(Назаров С. Н.) («История государства и права», 2008, N 6)
СООТНОШЕНИЕ ФОРМ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА И ФУНКЦИИ НАДЗОРА ПРОКУРАТУРЫ
С. Н. НАЗАРОВ
Назаров С. Н., декан Ростовского юридического института Северо-Кавказской академии государственной службы, кандидат юридических наук.
Надзорная функция органов прокуратуры постоянно является предметом внимания ученых и практических работников. Научные публикации, посвященные данной тематике, как правило, связаны с вопросами соотношения таких традиционно выделяемых функций прокуратуры, как надзор и обвинение (уголовное преследование), а также выявления иных функций. В условиях построения правового государства дальнейшая оптимизация надзорной деятельности прокуратуры связана с определением пределов проникновения надзора, юридической силы нормативно-правовых актов, надзор за которыми осуществляется прокуратурой (законы и подзаконные нормативные акты) и т. д., что позволит исключить дублирование деятельности других надзорных органов. Решению указанных вопросов должно способствовать, на наш взгляд, исследование содержания надзорной функции прокуратуры во взаимосвязи с такими правовыми категориями, как соблюдение, исполнение и применение правовых норм, являющиеся формами реализации права. При этом полезен и опыт правового регулирования деятельности прокуратуры в других странах. В теории права реализация права определяется как претворение права в жизнь, реальное воплощение содержания юридических норм в фактическом поведении субъектов <1>; воплощение в действиях граждан, юридических лиц, государственных органов, должностных и иных лиц предписаний действующих норм права <2>. В зависимости от видов юридических норм различаются следующие формы реализации права: соблюдение — строгое следование (подчинение) субъектов установленным запретам; исполнение — действия субъектов, направленные на выполнение требований норм права; использование — добровольное совершение субъектами права действий, связанных с осуществлением своих субъективных прав. Указанные формы реализации права осуществляются самими участниками отношений, субъектами прав и обязанностей. Особым случаем реализации права является его применение. ——————————— <1> Алексеев С. С. Право. Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 114. <2> Сырых В. М. Теория государства и права. М., 2001. С. 273
Согласно ст. 1 Закона «О прокуратуре РФ» (далее — Закон) прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, а также надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Таким образом, Закон предусматривает осуществление надзора за двумя из указанных форм реализации права — их соблюдением и исполнением, дифференцируя их в зависимости от юридической силы нормативного акта. Содержание ст. 1 Закона свидетельствует, что применительно к Конституции прокуроры осуществляют надзор только за ее соблюдением, но не за исполнением конституционных норм. Вывод об осуществлении прокуратурой надзора и за исполнением Конституции возможен лишь в том случае, если рассматривать положение п. 1 ст. 1 Закона — осуществление надзора за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, в широком смысле, включая в понятие законов и Конституцию РФ. Однако содержание данной статьи сделать это не позволяет, поскольку в ней надзор за соблюдением Конституции выделен отдельно. Следует также учитывать, что до 1999 г. Закон «О прокуратуре РФ» не содержал правовых норм об осуществлении прокурорского надзора за соблюдением Конституции. Он был введен 10 февраля 1999 г., дополнив тем самым предмет надзора за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, надзором за соблюдением Конституции РФ. В связи с этим представляется необоснованным закрепление в Законе «О прокуратуре РФ» дифференцированного подхода к надзору за исполнением и соблюдением законов. Статья 15 Конституции РФ, наряду с обязанностью соблюдения Конституции органами государственной власти, местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями, указывает, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Положение о прямом действии Конституции свидетельствует о том, что Конституция — не декларация, а нормативно-правовой акт, и поэтому ее статьями надлежит руководствоваться при рассмотрении конкретных дел. Исполнение правовых норм, в отличие от соблюдения, является активной формой реализации права. Исполнение обязанностей выражается в обязательном совершении активных действий, предписанных нормами права. В этой форме реализуются конституционные и другие нормы, определяющие юридические обязанности государственных и общественных организаций, их органов, должностных лиц, в том числе и тех, надзор за которыми осуществляет прокуратура. Осуществлять надзор за исполнением Конституции предписывает подчиненным прокурорам Генеральная прокуратура, поскольку «в системе законов, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура, первое место, безусловно, занимает Основной закон государства» <3>. Изложенное свидетельствует о необходимости законодательного закрепления надзора прокуратуры не только за соблюдением, но и за исполнением Конституции. Статья 1 Закона о прокуратуре, предусматривающая осуществление надзора за законами, ограничивает его только одной формой реализации — исполнением, но не предусматривает надзор за соблюдением норм права. Соблюдение норм права, как самостоятельная форма его реализации, связано с воздержанием от действий, несовершением действий, наносящих вред личности, обществу, государству, и фактически составляет предмет надзора прокуратуры. На это указывают авторы Комментария к Закону «О прокуратуре», по мнению которых «исполнение закона» имеет достаточно широкое содержание, наряду с собственно исполнением законов также и все иные формы реализации права, в том числе и соблюдение законов <4>. Согласиться с такой трактовкой сложно, поскольку понятия «форма реализации права» и «исполнение права» отождествляются, что противоречит положениям теории права. ——————————— <3> Настольная книга прокурора / Под ред. С. И. Герасимова. М., 2002. С. 209. <4> Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» / Под ред. Ю. И. Скуратова. М.: Изд-во «Норма», 1996. С. 100.
