(Доржиев Б. В., Горюнов В. В.) («Законность», 2011, N 11)
СТАТУС СЛЕДСТВЕННОГО КОМИТЕТА И НОВЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРОРА
Б. В. ДОРЖИЕВ, В. В. ГОРЮНОВ
Доржиев Баир Валерьевич, заместитель прокурора Забайкальского края.
Горюнов Виталий Владимирович, старший прокурор отдела по надзору за процессуальной деятельностью Следственного комитета РФ прокуратуры Забайкальского края, кандидат юридических наук.
В статье рассматриваются проблемные вопросы, возникшие в практике применения новых положений УПК в части осуществления надзора за процессуальной деятельностью следователей Следственного комитета РФ.
The status of the investigative committee and new powers of prosecutors B. V. Dorzhiyev, V. V. Goryunov
The article considers problematic issues in practical application of new provisions of the Code of Criminal Procedure in terms of supervision over proceedings of investigators of the Russian Investigative Committee.
Key words: prosecutor; investigator; the Investigative Committee; appeal; status.
С 15 января 2011 г. вступил в силу Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 404-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия», которым предусмотрены новые полномочия прокурора по самостоятельной отмене незаконных процессуальных решений следователя по материалам доследственных проверок и по уголовным делам, прекращенным и приостановленным производством. Обозначение указанных правовых возможностей в качестве новых условно, поскольку, в сущности, речь идет о возвращении прокурору части полномочий, которыми он обладал ранее — до создания Следственного комитета при прокуратуре РФ и до проведения в сентябре 2007 г. реформы системы предварительного следствия. Возвращению прокурору некоторых надзорных полномочий во многом способствовало явное осознание большинством теоретиков и практиков того, что, к сожалению, за последние три года не удалось создать эффективную систему ведомственного процессуального контроля. Как справедливо отмечает В. Шадрин, задача по усилению процессуальной самостоятельности следователя также оказалась невыполненной, поскольку в действительности указанную самостоятельность приобрели не следователи, а их начальники <1>. ——————————— <1> См.: Шадрин В. С. Желаемое и действительное в досудебном производстве российского уголовного процесса (Выступление на международной научной конференции «Уголовная юстиция: связь времен», прошедшей в г. Санкт-Петербурге 6 — 8 октября 2010 г.) // http:// www. iuaj. net/ book/ export/ html/ 536.
Возвращение части надзорных полномочий прокурору произошло в новых условиях, что вызвало к жизни вопросы, которые не возникали у правоприменителей до сентября 2007 г. Один из них — правомочен ли следственный орган обжаловать постановление прокурора об отмене процессуального решения по материалам доследственной проверки либо по прекращенному (приостановленному) производством уголовному делу? О возможности обжалования таких решений прокурора указывается в ведомственных документах Следственного комитета РФ. Так, согласно п. 1.6 Приказа Председателя Следственного комитета РФ от 15 января 2011 г. N 1 «Об организации процессуального контроля в Следственном комитете Российской Федерации» и п. 1.26 Приказа Председателя Следственного комитета РФ от 15 января 2011 г. N 2 «Об организации предварительного расследования в Следственном комитете Российской Федерации» руководителям следственных подразделений при несогласии с решением прокурора об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, о прекращении уголовного дела или приостановлении расследования предписывается принимать меры к его обжалованию в установленном законом порядке. В связи с этим обратимся к уголовно-процессуальному закону для выяснения вопроса о том, какой же порядок обжалования применяется в этом случае. В ч. 1 ст. 19 УПК закреплено общее правило о том, что действия и решения прокурора могут быть обжалованы в порядке, установленном УПК. При этом положения о порядке обжалования решений прокурора предусмотрены лишь ч. 4 ст. 221 УПК и касаются обжалования решения прокурора об отмене постановления о возвращении следователю уголовного дела, поступившего с обвинительным заключением. Кроме того, п. 5 ч. 2 ст. 38 УПК установлено, что следователь уполномочен обжаловать с согласия руководителя следственного органа в порядке, установленном ч. 4 ст. 221 УПК, решение прокурора об отмене постановления о возбуждении уголовного дела. Положений о возможности обжалования следователем (руководителем следственного органа) иных решений прокурора, помимо указанных, уголовно-процессуальным законом не предусмотрено. Согласно ч. ч. 6 ст. 148, ч. 1 ст. 211, ч. ч. 1, 4 ст. 214 УПК отмена прокурором процессуальных решений по уголовным делам и материалам доследственных проверок одновременно влечет за собой производство дополнительного расследования либо дополнительной проверки. Например, в п. 3 ч. 1 ст. 211 УПК прямо предусмотрено, что отмена прокурором постановления о приостановлении предварительного следствия — основание для возобновления расследования. Какого-либо подтверждения органом предварительного следствия этого решения прокурора не требуется. Представляется очевидным, что предусмотренные ч. ч. 3 ст. 38, ч. 4 ст. 39 УПК положения о порядке действий следователя и руководителя следственного органа при несогласии с