НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮРИСДИКЦИИ В СФЕРЕ ЭКОНОМИКИ
Е. Ю. АЛХУТОВА
Алхутова Елена Юрьевна, помощник прокурора Центрального административного округа г. Курска, аспирант Академии Генеральной прокуратуры РФ.
В статье рассматриваются вопросы о том, являются ли постановления по делам об административных правонарушениях правовыми актами для целей прокурорского надзора и должны ли они проверяться в отсутствие сигналов о нарушениях законов.
Ключевые слова: прокурорский надзор, постановление по делу об административном правонарушении, правовой акт.
Supervision over implementation of laws in the sphere of economics by the bodies of administrative jurisdiction E. Yu. Alkhutova
The article considers the questions of whether the rule on cases of administrative offenses legislation for Public Prosecutions and whether they should be checked in the absence of signals of violations of the law.
Key words: prosecutorial supervision, judgment in the case of an administrative offense, legal act.
В соответствии со ст. 21 Закона о прокуратуре РФ к предмету надзора относится соответствие законам правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами. На основании этой нормы прокуратурой осуществляется надзор за соответствием законам издаваемых органами административной юрисдикции правовых актов — постановлений по делам об административных правонарушениях. С понятием пределов прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции в сфере экономики неразрывно связаны пределы надзора за законностью решений, принимаемых должностными лицами органов административной юрисдикции. Согласно п. 6 Приказа Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» проверки исполнения законов должны проводиться на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т. п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий. Однако п. 3 Приказа предусмотрено, что надзор за законностью правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, осуществляется независимо от поступления информации о нарушениях законодательства. Этим обусловлена существующая в настоящее время возможность проведения прокурором в любой момент проверки законности привлечения к административной ответственности и соответствующих постановлений органов надзора (контроля) в отношении предпринимателей, что широко распространено на практике. По мнению некоторых ученых, прокуроры обязаны осуществлять надзор за законностью постановлений по делам об административных правонарушениях органов административной юрисдикции независимо от поступления информации о нарушениях закона <1>. ——————————— <1> См.: Винокуров К. Ю. Прокурорский надзор за законностью решений, принимаемых органами административной юрисдикции (проблемы реализации Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях): Монография. М.: Изд-во МНЭПУ, 2002. С. 27; Стуканов А. П. Прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции Российской Федерации. СПб.: Юридический центр Пресс, 2000. С. 92 — 93.
Как пишет А. Винокуров, Закон о прокуратуре не распространяет требование (о наличии у прокурора достаточных данных о нарушениях) на проверку законности правовых актов, прежде всего постановлений по делам об административных правонарушениях, выносимых соответствующими органами и их должностными лицами в пределах своих полномочий, в связи с чем прокурор вправе реализовывать свои полномочия и при отсутствии информации <2>. ——————————— <2> См.: Винокуров А. Ю. Прокурорский надзор за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях: Пособие / Ин-т повышения квалификации руковод. кадров Генпрокуратуры РФ. М., 2004. С. 22.
Аналогичная позиция у большинства из опрошенных 640 прокурорских работников: в основном постановления по делам об административных правонарушениях органов административной юрисдикции проверяются прокурорами постоянно, в отсутствие конкретных сигналов о нарушениях (424, или 66,3%). 139 работников прокуратуры (21,7%) сообщили, что такие постановления проверяются по результатам анализа законности деятельности органа административной юрисдикции по привлечению к административной ответственности, и лишь 119 опрошенных (18,6%) полагают, что постановления по делам об административных правонарушениях надлежит проверять только в случаях поступления сигналов о нарушениях законов. На практике это выглядит таким образом: прокурор из органа административной юрисдикции получает по направленному ранее запросу постановления по делам об административных правонарушениях, особенно это касается постановлений органов внутренних дел, поступление которых на систематической основе организовать легче всего. По результатам проверки прокурор направляет протесты на не вступившие в силу постановления. В случае если представлена квитанция об оплате штрафа, назначенного в качестве административного наказания с нарушением положений КоАП РФ, прокурор, как правило, мер к отмене незаконного постановления не принимает, так как наказание уже исполнено. Некоторые прокурорские работники не скрывают, что прибегают к проверке административной практики для достижения показателей по протестам за АППГ, что противоречит целям прокурорского надзора и должно быть исключено. Сама правоприменительная практика ставит вопрос о том, является ли постановление по делу об административном правонарушении издаваемым правовым актом в смысле, определенном для сферы прокурорского надзора, и должны ли такие постановления проверяться систематически в отсутствие информации о нарушении закона? Правовой акт, в отличие от нормативного правового, устанавливает, изменяет или отменяет права и обязанности конкретных лиц <3>. В науке правовой акт определяется как письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, органом местного самоуправления, институтами прямой демократии), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений, устойчивым признаком правового акта является его официальный характер, что заключается в его издании от имени органа, организации либо государства, а также издание правовых актов строго в пределах компетенции органа, организации <4>. В действовавшем до 2003 г. Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. N 5 отмечалось, что под правовым актом индивидуального характера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц. В Настольной книге прокурора в разделе об организации надзора за законностью правовых актов говорится о том, что особое место занимают акты индивидуального применения (характера), к числу которых можно отнести постановления по делу об административном правонарушении <5>. ——————————— <3> См.: Бессарабов В. Г. Прокурорский надзор: Учебник. М.: ТК Велби; Проспект, 2007. С. 188; Юридический энциклопедический словарь / Гл. ред. О. Е. Кутафин. М.: Большая российская энциклопедия, 2002. С. 22. <4> См.: Тихомиров Ю. А., Котелевская И. В. Правовые акты: Учебно-практическое и справочное пособие. М., 1999. С. 17. <5> См.: Настольная книга прокурора / Под общ. ред. С. Г. Кехлерова, О. С. Капинус; научн. ред. А. Ю. Винокуров. М.: Юрайт, 2012. С. 417.
