НОВЫЕ ТЕХНОЛОГИИ ДЛЯ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА
С. В. ТИМОФЕЕВ
Тимофеев Сергей Викторович, старший помощник прокурора Псковской области по взаимодействию с представительными (законодательными) и исполнительными органами области, органами местного самоуправления, советник юстиции.
В статье рассказывается об информационно-правовой системе «Кодекс», которая содержит поисковую систему, включающую в себя все нормативные правовые акты, принимаемые органами местного самоуправления на территории Псковской области, и результаты предварительного машинного анализа региональных и муниципальных нормативных правовых актов на предмет их соответствия изменениям в федеральном законодательстве.
Ключевые слова: надзор; муниципальное образование; система «Кодекс»; анализ; сверка.
New technique for execution of prosecutorial supervision
S. V. Timofeyev
The article describes the information and legal system «Kodeks» that has a search system containing all regulatory legal acts adopted by local authorities in the Pskov Region, and findings of preliminary computer-based analysis of regional and municipal regulatory legal acts complying with amendments to the federal laws.
Key words: supervision; municipal unit; system «Kodeks»; analysis; verification.
Реализация закрепленного за органами прокуратуры полномочия по надзору за законностью нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти и местного самоуправления, на практике сопряжена со значительными трудностями.
Одна из них, безусловно, динамичное изменение федерального законодательства. Так, за 2010 г. в Российской Федерации принято приблизительно 450 федеральных законов, 140 указов Президента, 900 постановлений Правительства.
Изменения федерального законодательства зачастую влекут за собой потребность в разработке на региональном и муниципальном уровнях новых нормативных правовых актов либо необходимость в приведении уже действующих актов в соответствие с такими изменениями.
Если учесть, что на территории одного субъекта Федерации могут располагаться сотни муниципальных образований, у каждого из которых есть своя правовая база, ведут нормотворческую деятельность десятки органов государственной власти, осуществление надзора за законностью принимаемых на территории субъекта нормативных правовых актов требует со стороны прокурорских работников значительных трудозатрат.
Приведем пример: на территории Псковской области расположено 207 муниципальных образований, в каждом из которых нормативные правовые акты принимаются как минимум тремя органами местного самоуправления: представительным органом, администрацией и главой муниципального образования. Кроме того, такие акты издаются 25 органами государственной власти.
В 2010 г. органы местного самоуправления на территории области приняли около четырех тысяч нормативных правовых актов, органы государственной власти области — почти шестьсот, а прокурорский надзор за их законностью осуществляют всего 40 человек, при этом названному направлению они уделяют лишь часть своего рабочего времени.
Одно из важнейших средств, позволяющих проанализировать такой объем информации и при этом не расширять кадровый состав органов прокуратуры, — внедрение в ее работу специализированных компьютерных программ.
Так, прокуратурой Псковской области с целью оптимизации осуществления прокурорского надзора за законностью муниципальных нормативных правовых актов организациям, осуществляющим деятельность на рынке правовой информации, было предложено создать информационно-правовую систему, содержащую не только федеральные и региональные нормативные правовые акты, но и нормативные правовые акты, издаваемые органами местного самоуправления. Это позволило бы оперативно осуществлять поиск любого муниципального акта и документов, его изменяющих, анализировать юридическую практику, складывающуюся в муниципальных образованиях региона.
Помимо этого, программный продукт должен был автоматически осуществлять предварительный анализ региональных и муниципальных нормативных правовых актов на предмет их соответствия изменениям в федеральном законодательстве и знакомить с его результатами работников прокуратуры для последующей оценки ими необходимости в принятии мер прокурорского реагирования в целях приведения незаконных муниципальных нормативных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством.
На предложения о разработке такой программы откликнулись несколько организаций, осуществляющих деятельность в указанной сфере. Наиболее оптимальный вариант был предложен ЗАО «Информационная компания «Кодекс».
Разработанная этой организацией информационно-правовая система «Кодекс» не только содержит поисковую систему, включающую в себя все нормативные правовые акты, принимаемые органами местного самоуправления на территории Псковской области. В ее структуру также включена подпрограмма «Мониторинг законодательства Псковской области» (подсистема «Анализ»), содержащая результаты предварительного машинного анализа региональных и муниципальных нормативных правовых актов на предмет их соответствия изменениям в федеральном законодательстве.
Результаты предварительного юридического анализа еженедельно обновляются и доводятся до сведения работников прокуратуры в табличной форме с соответствующими ссылками на нормы федерального законодательства, в возможное противоречие с которыми вступил региональный либо муниципальный нормативный правовой акт.
В дальнейшем по инициативе прокуратуры области возможности подпрограммы «Мониторинг законодательства Псковской области» (подсистема «Анализ») были расширены, что позволило также осуществлять с ее помощью анализ региональных и муниципальных нормативных правовых актов на предмет пробелов в правовом регулировании.
Использование прокуратурой области информационно-правовой системы «Кодекс» дало высокие результаты.
Так, в 2010 г. с использованием названной программы проведено почти полторы тысячи сверок соответствия муниципальных нормативных правовых актов федеральному законодательству в связи с его изменением (для сравнения: без ее использования прокуроры на территории Псковской области таких сверок провели лишь около трехсот).
По их результатам выявлено 339 муниципальных нормативных правовых актов, нуждающихся в приведении в соответствие с федеральным законодательством, что составляет более трети всех выявленных в регионе незаконных нормативных правовых актов. На такие акты принесено 286 протестов, принято около ста иных мер прокурорского реагирования.
Кроме того, в связи с указанным расширением возможностей подпрограммы «Мониторинг законодательства Псковской области» (подсистема «Анализ») прокуроры в 2010 г. активно выявляли пробелы в правовом регулировании на муниципальном уровне, что также послужило основанием для принятия мер прокурорского реагирования.
Следует отметить, что в наступившем году продолжится совершенствование подпрограммы «Мониторинг законодательства Псковской области» (подсистема «Анализ»). Названной подпрограммой будет проводиться предварительный юридический анализ нормативных правовых актов органов государственной власти Псковской области и органов местного самоуправления области на предмет выявления в них противоречий действующим федеральным нормативным правовым актам, а также коррупциогенных факторов уже непосредственно после принятия регионального или муниципального акта. При этом анализ будет проводиться по всему федеральному законодательству, а не только по последним изменениям в нем, как это делается в настоящее время.
