ЦЕЛИ, ЗАДАЧИ И ФУНКЦИИ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ — ОСНОВА КАЧЕСТВЕННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ <*>
А. Ю. ГУЛЯГИН
——————————— <*> Gulyagin A. Yu. Purposes, tasks and functions of agencies of procurator’s office — a basis for qualitative ensuring legitimacy.
Гулягин Александр Юрьевич, кандидат юридических наук.
В статье делается попытка обосновать мысль о том, что правильно поставленные перед прокуратурой цели и задачи и приданные для их реализации функции являются залогом качественного решения основных вопросов прокурорского надзора, обеспечения законности. Для этого анализируются научные определения целей, задач, функций и соотношение их с практической деятельностью прокуратуры.
The article tries to substantiate the idea that purposes and tasks set correctly before the procurator’s office and the functions given to it for realization of such purposes and tasks will help to resolve the basic problems of procurator’s supervision, ensuring legitimacy. To achieve this goal the author analyses scientific definitions of purposes, tasks, functions and correlation thereof with the practice activity of procurator’s office.
Наличие четко определенных целей, задач — это необходимый атрибут любой организованной структуры, любого органа или организации <1>. Через цели, задачи того или иного государственного органа, организации получает отражение его сущность, предмет и пределы деятельности. Именно цели и задачи определяют функции этих структурных образований, устанавливаются компетенция и конкретные полномочия каждого из них. В зависимости от полноты достижения целей и задач определяется эффективность функционирования государственного органа, учреждения <2>. ——————————— <1> См.: Лафта Дж. К. Теория организации: Учеб. пособие. М.: ТК «Велби»; Изд-во «Проспект», 2005. С. 26 — 27. <2> См.: Кобзарев Ф. М. Проблемы теории и практики процессуальных и организационных отношений прокуратуры и суда в сфере уголовного судопроизводства: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2006. С. 32.
Не будет в данном случае исключений и с органами прокуратуры. При этом в этимологическом смысле цель — это то, к чему стремятся, чего надо достичь. В философии она рассматривается как идеально намеченная модель, мысленно представляемый образ предполагаемого результата. С точки зрения диалектики цель представляется как идеальное предвосхищение результата деятельности, а сама деятельность — как сложный процесс выдвижения и осуществления цели <3>. В свою очередь, цели деятельности могут быть главные (основные), функциональные и вспомогательные <4>. К главной цели относится стремление получить определенный результат, к функциональным — достижение определенного состояния деятельности, а к вспомогательным — создание необходимых организационных, экономических, социальных условий для эффективной реализации главных и функциональных целей. ——————————— <3> Философский энциклопедический словарь. М., 1998. С. 763. <4> Смирнов А. Ф. Прокуратура и проблемы управления. М.: Криминологическая ассоциация, 1997. С. 87 — 88.
Согласно Словарю русского языка С. И. Ожегова цель — это «то, к чему стремятся, что надо осуществить» <5>. Аналогичное значение данного слова дает Д. Н. Ушаков: «…то, к чему стремятся, что намечено достигнуть, предел, намерение, которое должно осуществить» <6>. В философии «цель — представляемое и желаемое будущее событие или состояние, осуществление которых является промежуточным причинным членом на пути к цели, которая есть антиципированное представление результата нашего действия» <7>. ——————————— <5> Ожегов С. И. Словарь русского языка / Под ред. Н. Ю. Шведовой. М., 1984. С. 259. <6> Толковый словарь русского языка / Под ред. Д. Н. Ушакова. Т. 1. М., 1996. С. 1211. <7> Краткая философская энциклопедия. М., 1994. С. 506.
Цели и задачи обусловливают внутреннее содержание деятельности того или иного органа, института, принципы его функционирования и построения, включая и саму форму организации. Думается, что подтверждений этому не требуется, поскольку и в повседневной деятельности это находит отражение. Однозначно то, что наши действия опосредованы тем, к чему мы стремимся, нашей целью. Структура различных нормативных правовых актов, описывающих компетенцию того или иного органа государства, выстроена по принципу от общего к частному, то есть от целей деятельности к задачам, функциям и компетенции по их реализации. В этой связи представляется правильной мысль Е. Р. Ергашева, который говорит, что принципы любой отрасли права, как, впрочем, и правового института, складываются непроизвольно, поскольку причинно обусловлены целями и задачами, поставленными государством перед органами прокуратуры. Принципы данного института прокурорского надзорно-охранительного права должны быть таковыми, чтобы осуществляемая на их основе надзорная деятельность прокуратуры была способной решить поставленные задачи и обеспечить достижение результативности целей <8>. ——————————— <8> Ергашев Е. Р. Принципы правового института надзора за исполнением законодательства при исполнении мер принудительного характера, назначаемых судом // Российский судья. 2007. N 12.
