозяйственной деятельности возможно далеко не всегда. Так, индивидуальный предприниматель, имеющий в собственности земельный участок на территории г. Нижнего Новгорода, принял решение установить на этом земельном участке автомобильный моечный комплекс. Как законопослушный гражданин, в первую очередь он обратился к градостроительному регламенту, установленному для территориальной зоны, в границах которой находится принадлежащий ему земельный участок. Тот факт, что данный вид разрешенного использования для его земельного участка градостроительным регламентом оказался не предусмотрен, вряд ли у кого-нибудь, включая данного предпринимателя, мог вызвать удивление. Действительное же удивление вызвал у него другой факт: размещение автомоек в г. Нижнем Новгороде Правилами землепользования и застройки не было предусмотрено ни в одной территориальной зоне (I) <3>. Таким образом, с принятием Правил землепользования и застройки все существующие автомойки в г. Нижнем Новгороде оказались «вне закона», а строительство новых автомоек стало невозможным. Ситуация была исправлена только спустя три года со времени принятия нижегородских Правил, когда в ряд градостроительных регламентов были внесены изменения <4>. ——————————— <3> Постановление городской Думы г. Н. Новгорода от 15.11.2005 N 89 «Об утверждении Правил землепользования и застройки в городе Нижнем Новгороде» // Нижегородский рабочий. 20.12.2005. N 227/15887. <4> Постановление городской Думы г. Н. Новгорода от 24.09.2008 N 143 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки в городе Нижнем Новгороде» // День города. Нижний Новгород. 10.10.2008. N 79(296).
Определяя правовой режим земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости путем поименования разрешенных в той или иной территориальной зоне видов деятельности, градостроительные регламенты устанавливают ограничения возможности использования земельных участков, что дает основания считать их ограничением прав правообладателей земельных участков <5>. Данный подход соответствует правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом РФ в Определении от 06.11.2003 N 387-О, согласно которому право осуществлять строительство недвижимого имущества, его перестройку и снос ограничено необходимостью соблюдения не только строительных норм и правил, но и требований о назначении земельного участка, а также установленного вида использования территории <6>. ——————————— <5> См.: Нигматуллина Э. Ф. Градостроительный регламент как ограничение прав на землю // Бюллетень нотариальной практики. 2008. N 6; СПС «КонсультантПлюс: КомментарииЗаконодательства». <6> Определение Конституционного Суда РФ от 06.11.2003 N 387-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Бовиной Ольги Павловны на нарушение ее конституционных прав положениями статей 16, 20 и 62 Градостроительного кодекса Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. N 1.
Введение подобных ограничений отчасти компенсируется положениями ч. 4 ст. 85 ЗК РФ, согласно которой земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости, не соответствующие установленному градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры. Однако как быть, если земельный участок был приобретен лицом с намерением осуществить его застройку в отсутствие градостроительного регламента, а с утверждением регламента (равно как с изменением уже действующего) такая застройка оказалась невозможной. Ведь согласно той же ч. 4 ст. 85 ЗК РФ реконструкция и расширение существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами. Статья 35 Конституции РФ гарантирует охрану права частной собственности, устанавливая право каждого иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами. Статья 36 Конституции закрепляет право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю, владеть, пользоваться и распоряжаться ею свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Вместе с тем ст. 9 Конституции РФ (ч. 1) определяет землю и другие природные ресурсы как основу жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Таким образом, земля рассматривается как естественное богатство, ценность (достояние) всенародного значения <7>. Задача законодателя состоит в соблюдении при регулировании земельных отношений баланса частных и публичных интересов, которые затрагиваются реализацией права частной собственности на землю, на основе конституционного принципа пропорциональности (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ), с тем чтобы обеспечить охрану законом права частной собственности, как того требует ч. 1 ст. 35 Конституции РФ, и исходя из представлений о земле как основе жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории <8>. ——————————— <7> Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 N 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (пункт 3.1) // СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2778. <8> Постановление Конституционного Суда РФ от 30.01.2009 N 1-П «По делу о проверке конституционности положений пунктов 2, 3 и 4 статьи 13 и абзаца второго пункта 1.1 статьи 14 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в связи с жалобой гражданки Л. Г. Погодиной» (п. 2) // СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 889.
