Д. Лукоянов, студент 4-го курса юридического факультета Ивановского государственного университета.
На страницах юридической печати достаточно активно обсуждается вопрос о том, какое место занимает прокуратура в государственном механизме. Конституция РФ оставила этот вопрос открытым. В научных изданиях высказываются совершенно разные точки зрения.
1. Сторонники отнесения органов прокуратуры к законодательной ветви власти исходят из следующей логики: законодательные органы издают законы, а прокуратура надзирает за тем, чтобы они соблюдались на территории всей страны. Поэтому «прокуратура является одним из механизмов законодательной власти» <1>, а «прокурорский надзор — особый вид власти, который должен получать полномочия непосредственно от законодателя, им формироваться и быть подотчетным только ему» <2>. ——————————— <1> Становление правового государства в Российской Федерации и функции прокуратуры. Круглый стол // Государство и право. 1994. N 5. <2> Виноградов О. Прокуратура в системе органов государственной власти // Законность. 1997. N 4.
В. Ломовский считает, что прокуратура должна находиться при законодательной власти потому, что, с одной стороны, «верховная законодательная власть после принятия законов не может, как и не должна, оставаться безучастной к их исполнению. Поэтому она сохраняет за собой функцию обеспечения единства законности, выполняет ее непосредственно, а также с помощью Конституционного Суда, Уполномоченного по правам человека, Правительства, всей исполнительно-распорядительной, судебной деятельности, а также через прокуратуру». С другой стороны, прокуратура, как пишет этот автор, не может быть в государстве «одинокой» при выполнении возложенных на нее обязанностей, ей нужна поддержка, так как нередко приходится сопротивляться «наисильнейшим людям», и поэтому прокуратура должна находиться при законодательной власти, что в то же время не означает ее подчиненности законодательным органам <3>. ——————————— <3> Ломовский В. Какой власти принадлежит прокуратура // Российская юстиция. 2001. N 9.
На наш взгляд, приведенный аргумент не убедителен, так как по аналогии можно сказать, что суд, как представитель судебной власти при осуществлении правосудия, вынесении судебных решений, не может и не должен оставаться безучастным к их исполнению. Однако задача по исполнению судебных актов возлагается на судебных приставов, которые относятся к исполнительной ветви власти. Представляется, что прокуратура не может быть отнесена к законодательной власти уже потому, что функции этих двух структур в государстве существенно разнятся. 2. Сторонники отнесения органов прокуратуры к судебной ветви власти исходят из положений Конституции РФ, где единственная статья о прокуратуре (ст. 129) помещена в главу, посвященную судебной власти. Возможно, законодатель, включая статью о прокуратуре в гл. 7 «Судебная власть», исходил из того, что «по направлениям своей деятельности и выполняемым функциям прокуратура наиболее близка к судебной власти» <4>. ——————————— <4> Чуглазов Г. Прокуратура в системе органов государственной власти // Законность. 2003. N 2.
Есть и другое мнение о причине включения статьи о прокуратуре в главу «Судебная власть»: «В процессе разработки Конституции вопрос о правовой природе прокуратуры стоял достаточно остро. Некоторые из разработчиков полагали… что прокуратура как орган государственного обвинения является одним из институтов исполнительной власти, а функция надзора за соблюдением закона принадлежит суду. Другие же, оставаясь в рамках укоренившегося взгляда на прокуратуру как на орган высшего надзора за законностью, предпочитали не определять ее природу с точки зрения принадлежности к той или иной ветви власти. В результате было принято компромиссное решение. Статья о прокуратуре (ст. 129) была помещена в главу «Судебная власть» <5>. ——————————— <5> В фокусе: Проблемы посткоммунистической прокуратуры // Конституционное Право: Восточноевропейское Обозрение. 1999. N 3.
Однако органы прокуратуры никак не могут быть отнесены к судебной власти, так как вполне очевидно, что они не осуществляют правосудие. К тому же, если прокуратура будет включена в судебную власть, то это будет нарушать принцип состязательности, действующий в процессуальном праве. 3. «Административно-властный характер полномочий прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания, предварительного следствия, а также органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность и исполнение наказаний, в определенной мере способствует формированию у ряда ученых и практиков взгляда на прокуратуру как на орган исполнительной власти» <6>. ——————————— <6> Бессарабов В. Место прокуратуры в государственном механизме современной России // Законность. 1999. N 10.
