ПРЕВЕНТИВНАЯ СТОРОНА НАДЗОРА ЗА ЗАКОННОСТЬЮ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
В. Н. КАПЛУНОВ
Каплунов Виталий Николаевич, прокурор Хабаровского края, кандидат юридических наук.
Исследование превентивной стороны надзора за законностью нормативных правовых актов позволило выделить основные мероприятия превентивного характера, а также сформулировать вывод о том, что именно эти действия прокурора носят наиболее выраженный правозащитный характер, поскольку принятие и, что немаловажно, действие незаконного нормативного акта предупреждается на стадии нормотворчества. В современных условиях именно превентивное направление надзорной деятельности прокуроров определяет качество ее организации.
The preventative side of supervision over legality of regulatory acts V. N. Kaplunov
The study of preventive supervision of the legality of legal acts possible to identify a number of basic preventive measures, as well as formulate a conclusion that it is these actions of the prosecutor are the most distinct character of human rights since the adoption and, not least, the effect of illegal regulation prevented at the stage rulemaking. In modern conditions the direction of preventive oversight prosecutors determines the quality of its organization.
Key words: prosecutors, public prosecutor’s supervision, preventive supervision, legal acts.
Теоретическим и практическим вопросам организации и осуществления прокурорской надзорной деятельности, в том числе по отдельным ее направлениям, посвящено немало научных трудов <1>. При этом наиболее остро как в науке, так и на практике стоит вопрос поиска адекватных современному состоянию законности критериев оценки этой деятельности. ——————————— <1> См., например: Ашурбеков Т. А. Общие направления организации работы прокуратуры по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов. Махачкала, 2002; Лебединский В. Г., Каленов Ю. А. Прокурорский надзор в СССР. М., 1957; Смирнов А. Ф. Организация работы и функции управления в органах прокуратуры Российской Федерации. М., 2005; Шинд В. И. Организация работы районной (городской) прокуратуры. М., 1974.
Несмотря на то, что серьезные разработки в этой области начаты еще в 70-х гг. XX столетия, остается нерешенной проблема преобладания «палочного подхода» в оценке деятельности прокуроров, который зачастую искажает истинный ее смысл. Убедительным аргументом, свидетельствующим об отсутствии корреляционной связи между увеличением количества принимаемых прокурорами мер реагирования и их положительным влиянием на состояние законности, выступает превентивная сторона надзора за законностью нормативных правовых актов. Еще в Приказе Генерального прокурора РФ от 18 июля 1997 г. N 42 «Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации» обозначены основные меры превентивного характера по этому направлению надзорной деятельности — активное участие прокурорских работников в подготовке законодательных актов; регулярный обмен информацией с контролирующими органами, общественными (в первую очередь правозащитными) организациями, средствами массовой информации; изучение экспертных заключений Министерства юстиции РФ на нормативные правовые акты субъектов Федерации. Однако в ныне действующем Приказе Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. N 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» указанная деятельность получила необходимую ей конкретизацию в виде установленной обязанности по своевременному запросу и изучению проектов региональных, муниципальных нормативных правовых актов; обеспечению участия в работе комитетов, комиссий и рабочих групп представительных и исполнительных органов публичной власти; своевременному направлению в адрес руководителей указанных органов замечаний и предложений об устранении выявленных в проектах нормативных правовых актов несоответствий федеральным и региональным законам. Все это — превентивные мероприятия, при надлежащей организации и осуществлении которых принятие и, что немаловажно, действие незаконного нормативного правового акта предупреждается на стадии нормотворчества, что закономерно будет влиять на снижение статистических показателей прокурорской надзорной деятельности по выявлению нормативных актов, противоречащих закону. Однако именно превентивные действия прокурора обладают наиболее выраженным правозащитным характером. Так, прокуратурой Хабаровского края не согласован проект постановления губернатора Хабаровского края «Об утверждении Положения об организации деятельности внештатных общественных инспекторов по охране окружающей среды Хабаровского края и образца удостоверения внештатного общественного инспектора по охране окружающей среды Хабаровского края» как разработанный с превышением компетенции. Согласно ст. 6 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» установлен исчерпывающий перечень полномочий органов государственной власти субъектов Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, к которым правовое регулирование деятельности общественных объединений и иных некоммерческих организаций, осуществляющих общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль), не отнесено. Особое значение имеет выявление еще на проектной стадии нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы. Так, при изучении прокуратурой Хабаровского края проекта Постановления правительства Хабаровского края «О внесении изменений в Положение о краевой аукционной комиссии по организации и проведению аукционов по продаже права на заключение договоров аренды лесных участков и договоров купли-продажи лесных насаждений, утвержденное Постановлением правительства Хабаровского края от 9 июля 2007 г. N 132-пр» установлено, что абз. 3 и 5 п. 2 рассматриваемого проекта Постановления в нарушение ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», а также подп. «б» п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», содержат такой коррупциогенный фактор, как определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций. Для правоприменения также важно использование в нормативном правовом акте ясных и недвусмысленных формулировок, исключающих неоднозначное толкование, на что неоднократно указывал Конституционный Суд РФ <2>. Так, п. 3.2 проекта Положения о грантах Хабаровского края в области охраны окружающей среды, представленного на согласование в прокуратуру Хабаровского края, планировалось установить критерии конкурсного отбора на получение грантов, которые не являлись определенными. Например, одним из критериев конкурсного отбора установлено привлечение участником конкурса на получение гранта средств из других источников или личный вклад участника в его реализацию в размере не менее пяти процентов от суммы гранта. При этом личный вклад участника мог быть предоставлен в том числе в натуральной форме (в виде предоставления помещения, транспорта, расходных материалов и прочее), в связи с чем указанные нормы Положения оказались взаимоисключающими. ——————————— <2> Постановления Конституционного Суда РФ от 25 апреля 1995 г. N 3-П, от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 11 ноября 2003 г. N 16-П, от 21 января 2010 г. N 1-П.