требованием прокурора об устранении нарушений федерального законодательства относятся к требованиям прокурора, направляемым в порядке п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК, и не распространяются на иные акты прокурорского реагирования. Исходя из этого, можно заключить: законом не предусмотрена процедура обжалования постановлений прокурора об отмене процессуальных решений органа следствия, что означает недопустимость их обжалования следователем либо руководителем следственного органа. В связи с этим также недопустима какая-либо необоснованная отсрочка для возобновления производства по уголовному делу либо по материалам доследственной проверки при отмене прокурором процессуального решения. Тем более не может приостанавливать возобновление производства не предусмотренное и не допускаемое законом обжалование постановления прокурора. Полагаем, что установленная п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК норма о праве прокурора отменять незаконные и необоснованные постановления нижестоящего прокурора сама по себе не порождает права следственных органов обжаловать постановления прокурора, выносимые в порядке ч. ч. 6 ст. 148, ч. 1 ст. 211, ч. ч. 1, 4 ст. 214 УПК. В то же время побудительным сигналом к отмене постановления нижестоящего прокурора может служить в том числе информационное сообщение следственного органа с изложением доводов о необоснованности решения прокурора. Направление такого информационного сообщения не приостанавливает исполнение постановления нижестоящего прокурора об отмене процессуального решения и не требует обязательного принятия по такой информации какого-либо решения. Доводы информационного сообщения могут быть не поддержаны вышестоящим прокурором и лишь приняты к сведению. Не вправе орган следствия обжаловать постановление прокурора об отмене процессуального решения и в порядке ст. ст. 123 — 125 УПК, поскольку этот порядок обжалования распространяется на лиц, чьи интересы затрагиваются постановлением прокурора. В целях применения ст. ст. 123 — 125 УПК, по нашему мнению, следователь и руководитель следственного органа не могут признаваться заинтересованными лицами, поскольку предполагается, что какой-либо личной и иной заинтересованности в исходе уголовного дела у них быть не может. Тем самым, категория «интерес» в указанных статьях УПК подразумевается в узком смысле. Таким образом, отсутствие в законе процедуры обжалования органом следствия постановлений прокурора об отмене процессуальных решений по уголовным делам и материалам доследственных проверок, невозможность обжалования их следователем (руководителем следственного органа) в судебном порядке придают этим актам прокурорского реагирования императивный характер, поскольку для органа следствия они являются обязательными для исполнения и безусловно окончательными. Указанное свидетельствует об установлении законодателем четкой иерархии полномочий на досудебной стадии уголовного судопроизводства. Эта иерархия нацелена на то, чтобы сторона обвинения, представленная в лице различных органов государственной власти, выступала как единый субъект с единой позицией, действовала согласованно и непротиворечиво. Установление возможности обжалования любых действий и решений друг друга различными звеньями одной системы государственных органов, наделенных полномочиями в сфере уголовного судопроизводства, могло бы привести к недопустимой разбалансировке этой системы, а также к затягиванию расследования и нарушениям прав граждан на осуществление уголовного судопроизводства в разумный срок (ст. 6.1 УПК) в случаях злоупотребления органами предварительного следствия правом обжалования. Следует сказать несколько слов и о применении положений ч. 4 ст. 221 УПК о порядке обжалования постановлений прокурора о возвращении уголовного дела для производства дополнительного следствия, которым в некоторых случаях руководители следственных подразделений Следственного комитета придают расширительное толкование. Это проявляется в применении многоступенчатой системы обжалования, когда решение заместителя прокурора района обжалуется сначала прокурору района, затем заместителю прокурора субъекта Федерации, после чего — прокурору субъекта и в Генеральную прокуратуру РФ. В результате процедура обжалования необоснованно затягивается, что препятствует принятию решения по существу уголовного дела на протяжении довольно длительного времени. Полагаем, что такое толкование не основано на законе, поскольку по смыслу ч. 4 ст. 221 УПК следователь вправе воспользоваться лишь двумя инстанциями обжалования — вышестоящий прокурор (при наличии согласия руководителя следственного органа) и Генеральный прокурор РФ (при наличии согласия Председателя Следственного комитета РФ). В связи с этим после прохождения стадии обжалования у вышестоящего прокурора (на наш взгляд, во всех случаях эта стадия должна проходить в прокуратуре субъекта) решение о возвращении уголовного дела на дополнительное расследование подлежит обжалованию Генеральному прокурору РФ. Таким образом, при необоснованном затягивании процедуры обжалования и неоднократном обращении следователя с ходатайством к вышестоящим прокурорам в рамках субъекта Федерации такое ходатайство подлежит возвращению следователю с разъяснением установленного законом порядка обжалования. Еще одна проблема заключается в том, что ни Федеральный закон