Конкретное представление о целях прокуратуры может быть сформировано на основе анализа законодательства, регламентирующего деятельность прокуратуры. Предназначение прокуратуры закреплено в Конституции РФ: «В правовом государстве человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства» (ст. 2). Соответственно эту обязанность государство выполняет с помощью всех органов государственной власти, а значит, и таких, как прокуратура. Одной из основных целей прокуратуры в Законе о прокуратуре (ст. 1) определено обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Общие цели деятельности современной прокуратуры Российской Федерации закреплены в п. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», где определено, что органы прокуратуры осуществляют свою деятельность в целях обеспечения: 1) верховенства закона; 2) единства и укрепления законности; 3) защиты прав и свобод человека и гражданина; 4) охраняемых законом интересов общества и государства. На достижение этих целей направлена вся деятельность органов и учреждений российской прокуратуры. В Федеральном законе о прокуратуре приоритеты деятельности прокуратуры направлены прежде всего на защиту прав и свобод человека и гражданина. Это не означает противопоставления прав гражданина охраняемым законом интересам общества и государства, которое призвано служить человеку и обществу. Эти интересы выражены прежде всего в законах <9>. И наоборот, без обеспечения государственных и общественных интересов невозможно обеспечить права и свободы. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» В. А. Кузьмина, Е. В. Китровой включен в информационный банк. —————————————————————— <9> Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации». М., 1996. С. 2.
Необходимо отметить, что сами по себе цели, как и их понятийные категории, являются абсолютно бессмысленными в отрыве, вне связки с такими категориями, как задачи и функции (применительно к деятельности государственных органов). Оставаясь вне связи с взаимодополняющими обозначенными категориями, они становятся не чем иным, как лозунгами, не влекущими за собой никаких правовых и иных последствий. Нередко цели и задачи деятельности того или иного органа отождествляют. Вместе с тем проводят и их различие. Условно это различие можно представить так: цель — это то, что желаешь достичь, а задача — это то, что надо сделать, чтобы достичь желаемый, планируемый результат. Как более конкретные и частные категории задачи в зависимости от реализации всех и отдельных функций органа, организации подразделяют на общие и специальные (частные). Иногда выделяют функциональные задачи. Иными словами, в качестве целей участия прокуратуры в правозащитной деятельности следует понимать результат, на достижение которого она направлена. Однако, учитывая то обстоятельство, что цели участия прокуратуры в этой деятельности вытекают из целей деятельности всей системы органов российской прокуратуры и не могут им противоречить, можно сделать вывод, что они должны соответствовать последним. Но они не могут полностью совпадать, так как деятельность органов и учреждений современной российской прокуратуры по защите конституционных прав и свобод человека и гражданина является самостоятельным направлением деятельности прокуратуры, при осуществлении которой решаются только ей присущие задачи. Таким образом, исходя из изложенного выше, следует, с нашей точки зрения, четко уяснить, что цели и задачи деятельности прокуратуры исчерпывающим образом определены в Конституции Российской Федерации, Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», иных законах, ряде международных договоров Российской Федерации, приказах и указаниях Генерального прокурора РФ. При этом цели и задачи отмеченной деятельности определяются статусом прокуратуры, ее местом и ролью в государственном механизме <10>. ——————————— <10> См.: Кобзарев Ф. М. Указ. раб.
В «Курсе лекций по прокурорскому надзору» В. Ф. Крюков предлагает различать цели деятельности прокуратуры — ближайшие и конечные <11>. По его мнению, принятие прокурором мер по установлению конкретного нарушения прав и свобод гражданина и восстановление их — это ближайшая цель. Конечная цель прокурорского надзора состоит в создании условий, исключающих нарушение закона. ——————————— <11> Крюков В. Ф. Курс лекций по прокурорскому надзору: Учеб. пособие для юридических вузов и факультетов. Курск, 2000. С. 29.
В отличие от понятий целей и задач более устоялось в юридической литературе понятие «функция». Оно, по выражению В. П. Рябцева, относится к числу правовых категорий, которые раскрывают и объясняют содержание, структуру и пределы деятельности того или иного государственного органа. Основываясь на общих положениях государственно-правовой теории, он сформулировал понятие «функция» по отношению к прокуратуре как такой вид ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий, правовых средств и процедур <12>. ——————————— <12> Российский прокурорский надзор: Учебник / Под ред. проф. А. Я. Сухарева. М.: Норма, 2001. С. 59 — 60.
Функцией прокуратуры является надзор. Об этом со ссылкой на разных авторов пишет Ф. М. Кобзарев: «Анализ норм и положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» позволяет заключить, что основным средством достижения определенных законом целей является прокурорский надзор, и прежде всего надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, так как именно в прокурорском надзоре заключается основная функция прокуратуры <13>. ——————————— <13> См., например: Мелкумов В. Г. Деятельность прокуратуры: функции, задачи, основные направления, стадии. Свердловск, 1981. С. 55; Даев В. Г., Маршунов М. Н. Основы теории прокурорского надзора. Л., 1990. С. 45 — 46; Гаврилов В. В. Сущность прокурорского надзора в СССР. Саратов, 1984. С. 64 — 65; Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / Под ред. А. А. Чувилева. М., 1999. С. 66; Шалумов М. С. Система функций российской прокуратуры. Кострома, 2003. С. 10.