Все замечания прокуратуры Хабаровского края были учтены при принятии указанных нормативных правовых актов. Вместе с тем результаты проверок организации надзора за законностью нормативных правовых актов свидетельствуют о том, что значение превентивной работы во многом недооценивается. В некоторых случаях прокуроры не обеспечивают изучения 100% нормативных актов на проектной стадии, и, как правило, это связано с отсутствием либо слабой организацией взаимодействия с соответствующими органами, наделенными правотворческими функциями. Однако само по себе снижение числа выявленных незаконных нормативных актов не означает усиления превентивной стороны надзора по этому направлению. Объективная оценка может быть получена только в совокупности с изучением иных факторов. Оцениваться должны как количественные критерии, выраженные в статистических показателях надзорной деятельности по этому направлению, так и качественные показатели, под которыми в науке понимаются дополнительные формализованные экспертные оценки деятельности органов прокуратуры, снижающие субъективизм, опасный искажением цели, задач и реальных возможностей прокуратуры <3>. ——————————— <3> См.: Казарина А. Х. Прокурорский надзор. Экономика. Законность: Монография / Акад. Ген. прокуратуры Российской Федерации. М., 2007; Винокуров А. Ю. Методологические основы оценки эффективности деятельности органов прокуратуры: Науч. доклад. М.: Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2008.
Например, оценивая надзор за законностью нормативных актов по количественным показателям, необходимо учитывать число выявленных незаконных нормативных правовых актов, принесенных протестов, направленных заявлений в суд в совокупности с общим количеством изученных нормативных правовых актов, их проектов, замечаний и предложений об устранении выявленных в проектах нормативных правовых актов несоответствий федеральным и региональным законам, коррупциогенных факторов. При этом в случае увеличения числа выявленных незаконных нормативных актов при существенном снижении работы прокурора по изучению проектов нормативных актов первый показатель не может свидетельствовать об удовлетворительной организации надзорной деятельности по этому направлению. В заключение отметим, что современное состояние законности в сфере регионального и муниципального нормотворчества характеризуется ежегодным ростом количества выявляемых нарушений, незаконных нормативных актов, а также принимаемых в связи с этим мер прокурорского реагирования. К объективной стороне этого процесса, безусловно, относится наращивание объемов нормотворчества на всех уровнях публичной власти. Это требует от прокуроров повышенного внимания к тому, чтобы уже изданные или только принимаемые поднадзорными органами нормативные акты не входили в противоречие с действующими законами, обосновывает активизацию прокурорской надзорной деятельности и поиск путей повышения ее эффективности.
Пристатейный библиографический список
1. Ашурбеков Т. А. Общие направления организации работы прокуратуры по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов. Махачкала, 2002. 2. Бессарабов В. Г., Кашаев К. А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. М.: Городец, 2007. 3. Винокуров А. Ю. Методологические основы оценки эффективности деятельности органов прокуратуры: Науч. доклад. М.: Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2008. 4. Казарина А. Х. Прокурорский надзор. Экономика. Законность: Монография / Акад. Ген. прокуратуры Российской Федерации. М., 2007. 5. Лебединский В. Г., Каленов Ю. А. Прокурорский надзор в СССР. М., 1957. 6. Смирнов А. Ф. Организация работы и функции управления в органах прокуратуры Российской Федерации. М., 2005. 7. Шинд В. И. Организация работы районной (городской) прокуратуры. М., 1974.