N 404-ФЗ, ни Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 403-фз «О Следственном комитете Российской Федерации» не дали четкого ответа на вопрос о том, вправе ли прокурор вносить в адрес руководителей следственных подразделений Следственного комитета представление об устранении нарушений. С одной стороны, Следственный комитет утратил статус органа прокуратуры, что ранее служило основным препятствием для внесения в это подразделение представлений («орган прокуратуры не может внести представление в другой орган прокуратуры»). С другой стороны, ст. ст. 1, 22 Закона о прокуратуре, устанавливающие предмет прокурорского надзора, среди государственных органов федерального уровня относят к поднадзорным субъектам лишь федеральные органы исполнительной власти, в том числе федеральные министерства, государственные комитеты, службы. Историческое и логическое толкования этих статей Закона позволяют утверждать, что под упомянутыми в них государственными комитетами законодатель подразумевал именно те ведомства, которые в соответствии с правовыми актами Президента РФ входили в структуру федеральных органов исполнительной власти (например, ранее существовавший Государственный таможенный комитет РФ). Между тем ни в ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации», ни в Указе Президента РФ от 27 сентября 2010 г. N 1182 «Вопросы Следственного комитета Российской Федерации» Следственный комитет не назван федеральным органом исполнительной власти. Вместо этого законодатель использовал формулировку «федеральный государственный орган», которая порождает множество вопросов о месте Следственного комитета в аппарате государства с учетом закрепленного Конституцией РФ принципа разделения властей. В связи с этим считаем необходимым отметить, что функциональное назначение Следственного комитета аналогично назначению других органов предварительного следствия (МВД России, ФСКН России, ФСБ России), которые согласно действующему законодательству являются федеральными органами исполнительной власти. Более того, особых различий в правовом статусе Следственного комитета и упомянутых органов исполнительной власти не усматривается, поскольку все эти органы наделены полномочиями по осуществлению уголовного преследования на досудебной стадии и возглавляются должностными лицами, назначаемыми Президентом РФ. Также примечательно, что согласно п. 3 ст. 1 ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» руководство деятельностью Следственного комитета, как и руководство деятельностью названных федеральных органов исполнительной власти, наделенных полномочиями по производству предварительного следствия, осуществляет Президент РФ. Известный специалист в области административного права Д. Бахрах отмечает, что подчинение Президенту РФ или вышестоящему органу исполнительной власти является характерной особенностью именно исполнительного органа государственной власти <2>. ——————————— <2> См.: Бахрах Д. Н. Административное право России. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Эксмо, 2006. С. 153.
Обращает на себя внимание и схожесть наименований специальных званий должностных лиц всех органов предварительного следствия, производных от воинских званий (полковник юстиции, полковник полиции и т. д.), что свидетельствует о наличии общих черт их внутренней структуры. Можем предположить возможность появления мнений о том, что Следственный комитет нельзя относить к органам исполнительной власти, поскольку, во-первых, это ведомство законом прямо не отнесено к таковым, во-вторых, глава Следственного комитета не входит в состав Правительства РФ, в-третьих, этот орган подчинен лишь Президенту РФ, что в целом позволяет отнести его к особой ветви власти — президентской (некоторые ученые выделяют ее как совершенно отдельную и самостоятельную, наряду с исполнительной <3>). ——————————— <3> См. напр.: Конституционное право России / Отв. ред. А. Н. Кокотов, М. И. Кукушкин. Екатеринбург, 2001. С. 101.
В связи с этим заметим, что, во-первых, отсутствие в законодательстве прямого указания об отнесении того или иного органа публичной власти к исполнительным органам само по себе не означает, что этот орган к таковым не относится. Например, аналогичная ситуация возникла несколько лет назад в связи с неопределенностью статуса Пенсионного фонда РФ. Это ведомство также не было напрямую названо законодателем исполнительным органом, между тем Конституционный Суд РФ в Постановлении от 25 июня 2001 г. N 9-П отнес его к органам исполнительной власти. Эта позиция нашла свое продолжение и в арбитражной практике, в частности в связи со спорами о возможности предоставления Пенсионному фонду РФ льготы по земельному налогу, предусмотренной налоговым законодательством для исполнительных органов государственной власти <4>. Практически аналогичным образом был разрешен и вопрос о правовом статусе Центрального банка РФ <5>. В связи с этим есть основания полагать, что признание Следственного комитета федеральным органом исполнительной власти — лишь вопрос времени, и судебная практика непременно даст ответ на этот вопрос, даже если законодатель непосредственно его не разрешит. ——————————— <4> См.: Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 23 октября 2006 г. по делу N А38-798-17/134-2006 // СПС «КонсультантПлюс». <5> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. N 268-О.
