ПРОБЛЕМЫ СООТНОШЕНИЯ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА И ИНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ
А. Ю. ГУЛЯГИН
Гулягин Александр Юрьевич, кандидат юридических наук.
В статье на основании анализа соотношения функциональных характеристик различных органов государственного контроля определяется роль и место надзорной деятельности органов прокуратуры в системе государственного контроля. Обозначена проблема пределов прокурорского надзора, возникающая в повседневной деятельности органов прокуратуры в тех областях, где прямо действуют контролирующие органы. Сделан вывод о необходимости процессуализации взаимоотношений органов прокуратуры и органов контроля.
Problems of correlation of procurator’s supervision and other state control A. Yu. Gulyagin
The article of the basis of analysis of correlation of functional characteristics of various agencies of state control determines the role and place of supervision activity of agencies of procurator’s office in the system of state control. The author notes a problem of limits of procurator’s supervision arising in day-to-day activities of agencies of procurator’s office in the spheres where the controlling agencies act directly; makes a conclusion on the necessity of process-making of interrelations of agencies of procurator’s office and agencies of control.
Процесс реформ в различных сферах государственной и общественной жизни показал несостоятельность представлений о минимизации контроля со стороны государства и способности рыночных отношений к саморегулированию <1>. ——————————— <1> См.: Бойков А., Скворцов К., Рябцев В. Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях переходного периода) // Уголовное право. 1999. N 2. С. 13 — 15.
Необходимость регулирования различных сфер общественной жизни и общественных отношений сегодня очевидна. В современном мире происходят масштабные и динамичные процессы, в эпицентре которых находится государство. Его роль значительна, хотя и весьма подвижна. Государственное управление несет основную публичную нагрузку, обеспечивая устойчивое развитие экономической и социальной сфер и растущие в обществе потребности в ресурсах. От него во многом зависят реальные гарантии прав и законных интересов граждан, частных лиц и юридических лиц — в широком смысле, а также безопасность страны. Государственное управление призвано своевременно и правильно отвечать на вызовы внутри и вне страны <2>. ——————————— <2> См.: Тихомиров Ю. А. Сравнительно-правовой анализ институтов государственного управления. Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ж. Марку. М.: Статус, 2011. 320 с.
Важным средством решения этой проблемы является установление оптимальных соотношений прокурорского надзора и функций органов, реализующих контрольные полномочия законодательной, исполнительной и судебной властей <3>. ——————————— <3> См.: Бойков А., Скворцов К., Рябцев В. Указ. соч. С. 13 — 15.
Степень и эффективность участия того или иного органа в решении задач государственного контроля опосредует его место в системе органов государственного контроля, органов административной юрисдикции. Важно определить то, насколько функции различных органов государственного контроля обеспечивают достижение максимального положительного эффекта в результате своей реализации. Для этого представляется необходимым проанализировать составные элементы функции различных органов государственного контроля (в целях настоящей работы — некоторых отдельно взятых, способных ярко продемонстрировать способности государственного контроля как такового), такие, как цели, задачи, сферы воздействия, процедуры, полномочия и правовые последствия. Прокуратура не входит в состав ни одной из ветвей власти и не участвует в процессе их взаимного контроля. Вместе с тем ряд видов вневедомственного государственного контроля с одинаковой полнотой распространяется на органы и должностных лиц любой из ветвей власти, которые административно им не подчинены. Это делает общими ряд задач контролирующих органов и прокуратуры и формирует сферу их сотрудничества <4>. ——————————— <4> Там же.
Вместе с тем существенно различается характер их полномочий. Так, к примеру, Федеральная антимонопольная служба в качестве основных целей, как представляется, имеет обеспечение законности в регулируемых сферах деятельности. Действует она в сфере антимонопольного законодательства, законодательства о естественных монополиях, рекламы, в сфере осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, а также в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд <5>. ——————————— <5> См.: п. 1 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 331 // Собрание законодательства РФ. 02.08.2004. N 31. Ст. 3259.
Все это составляет предмет ее непосредственной деятельности. В свою очередь, функциями Федеральной антимонопольной службы является принятие нормативных правовых актов, а также контроль в обозначенных отраслях законодательства <6>. ——————————— <6> См.: п. 1 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 331 // Собрание законодательства РФ. 02.08.2004. N 31. Ст. 3259.
