(Хышиктуев О. В., Хобраков Д. Ц.) («Российская юстиция», 2012, N 1)
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР КАК ИНСТИТУТ СИСТЕМЫ КОНТРОЛЯ ЗА ЗАКОННОСТЬЮ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
О. В. ХЫШИКТУЕВ, Д. Ц. ХОБРАКОВ
Хышиктуев О. В., кандидат юридических наук, заместитель руководителя Администрации Президента и Правительства Республики Бурятия.
Хобраков Д. Ц., прокурор Еравнинского района Республики Бурятия, аспирант Бурятского государственного университета.
Статья посвящена вопросам прокурорского надзора как института контроля за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Ключевые слова: прокурорский надзор, контроль за законностью, нормативные акты, местное самоуправление.
Article is devoted to the prosecutor’s supervision as an institution of control over the legality of normative legal acts of local self-government.
Обеспечение соответствия нормативных правовых актов органов местного самоуправления федеральному и региональному законодательству — одна из ключевых проблем, присущих становлению местного самоуправления в нашей стране. Одним из институтов системы контроля за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления является прокурорский надзор. Согласно данным Генеральной прокуратуры РФ в I полугодии 2011 г. только в Сибирском федеральном округе прокурорами оспорено 14799 актов органов местного самоуправления. В целях приведения их в соответствие с федеральным законодательством подготовлено 915 представлений, 13622 протеста, 208 заявлений в суд <1>. В целом по стране в I полугодии 2011 г. в результате прокурорского вмешательства в соответствие с федеральным законодательством приведено около 64 тыс. муниципальных правовых актов <2>. ——————————— <1> URL: http://www. genproc. gov. ru/news/news-72839. <2> URL: http://www. genproc. gov. ru/news/news-73162.
Организация прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления включает в себя прежде всего предотвращение принятия незаконных правовых актов и устранение противоречащих закону норм в действующих правовых актах, что предполагает их своевременное изучение, а также принятие мер реагирования на выявляемые несоответствия закону. Приказом Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. N 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» на прокуроров возложена обязанность своевременно запрашивать и изучать проекты муниципальных нормативных правовых актов с составлением заключений, содержащих их правовой анализ, участвовать в работе комитетов, комиссий и рабочих групп представительных и исполнительных органов публичной власти; своевременно направлять в адрес руководителей указанных органов замечания и предложения об устранении выявленных в проектах нормативных правовых актов несоответствий федеральным и региональным законам <3>. ——————————— <3> Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
Как известно, законодательно обязанность органов местного самоуправления представлять в органы прокуратуры проекты нормативных правовых актов не установлена. В связи с этим в органах прокуратуры сложилась различная практика истребования для изучения проектов нормативных правовых актов. Например, прокурорами инициируется принятие органами местного самоуправления правовых актов, устанавливающих процедуру представления в органы прокуратуры проектов нормативных правовых актов; в органы местного самоуправления направляются требования и запросы о представлении проектов правовых актов; проекты нормативных правовых актов изучаются при участии прокуроров в работе органов местного самоуправления. Наличие в проекте нормативного правового акта положений, не соответствующих закону, не является нарушением закона. По этой причине прокурор не уполномочен вносить представления об устранении нарушений закона и приносить протесты на проекты нормативных правовых актов. Прокурор вправе реагировать на наличие в проектах правовых актов норм, противоречащих закону, лишь путем направления руководителям органов местного самоуправления замечаний и предложений об устранении выявленных несоответствий, а в случае их игнорирования представительными органами власти путем направления информации главе муниципального образования, возглавляющему местную администрацию, для использования им права отклонить правовой акт. Замечания, предложения и информации прокурора не носят обязательный характер, их неисполнение не влечет для органов и должностных лиц каких-либо правовых последствий. При описании полномочий прокурора необходимо отметить следующее. Статьей 25.1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор уполномочен в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях направлять в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона <4>. Очевидно, что объявление предостережения председателю представительного органа муниципального образования по факту выявления несоответствий в проекте правового акта представительного органа противоречит закону. Вместе с тем выявление в проекте правового акта должностного лица, например в проекте постановления главы муниципального образования, положений, не соответствующих закону, может свидетельствовать о готовящемся нарушении закона. Тем не менее Приказом Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. N 155, подробно регламентирующим вопросы надзора за законностью нормативных правовых актов, не предусмотрена возможность объявления предостережений должностным лицам в связи с выявлением в проектах нормативных правовых актов положений, не соответствующих закону. Следовательно, ведомственным Приказом установлен запрет на объявление в подобных случаях предостережений о недопустимости нарушения закона. ——————————— <4> СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472; изменен: СЗ РФ. 1999. N 7. Ст. 878.
Таким образом, можно сделать вывод, что полномочия прокурора на стадии изучения проектов нормативных правовых актов недостаточны для исключения возможности принятия незаконных правовых актов. Для устранения в принятых нормативных правовых актах положений, не соответствующих закону, прокурор наделен более действенным комплексом полномочий, но для их реализации необходимо обеспечить своевременное поступление и изучение принятых правовых актов. Федеральным законодательством не предусмотрено обязательное представление в органы прокуратуры нормативных правовых актов органов местного самоуправления. При этом Генеральный прокурор РФ в Приказах от 2 октября 2007 г. N 155 и от 28 декабря 2009 г. N 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» предписывает прокурорам организовать изучение нормативных правовых актов органов местного самоуправления в течение 30 дней со дня их принятия или внесения изменений в действующие нормативные правовые акты, инициировать внесение изменений в правовые акты органов местного самоуправления в целях установления процедуры представления в органы прокуратуры для соответствующей проверки принятых нормативных правовых актов <5>. ——————————— <5> Законность. 2010. N 4.