Во-вторых, невхождение Председателя Следственного комитета в состав Правительства РФ также представляется не вполне убедительным аргументом, поскольку то же самое обстоятельство не лишает, например, ФСКН России статуса федерального органа исполнительной власти, несмотря на то что директор этого ведомства согласно ФКЗ от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» не входит в состав федерального Правительства. В-третьих, напомним, что другие федеральные органы исполнительной власти, наделенные полномочиями по осуществлению предварительного следствия, как и Следственный комитет, подчинены непосредственно Президенту РФ. Однако это обстоятельство не дает основания относить их (МВД, ФСБ, ФСКН) к президентской ветви власти, исключив из власти исполнительной. Кроме того, в отличие от органов президентской власти (например, Администрации Президента РФ) деятельность Следственного комитета входит в предмет прокурорского надзора. Однако с учетом различных мнений, имеющих каждое свое обоснование, в целях единообразия практики наиболее предпочтительным было бы внесение в законодательство соответствующих изменений и закрепление прямых норм, отражающих правовой статус Следственного комитета как органа исполнительной власти и предусматривающих полномочие прокурора по внесению представлений об устранении нарушений в подразделения Следственного комитета. Еще один вопрос, который возникает в правоприменительной деятельности, касается возможности привлечения должностных лиц Следственного комитета к административной ответственности за неисполнение законных требований прокурора. Ранее о такой постановке вопроса говорить не приходилось, поскольку сами следователи Следственного комитета были прокурорскими работниками. Между тем с 15 января 2011 г. их статус изменился. Согласно ст. 17.7 КоАП административную ответственность влечет умышленное невыполнение требований прокурора, следующих из его полномочий, установленных федеральным законом. Соответственно, основанием для привлечения к административной ответственности является неисполнение таких требований прокурора, которые следуют из конкретных положений закона и невыполнение которых препятствует осуществлению его надзорных полномочий. В связи с этим вопрос об ответственности по ст. 17.7 КоАП может рассматриваться, в частности, при непредоставлении должностными лицами Следственного комитета по запросу прокурора материалов проверок и уголовных дел для оценки законности принятого решения (п. 5.1 ч. 2 ст. 37 УПК), нерассмотрении или несвоевременном рассмотрении требования об устранении нарушений федерального законодательства (п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК). Отметим, что каких-либо препятствий для привлечения к административной ответственности должностных лиц Следственного комитета в указанных случаях действующим законодательством не предусмотрено. Если подводить итог произошедшей в последние годы реформы статуса и полномочий прокуратуры, в качестве основного вывода следует указать, что прокурор перестал быть руководителем уголовного преследования на досудебной стадии, в то же время он по-прежнему остается центральной фигурой на указанной стадии. В пользу этого свидетельствует то, что именно прокурор является арбитром между различными органами расследования при решении споров о подследственности, только прокурор вправе решать вопрос о направлении того или иного уголовного дела в суд, обладая при этом полномочиями по правовой оценке процессуальных действий и решений следователя, дознавателя, руководителей органов расследования с правом отмены незаконных решений. Кроме того, именно на прокурора возложена координация работы всех правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Такое своеобразное положение прокурора при сохранении его центральной роли призвано обеспечить единый режим законности в деятельности всех правоохранительных органов, объективную оценку действий следователей, дознавателей и их руководителей, а в конечном итоге — обезопасить граждан от узковедомственных подходов при применении закона со стороны различных органов предварительного расследования.
Пристатейный библиографический список
1. Бахрах Д. Н. Административное право России. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Эксмо, 2006. 2. Конституционное право России / Отв. ред. А. Н. Кокотов, М. И. Кукушкин. Екатеринбург, 2001. 3. Шадрин В. С. Желаемое и действительное в досудебном производстве российского уголовного процесса (Выступление на Международной научной конференции «Уголовная юстиция: связь времен», прошедшей в г. Санкт-Петербурге 6 — 8 октября 2010 г.) // http:// www. iuaj. net/ book/ export/ html/ 536.