Что касается полномочий, а также реализации материалов в установленной сфере деятельности, то они следующие: во-первых, это принятие нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности, которые довольно подробно регулируют правоотношения при исполнении антимонопольного и иного законодательства (по сферам применения) <7>, во-вторых, осуществление контроля за субъектами правоотношений в установленной сфере деятельности <8>, и, в-третьих, это выдача заключений о наличии либо отсутствии признаков ограничения конкуренции, выдача предписаний, обязательных для исполнения субъектами регулируемых правоотношений, предложений об устранении нарушений законодательства, осуществление согласований, передача наработанных материалов в органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, возбуждение и рассмотрение дел о нарушениях антимонопольного законодательства и законодательства о рекламе и т. п. <9>. ——————————— <7> См.: п. 5.2.1 — 5.2.10 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 331 // Собрание законодательства РФ. 02.08.2004. N 31. Ст. 3259. <8> См.: п. 5.3.1.1 — 5.3.1.16 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 331 // Собрание законодательства РФ. 02.08.2004. N 31. Ст. 3259. <9> См.: п. 5.3.2 — 5.3.15 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 331 // Собрание законодательства РФ. 02.08.2004. N 31. Ст. 3259.
В свою очередь, в качестве цели прокурорского надзора определено обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства <10>. ——————————— <10> См.: ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 20.11.1995. N 47. Ст. 4472.
В качестве основной функции прокуратуры определен надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина <11>, реализуемый посредством проведения проверок. А результат реализуется посредством внесения представлений, предостережений, вынесения различных постановлений (об организации уголовного преследования, об освобождении незаконно задержанного, о возбуждении дела об административном правонарушении), протестов, инициированием судебных процессов гражданского и арбитражного характера <12>. ——————————— <11> См.: ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 20.11.1995. N 47. Ст. 4472. <12> См.: Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 20.11.1995. N 47. Ст. 4472.
Вмешательство прокуратуры может быть компенсаторным, когда возможности других органов исчерпаны или недостаточны, либо принятые решения не соответствуют закону, либо в силу объективных особенностей переходного периода, когда ввиду упразднения или переориентации прежних государственных структур контроль за исполнением законов в той или иной сфере правовых отношений не обеспечен надлежащим образом <13>. ——————————— <13> См.: Бойков А., Скворцов К., Рябцев В. Указ. соч. С. 13 — 15.
Таким образом, соотнося приведенные положения, характеризующие функциональные элементы названных государственных органов, можно сказать, что место органа контроля в системе административной юрисдикции опосредуется, во-первых, ограниченной сферой регулируемого законодательства, тогда как прокурор надзирает в целом за исполнением законов, без оговорок о сферах, регулируемых данным законодательством, во-вторых, возможностью устанавливать в ней определенные правила путем принятия нормативных правовых актов, в то время как прокурор вправе и обязан оценить эти акты на предмет их соответствия закону, в-третьих, возможностью реализации наработанного материала. Таким образом, в случае с органами контроля их деятельность является отраслевой, а прокурорский надзор необходимо именовать высшим. То, что в Конституции РФ надзор за исполнением законов перестал именоваться высшим, ничего не изменило в характере отношений прокуратуры с иными правоохранительными и контролирующими органами… Принципиальное различие прокуратуры и органов контроля состоит в том, что прокуратура является универсальным органом правозащиты, охранителем законных прав и интересов граждан, юридических лиц, общества и государства. На прокуратуру возложен надзор за исполнением законов различными субъектами правоприменения, включая правоохранительные и контролирующие органы. Поэтому… прокуратура является единственным органом надзора за законностью. Все остальные органы, включая органы исполнительной власти, осуществляют не надзор, а функцию контроля за соблюдением (исполнением) законов в соответствующих сферах правовых отношений <14>. ——————————— <14> См.: Бойков А., Скворцов К., Рябцев В. Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях переходного периода) // Уголовное право. 1999. N 2. С. 13 — 15.