Критики сложившегося в России прокурорского надзора, используя неясность положения прокуратуры в системе органов государственной власти, пытаются укрепить их точку зрения, заключающуюся в необходимости ликвидации прокуратуры как самостоятельного и независимого от других органов федеральной власти органа «путем ее превращения в департамент (управление) Министерства юстиции». Тем более, если прокуратура не может быть отнесена ни к законодательной, ни к судебной ветви власти, значит, остается еще одна ветвь государственной власти — исполнительная, «под крыло которой сторонники лишения прокуратуры самостоятельности и задумали поместить прокуратуру». Нужно согласиться с Г. Чуглазовым, что логика сторонников этой позиции, видимо, такова: «Любой орган должен обязательно вписываться в ту или иную ветвь власти, и, если прокуратура не относится к законодательной и судебной ветвям власти, она является составной частью исполнительной власти и должна влиться в Министерство юстиции» <7>. ——————————— <7> Там же.
4. Интересной представляется точка зрения о включении прокуратуры в так называемую президентскую власть. Сторонник этой позиции считает, «что органы прокуратуры должны занять свое место «под крылом президента», стать органом президентской власти». Свою позицию он аргументирует близостью функций прокуратуры и президента. «Согласно ч. 2 ст. 80 Конституции РФ Президент РФ является ее гарантом, а также прав и свобод человека и гражданина. В установленном порядке он принимает меры по охране суверенитета РФ и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В связи с этим полномочия прокуратуры должны в большей мере помогать президенту страны реализовывать свои права. Близость к президенту будет оправдана и исторически, поскольку прокуратура и создавалась как «око государево», лишь впоследствии обрела свою самостоятельность» <8>. ——————————— <8> Чуглазов Г., Кулагин П. Прокуратура должна стать органом президентской власти // Законность. 2001. N 1.
5. Профессор К. Скворцов считает, что «нельзя согласиться с ныне принятой моделью трех властей. В это прокрустово ложе не вписываются реалии нашей современной государственности. В Конституции России (ст. 11) закреплены четыре ветви государственной власти: Президент, Федеральное Собрание, Правительство, суды. Выработанные государственно-правовой теорией и практикой государственного строительства стереотипы не дают возможности правильно определить место прокуратуры в системе государственной власти. Думается, прокурорская система не должна организационно входить ни в одну из ветвей государственной власти. Но это не означает, что она превращается в некую «пятую власть». Прокуратура — это инструмент, механизм контроля за реализацией полномочий (предписаний) всех ветвей государственной власти путем надзора за точным исполнением законодательных актов» <9>. ——————————— <9> Становление правового государства в Российской Федерации и функции прокуратуры. Круглый стол // Государство и право. 1994. N 5.
Таким образом, многообразие мнений в юридической литературе по поводу места прокуратуры в государственном механизме свидетельствует о необходимости разрешить возникшую ситуацию законодательным путем. На наш взгляд, прокуратура представляет собой самостоятельную структуру в государственном механизме, и нет необходимости относить ее к той или иной ветви власти. Это следует из ее правовой природы. Согласно ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», прокуратура — «единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации». Само указание в законе на централизацию, на наш взгляд, свидетельствует о том, что прокуратура является самостоятельным институтом власти. В той же статье названного Закона определяется цель прокурорской деятельности, которая заключается в обеспечении верховенства закона, единства и укрепления законности, защите прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Решение стоящих перед прокуратурой задач возможно лишь при сильной и независимой позиции в государстве. Недопустимо, по-моему, также включение прокуратуры в одну из трех ветвей государственной власти, потому что она выполняет функции совсем иного характера, нежели те, которые возложены на них. Вполне очевидно, что осуществляемые данным институтом власти полномочия не вписываются ни в одну из ветвей государственной власти. В противном случае получится, что в рамках одной ветви власти будут находиться две структуры разнофункционального характера. В Законе о прокуратуре определены основные направления ее деятельности: осуществление прокурорского надзора, уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Широта полномочий в сфере прокурорского надзора может, на наш взгляд, служить основанием, чтобы утверждать о необходимости выделения прокуратуры из триады властей. Совершенно верно отмечается, что «в современных условиях прокуратура выполняет функции одного из элементов системы «сдержек и противовесов», устанавливает и принимает меры к устранению любых нарушений законов, от кого бы они ни исходили» <10>. «Добиваясь выполнения своей цели — обеспечения законности, прокуратура активно участвует в обеспечении и разделении властей, и их взаимодействии» <11>. Включение прокуратуры в одну из трех ветвей власти приведет к нарушению равновесия в системе сдержек и противовесов в пользу одной из властей. ——————————— <10> Бессарабов В. Указ. соч. <11> Становление правового государства в Российской Федерации и функции прокуратуры. Круглый стол // Государство и право. 1994. N 5.
В заключение сказанного заметим, что сейчас прокуратура Российской Федерации играет активную роль в охране и защите прав и свобод граждан, интересов общества и государства, укреплении законности и правопорядка, способствуя становлению и развитию правового государства. В связи с возрастающей ролью прокуратуры необходимо, на наш взгляд, включить в Конституцию РФ отдельную главу, посвященную ее деятельности, где указать ее назначение, функции и объекты надзора.