Отсутствие в федеральном законодательстве нормы о представлении в органы прокуратуры нормативных правовых актов органов местного самоуправления влечет наличие определенных трудностей в реализации прокурорами своих полномочий. Несомненно, что внесение изменений в правовые акты органов местного самоуправления в целях установления процедуры представления в органы прокуратуры принятых нормативных правовых актов является эффективным механизмом для своевременного выявления незаконных правовых актов. При этом следует учесть, что органы местного самоуправления вправе на законных основаниях отклонить предложение прокурора об установлении указанной процедуры. Бесспорно, прокурор может ознакомиться с содержанием принятого нормативного правового акта и иным образом, например путем участия в работе представительных и исполнительных органов местного самоуправления, направления требований и запросов о предоставлении правового акта, изучения данных регистра муниципальных нормативных правовых актов, из средств массовой информации. Однако установление в федеральном законодательстве процедуры представления в органы прокуратуры принятых нормативных правовых актов, а также ответственности за ее неисполнение позволило бы унифицировать практику прокурорского надзора и повысить его эффективность. Законодательство непрерывно меняется, что зачастую приводит к несоответствию положений муниципальных нормативных правовых актов изменившимся требованиям закона. Пунктом 2.3 Приказа Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. N 155 установлено, что прокурорам необходимо в течение месяца с момента изменения федерального законодательства проводить сверки действующих нормативных правовых актов в органах местного самоуправления, о чем составлять соответствующие акты о наличии или отсутствии нормативных правовых актов, вступивших в противоречие с федеральным законодательством. Проведение сверок предполагает непрерывный мониторинг изменений федерального законодательства, в том числе с помощью компьютерных справочных правовых систем, официальных периодических изданий и иных средств массовой информации. Кроме того, результативность сверок связана с наличием в органах прокуратуры массива нормативных правовых актов органов местного самоуправления, систематизацией этого массива, доступом к данным федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов. Механизм прокурорского реагирования на незаконные правовые акты достаточно четко определен федеральным законодательством и приказами Генерального прокурора РФ. Так, прокуроры наделены правом принесения протестов на правовые акты, противоречащие федеральному законодательству, обращения с заявлениями в суд о признании противоречащего федеральному законодательству муниципального нормативного правового акта недействующим полностью или в части, внесения представлений об устранении нарушений закона. Отдельного упоминания заслуживает практика реагирования на возникшие несоответствия положений правовых актов органов местного самоуправления требованиям закона в случае изменения последнего. Думается, что эти несоответствия можно ликвидировать двумя путями: во-первых, при возникновении прямого противоречия норм закона и муниципального правового акта — путем принесения протеста, во-вторых, при возникновении правовых пробелов, необходимости внесения изменений, дополнений в правовые акты и при отсутствии прямого противоречия с законом — путем внесения представления об устранении нарушений закона либо предложения об изменении или о дополнении нормативного правового акта. Гражданский и Арбитражный процессуальные кодексы РФ позволяют прокурору обращаться в суд с заявлениями о признании муниципального нормативного правового акта недействующим без предварительного принесения протеста на правовой акт. Следовательно, теоретически данные меры прокурорского реагирования могут быть применены одновременно. Вместе с тем Приказом Генерального прокурора от 2 октября 2007 г. N 155 установлено, что обращение в суд возможно лишь в случаях несогласия органов публичной власти с позицией прокурора либо затягивания вопроса приведения нормативного правового акта в соответствие с законом, то есть после принесения прокурором протеста на правовой акт. Данное требование ведомственного Приказа, ограничив полномочия прокурора, позволило избежать применения излишних мер реагирования, сформировать единую практику реагирования на незаконные правовые акты. Приведение в соответствие с законом нормативного правового акта, признанного судом противоречащим закону, требует наличия механизма исполнения судебных решений, в том числе установления ответственности органов и должностных лиц. Статьями 73 и 74 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрена ответственность представительного органа муниципального образования и должностных лиц за непринятие мер по приведению в соответствие с федеральным законодательством изданного ими нормативного правового акта, признанного судом противоречащим федеральному законодательству: полномочия представительного органа муниципального образования могут быть прекращены, а глава муниципального образования или глава местной администрации могут быть отрешены от должности <6>. ——————————— <6> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Законом предусмотрено, что решение о роспуске представительного органа муниципального образования принимается законодательным органом государственной власти субъекта РФ, а решение об отстранении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации — высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Генеральный прокурор РФ в Приказе от 02.10.2007 N 155 указал, что прокуроры обязаны в случаях, когда органом (должностным лицом) муниципального образования в установленные сроки не приняты меры к приведению в соответствие с федеральным законодательством изданного (принятого) им нормативного правового акта, признанного судом противоречащим Конституции РФ, федеральным законам либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, инициировать перед уполномоченными органами государственной власти субъекта РФ вопрос о возможности применения правовой ответственности на основании положений ст. ст. 73 и 74 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Предварительно во всех указанных случаях должно быть внесено представление руководителю органа по факту неисполнения вступившего в законную силу судебного постановления. В заключение следует отметить, что прокурорский надзор является одним из основных институтов системы контроля за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Для обеспечения единого правового пространства на всей территории страны прокуроры наделены достаточными властными полномочиями, но для их полноценной реализации необходимо законодательно установить процедуру представления в органы прокуратуры принятых нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