Определяя систему органов государственного контроля на основании соотношения полномочий и учитывая, что прокурор вправе осуществлять свою деятельность в отраслях, регулируемых различным законодательством, в том числе и таких, где действуют иные контрольные органы государства, закономерно возникает вопрос о соотношении пределов прокурорского надзора в данных сферах. При определении пределов прокурорского надзора за исполнением законов… совершенно обоснованным является мнение А. Х. Казариной <15> относительно того, что отличие прокурорского надзора заключено в собственном предмете ведения и в запрете в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» подменять контролирующие органы. Не могут приниматься во внимание такие высказываемые соображения, как отсутствие в районе территориального органа контроля, например Банка России, антимонопольного органа и пр. Прокурор не может действовать вместо контролирующего органа, перелагая на себя обязанности специально созданных контролирующих служб, освобождая их от ответственности перед государством и обществом. Прокурор не должен становиться дублером контролирующего органа, недаром прокуратуру по праву определяют как «системообразующее ядро государственного контроля» <16>, «маховое колесо всего управления» <17>. Как охранитель закона прокурор может вмешаться только в случае нарушения закона. Генеральным прокурором РФ в приказах и указаниях постоянно повторяется запрет на подмену иных государственных органов и должностных лиц, на вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность предприятий, организаций <18>. ——————————— <15> Казарина А. Х. Теоретические и прикладные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности: Дис. … д. ю.н. М., 2009. С. 271, 272, 278. <16> Клочков В. В. Деятельность прокуратуры: типология, классификация // Прокуратура. Законность. Государственный контроль. М., 1995. С. 31. <17> Ключевский В. Русская история: Полный курс лекций: В 3 кн. Кн. 3. М.: Мысль, 1995. С. 32. <18> См.: Бут Н. Д. Теоретические, правовые и организационные основы прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности в Российской Федерации: Дис. … д. ю.н. М., 2011. С. 170 — 171.
С другой стороны, пределы прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности определяются исключительно потребностями защиты публичного интереса, что обусловливает необходимость их соотнесения с принципом диспозитивности <19>, который в гражданском праве означает возможность участников регулируемых отношений самостоятельно, по своему усмотрению и в соответствии со своими интересами выбирать варианты соответствующего поведения, самостоятельно решать, вступать или не вступать в те или иные гражданские правоотношения, требовать или не требовать исполнения обязательств контрагентом, обращаться за судебной защитой своих прав или нет и т. д., т. е. предполагает устранение всяких необоснованных помех в развитии гражданского оборота, в том числе и необоснованное вмешательство государства в оперативно-хозяйственную деятельность хозяйствующих субъектов. Такая свобода состоит не в разрешении или исключении вмешательства государства в дела своих граждан, поскольку в ряде случаев оно является необходимым, а в ограничении этого вмешательства, в установлении для него строгих рамок и форм гражданским законом, т. е. частным правом <20>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник «Гражданское право: В 4 т. Общая часть» (том 1) (под ред. Е. А. Суханова) включен в информационный банк согласно публикации — Волтерс Клувер, 2008 (3-е издание, переработанное и дополненное). —————————————————————— <19> Гражданское право: Учебник: В 4 т. / Под ред. Е. А. Суханова. М., 2005. Т. 1. С. 52 — 53. <20> См.: Бут Н. Д. Теоретические, правовые и организационные основы прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности в Российской Федерации: Дис. … д. ю.н. М., 2011. С. 170 — 171.
Вместе с тем проблема пределов прокурорского надзора и соотношения его с иными видами государственного контроля существует объективно на сегодняшний день. Для разрешения данной проблемы необходима нормативная упорядоченность указанного соотношения. Нормативная упорядоченность всего комплекса взаимоотношений прокуратуры и контролирующих органов всех видов создает важный элемент системы обеспечения законности. Характер соотношения и постоянного взаимодействия прокурорского надзора и любого, особенно вневедомственного, контроля состоит в их взаимных правах и обязанностях, которые должны четко корреспондировать между собой <21>. ——————————— <21> См.: Бойков А., Скворцов К., Рябцев В. Указ. соч. С. 13 — 15.
Процессуализация взаимодействия, взаимоотношений прокуратуры, органов контроля, правоохранительных органов, наделенных контрольными функциями, должна обеспечить решение вопроса о взаимном прохождении материалов по конкретным правонарушениям от момента их выявления одним из названных органов до моментов привлечения к ответственности виновных компетентными органами из тех же названных, а также исполнения решения. Таким образом, процессуализация контрольных и надзорных полномочий служит целям эффективности обеспечения законности. При этом место каждого органа в этой процессуальной системе опосредуется объемом и характером их полномочий. Для прокуратуры — это возможность выявить правонарушение в любой сфере правоотношений и реагировать на него представлением, протестом, постановлением, заявлением в суд, а также (и это определяет особое место прокуратуры в данной системе) подобного выявления нарушений в действиях органов контроля и правоохранительных органов, наделенных контрольными функциями и полномочиями. В свою очередь, для органов контроля и правоохранительных органов их место опосредуется полномочиями по выявлению правонарушения, привлечению виновных к предусмотренной ответственности. А для всех — и прокуратуры и иных органов контроля и правоохраны — необходимостью передать материал в орган согласно его компетенции.