Поскольку поднадзорные прокуратуре органы осуществляют реализацию правовых норм не только в результате их исполнения, но и путем их соблюдения, полномочия органов прокуратуры, реально осуществляющих надзор как за соблюдением, так и за исполнением законов, действующих на ее территории, также должны получить свое законодательное закрепление. Согласно п. 2 ст. 1 Закона прокуратура осуществляет надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти; представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ; органами местного самоуправления; органами военного управления; органами контроля; органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Понятие «издать» в словаре Ожегова означает напечатать, выпустить в свет, опубликовать, обнародовать <5>. Поскольку издание указанными органами правовых актов означает их опубликование, которое является завершающей стадией законотворческого процесса, то речь идет о надзоре за деятельностью правотворческой. Как справедливо отмечает О. А. Григорьев, «вызывает удивление, что в Законе о прокуратуре не нашлось места такой главе, как надзор за правотворческой деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления» <6>. Надзор за правотворчеством следует конкретизировать в Законе «О прокуратуре РФ». Большинство поднадзорных прокуратуре органов являются субъектами применения норм права. Применение права является особым случаем его реализации права и представляет собой властно-организующую деятельность компетентных органов и лиц, обеспечивающих в конкретных жизненных случаях реализацию юридических норм <7>. Закон о прокуратуре не содержит прямого указания на осуществление надзора именно за применением норм права. Однако содержание других законов свидетельствует о том, что законодатель возлагает на прокурора такой надзор. ——————————— <5> Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1970. С. 236. <6> Григорьев О. А. Некоторые проблемы участия прокуратуры Российской Федерации в обеспечении единого правового статуса человека и гражданина // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 20. С. 23. <7> Алексеев С. С. Указ. соч. С. 115.
Круг поднадзорных прокуратуре несудебных органов, осуществляющих применение права, например административной юрисдикции, достаточно широк. Они относятся к различным министерствам и иным органам исполнительной власти. Значительное количество административных дел рассматривают должностные лица именно этих органов. Предмет и пределы прокурорского надзора за деятельностью этих органов еще недостаточно разработаны, на что справедливо указывается авторами, исследующими указанную проблему <8>. Положения ст. 24.6 Кодекса РФ об административных правонарушениях, возлагающие на прокуратуру осуществление надзора за органами административной юрисдикции (за исключением судов), и п. 3 ч. 1 ст. 25.11, предусматривающий право прокурора приносить протесты на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, являются законодательным закреплением надзора прокуратуры за правоприменительной деятельностью несудебных органов административной юрисдикции. В Приказе Генерального прокурора от 22 мая 1996 г. N 30 прокурорам предписывается «решительно пресекать факты незаконного применения к гражданам административного задержания, штрафов и иных мер административной ответственности» <9>. На осуществление надзора за применением норм права, в частности органами административной юстиции, прокуроров ориентируют ведомственные акты, согласно которым городские (районные) прокуроры обязаны держать под неослабным вниманием вопросы обеспечения законности при привлечении граждан и юридических лиц к административной ответственности <10>. Практика законодательного закрепления прокурорского надзора за применением норм права имеется. В ст. 1 Закона о прокуратуре Украины от 5 ноября 1991 г. предусмотрено осуществление прокуратурой «высшего надзора на соблюдением и правильным применением законов» поднадзорными прокуратуре Украины органами <11>. Такое направление деятельности следует конкретизировать и в Законе «О прокуратуре Российской Федерации». ——————————— <8> Стуканов А. Л. Прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции Российской Федерации. СПб., 2000. С. 44. <9> Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации. М., 1999. С. 54. <10> Организация работы городской (районной) прокуратуры / Под ред. С. И. Герасимова. М., 2001. С. 143. <11> Законы о прокуратуре стран СНГ и Балтии. М.: Изд-во «Манускрипт», 1995. С. 180.