Если исходить из понимания правового акта как волеизъявления уполномоченного органа государственной власти, порождающего определенные последствия в виде прав и/или обязанностей для обозначенного круга лиц, то оно вполне подходит к постановлению по делу об административном правонарушении. Однако постановления по делам об административных правонарушениях не издаются, как иные правовые акты, а выносятся уполномоченными лицами по каждому конкретному делу в порядке, установленном процессуальным законодательством. Кроме того, к проверке постановлений по делам об административных правонарушениях не подходят такие критерии оценки законности правовых актов, как публичное обсуждение, опубликование, регистрация правового акта, соблюдение порядка издания, правил и сроков введения правового акта в действие и др. Постановления по делам об административных правонарушениях в силу своего индивидуально-определенного характера не влекут последствий, вызываемых принятием незаконного нормативного правового акта. Как отмечено в Приказе Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. N 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления», в результате принятия незаконных нормативных правовых актов нарушаются конституционные права и законные интересы граждан. Кроме того, законодатель разделяет понятия ненормативного правового акта государственного органа и должностного лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности и постановления по делу об административном правонарушении, поскольку отдельно выделяет такие постановления (п. 3 ч. 1 ст. 29 АПК РФ). Так, на основании ч. 1 ст. 29 АПК арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности: об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц; об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда. Отсюда следует, что постановление по делу об административном правонарушении — это, безусловно, правовой акт, который, однако, не издается или принимается уполномоченным органом, а выносится конкретным должностным лицом по делу об административном правонарушении в установленном законом процессуальном порядке. Поэтому, на наш взгляд, с учетом сложившейся практики надзор за соответствием акта законодательным требованиям прокурорами не должен строиться на постоянной систематической основе вне зависимости от поступления информации о допускаемых органами административной юрисдикции нарушениях при вынесении этих постановлений или в отсутствие такой информации. Уточнение этого вопроса позволит оптимизировать работу прокурора, направлять усилия на решение задач, возникающих в связи с поступлением сигналов о нарушениях законов. В литературе высказаны и более категоричные позиции, в частности, «проверки законности правовых актов, носящих индивидуальный характер, следует проводить только по поступившим в прокуратуру жалобам и обращениям, касающимся значительных групп населения или граждан, которые по объективным причинам не могут полноценно защитить свои права» <6>. А. Мыцыков говорит о необходимости сузить круг актов, надзор за законностью которых входит в компетенцию прокуратуры, за счет постановлений органов, осуществляющих административную юрисдикцию. Причем прокурор обязан действовать привычным способом, только если есть прямое обращение о нарушении таким актом права того или иного гражданина <7>. ——————————— <6> Бессарабов В. Г. Прокурорский надзор: Учебник. М.: ТК Велби; Проспект, 2007. С. 205. <7> См.: Мыцыков А. Я. Прокурорский надзор за исполнением законов (возможности и пределы) // Прокурорская и следственная практика. 1998. N 3. С. 29.
Положение о том, что надзор за законностью постановлений по делам об административных правонарушениях и иных правовых актов административного производства должен осуществляться при наличии сведений о нарушениях законов, может быть закреплено в организационно-распорядительных актах органов прокуратуры. Изменение существующего положения вещей поможет избавиться от искусственного регулирования показателей прокурорско-надзорной практики, в целом повысит авторитет прокуратуры среди органов административной юрисдикции.
Пристатейный библиографический список:
1. Бессарабов В. Г. Прокурорский надзор: Учебник. М.: ТК Велби; Проспект, 2007. 2. Винокуров А. Ю. Прокурорский надзор за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях: Пособие / Ин-т повышения квалификации руковод. кадров Генпрокуратуры РФ. М., 2004. 3. Винокуров К. Ю. Прокурорский надзор за законностью решений, принимаемых органами административной юрисдикции (проблемы реализации Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях): Монография. М.: Изд-во МНЭПУ, 2002. 4. Мыцыков А. Я. Прокурорский надзор за исполнением законов (возможности и пределы) // Прокурорская и следственная практика. 1998. N 3. 5. Настольная книга прокурора / Под общ. ред. С. Г. Кехлерова, О. С. Капинус; научн. ред. А. Ю. Винокуров. М.: Юрайт, 2012. 6. Тихомиров Ю. А., Котелевская И. В. Правовые акты: Учебно-практическое и справочное пособие. М., 1999. 7. Стуканов А. П. Прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции Российской Федерации. СПб.: Юридический центр Пресс, 2000. 8. Юридический энциклопедический словарь / Гл. ред. О. Е. Кутафин. М.: Большая российская энциклопедия, 2002.