На обеспечение сбалансированного учета государственных, общественных и частных интересов в области застройки территории населенных пунктов направлен целый ряд институтов земельного, гражданского, градостроительного законодательства, включая институт градостроительного зонирования. Однако, поскольку правила землепользования и застройки разрабатываются и утверждаются органами местного самоуправления, имеющими собственный интерес в решении вопросов градостроительного развития территории населенного пункта, не может ли применение данного инструмента на практике привести к дисбалансу интересов различных участников градостроительной деятельности? Согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Таким образом, осуществляя полномочия в области решения вопросов местного значения (к которым относится и утверждение правил землепользования и застройки), органы местного самоуправления должны действовать, исходя из интересов населения соответствующего муниципального образования. Всегда ли установление градостроительным регламентом жестких ограничений в части возможности возведения на земельных участках исключительно определенных регламентом объектов оправдано интересами населения муниципального образования и направлено на обеспечение баланса государственных, частных и муниципальных интересов? Формы осуществления хозяйственной деятельности достаточно разнообразны. Так, Общероссийский классификатор видов экономической деятельности <9> состоит из 17 разделов, каждый из которых включает в себя классы, подклассы, группы, подгруппы и виды экономической деятельности. Значительная часть этих видов экономической деятельности вполне может осуществляться на территории населенных пунктов с использованием соответствующих территорий и объектов недвижимого имущества. При этом речь идет только об экономической деятельности, а ведь территория населенных пунктов используется и частными лицами для удовлетворения своих личных потребностей. Возможно ли перечислить все допустимые на той или иной части территории населенного пункта виды разрешенной деятельности? Ведь отсутствие какого-либо вида деятельности в числе разрешенных градостроительным регламентом будет являться ограничением прав правообладателей земельных участков, которое может быть оправдано только государственными или общественными интересами. И если ни государственные, ни общественные интересы не требуют введения подобных ограничений, неуказание того или иного вида деятельности в градостроительном регламенте означает нарушение конституционных прав правообладателей земельных участков на свободное использование своего имущества, в том числе для осуществления предпринимательской деятельности. ——————————— <9> Утв. Приказом Ростехрегулирования от 22.11.2007 N 329-ст // СПС «КонсультантПлюс».
В соответствии с ч. 2 ст. 7 ЗК РФ (в редакции Федерального закона от 22 июля 2010 г. N 167-ФЗ <10>) виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с Классификатором, утвержденным Министерством экономического развития РФ. Градостроительный кодекс РФ подобной нормы не содержит. Классификатор пока также не утвержден. В отсутствие такого классификатора органы местного самоуправления не связаны какими-либо рамками в установлении видов разрешенного использования земельных участков, и теоретически, оправдываясь довольно абстрактным понятием общественных интересов, могут свести возможности использования какой-либо территории к разбивке клумб или строительству фонтанов. Естественно, ценность таких земельных участков, которые до утверждения градостроительного регламента могли использоваться в предпринимательских целях, с принятием (изменением) документов градостроительного зонирования упадет в разы с учетом подобных перспектив их возможного освоения. Какой-либо механизм компенсации правообладателям участков такого рода потерь законом не предусмотрен (ведь участки не изымаются — формально собственник остается собственником и может использовать участок, ограничены лишь возможности его дальнейшей застройки). Действенные способы защиты интересов правообладателей земельных участков также отсутствуют. Часть 4 ст. 32 ГрК предоставляет заинтересованным лицам оспаривать правила землепользования и застройки в судебном порядке, но перспективы такого оспаривания нельзя назвать радужными: ведь формально орган местного самоуправления принимает нормативный акт в соответствии со своей компетенцией, и данный акт не противоречит закону. Да и поспорить с тем, что устройство клумб или фонтанов противоречит общественным интересам, вряд ли кто-то сможет. Таким образом, обеспечение баланса государственных, общественных и частных интересов при определении видов разрешенного использования остается на совести органов местного самоуправления. ——————————— <10> Федеральный закон от 22.07.2010 N 167-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2010. N 30. Ст. 3998.
В какой-то степени исправить ситуацию позволило бы установление на федеральном уровне неких рамочных моделей определения видов разрешенного использования. Именно на это, по всей видимости, направлена норма ч. 2 ст. 7 ЗК РФ, предусматривающая утверждение классификатора видов разрешенного использования, и ст. 35 ГрК, закрепляющая состав и виды территориальных зон. Поскольку установление видов разрешенного использования затрагивает как конституционные права правообладателей земельных участков, так и конституционные же гарантии охраны земли как достояния всенародного значения, нормотворческая самостоятельность органов местного самоуправления в регулировании данных вопросов должна быть сведена к минимуму. Представляется, что в идеале роль муниципалитетов должна заключаться в присвоении той или иной территории населенного пункта статуса определенной на федеральном уровне территориальной зоны с возможностью осуществления закрепленных на федеральном же уровне видов хозяйственной деятельности. Причем такие виды деятельности должны закрепляться в общей форме, посредством указания родовых признаков, а не конкретных объектов, которые можно или нельзя возводить на соответствующих земельных участках. Также в ведении муниципалитетов необходимо сохранить определение предельных размеров земельных участков и предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (ст. 38 ГрК). Такая модель, когда «позитивная» часть градостроительного регламента (разрешенные виды деятельности) устанавливается на федеральном уровне, а «негативная» (ограничения параметров разрешенного строительства) — на местном, позволит в гораздо большей степени обеспечить как интересы правообладателей земельных участков (исключив возможность избыточного регулирования осуществляемой ими хозяйственной деятельности со стороны муниципалитета), так и органов местного самоуправления (сохранив за ними возможность контролировать архитектурный облик населенного пункта путем установления предельных параметров разрешенного строительства, а также возможность реализации перспектив развития населенного пункта путем установления границ территориальных зон).