Для прокурора нет других интересов, кроме обеспечения верховенства закона, формирования обстановки, необходимой для единообразного и точного применения законов, активного противодействия любым попыткам исказить смысл закона, дать ему истолкование, выгодное тому или иному субъекту правоприменения» <14>. ——————————— <14> Кобзарев Ф. М. Указ. раб.
Ю. П. Синельщиков о функциях прокуратуры пишет следующее: «Функция надзора за исполнением законов прямо закреплена в законодательстве. Так, ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре РФ установила: «В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет… надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие». В ч. 1 ст. 37 УПК РФ говорится о том, что прокурор осуществляет «…надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия». Оба упомянутых закона говорят лишь о двух функциях прокурора: надзора за законностью и уголовного преследования. Причем если Закон о прокуратуре РФ на первое место ставит надзор, то УПК РФ — уголовное преследование» <15>. ——————————— <15> Синельщиков Ю. П. О функциях прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса // Российский следователь. 2008. N 17.
В свою очередь, С. Осипян, говоря о функциях, пишет следующее: «Исходя из задач прокуратуры, определяющих осуществление ее полномочий в общей системе ее функциональной деятельности в надзорной сфере и осуществлении уголовного преследования, базовые функции являются логически первичными для деятельности прокуратуры. В целом они определены в Законе о прокуратуре. Однако думается, что с учетом сегодняшних реалий они не могут не быть пересмотрены. В законе, нам представляется, должны быть четко обозначены три базовые функции прокуратуры: — функция надзора за соблюдением Конституции и законов (с корректировкой пределов и предмета надзора); — функция уголовного преследования в ходе уголовного судопроизводства; — функция поддержания государственного обвинения в судебном разбирательстве и участия прокурора в суде» <16>. ——————————— <16> Осипян С. Функции прокуратуры и предмет надзора // Законность. 2006. N 12.
Такой подход представляется правильным, соответствующим характеру тех полномочий, которыми прокурор наделен в настоящее время. Как уже упоминалось выше, прокуратура РФ в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства осуществляет самостоятельный обособленный вид государственной деятельности — прокурорский надзор. Он реализуется путем осуществления от имени РФ надзора за соблюдением законности на всей территории Российской Федерации централизованной единой системой органов прокуратуры. Ю. П. Синельщиков, говоря о важности надзора, пишет, что совершенно очевидно, что в связи с принятием Закона от 5 июня 2007 г. функция надзора за законностью становится главной, а по нашему мнению, и единственной на досудебных стадиях уголовного процесса <17>. ——————————— <17> Синельщиков Ю. П. Указ. раб.
М. Н. Шевцов определяет прокурорский надзор за исполнением законодательства как эффективную надведомственную форму контроля со стороны Российского государства, целью которого является обеспечение законности <18>. ——————————— <18> Шевцов М. Н. Обеспечение ядерной и радиационной безопасности средствами прокурорского надзора // Законодательство и экономика. 2006. N 9.
Указанные цели могут быть достигнуты путем осуществления от имени Российской Федерации надзора за исполнением действующих на ее территории законов, охраны социально-экономических и иных прав и свобод граждан, суверенных прав Российской Федерации и республик в составе Федерации, прав других национально-государственных и административно-территориальных образований, представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти, субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления <19>. ——————————— <19> Там же. С. 29.
Прокурорский надзор состоит: — в наблюдении за законностью решений должностных лиц органов власти и управления, хозяйствующих субъектов, объединений, затрагивающих права и законные интересы граждан, общества и государства; — в принятии мер к устранению нарушений законов и способствующих им обстоятельств, восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к ответственности. Вскрыв нарушение, прокуратура сама его не устраняет, а передает дело на рассмотрение соответствующего государственного органа или суда. Необходимо отметить, что контроль за законностью возложен на различные органы власти и управления. Прокуратура должна не подменять другие государственные органы, а осуществлять надзор за тем, как сами эти органы и соответствующие должностные лица (прежде всего, правоохранительных и контролирующих органов) выполняют возложенные на них законом обязанности по обеспечению и контролю за исполнением законов всеми органами, организациями и гражданами, на которых распространяется их компетенция. Органы прокуратуры субъектов Федерации не подчиняются и не подотчетны местным органам власти. Об этом говорится в п. 1 ст. 129 Конституции РФ. Органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов от имени РФ, даже если предмет надзора — исполнение законов субъектом Федерации <20>. ——————————— <20> См.: Кузьмин В. А., Китрова Е. В. Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (постатейный) // СПС «КонсультантПлюс». 2007.
Анализируя изложенное, следует сказать, что правильно поставленные цели и задачи, правильно подобранный функциональный инструментарий в сфере прокурорской деятельности позволят максимально обеспечить приоритет законности в различных системах правоотношений и отраслях жизни, качественно обеспечивать права и свободы человека, а также интересы общества и государства.
