(Винокуров А. Ю., Винокуров Ю. Е.) («Административное и муниципальное право», 2012, N 5)
О НОВОМ ВЗГЛЯДЕ НА ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРОРА, СВЯЗАННЫЕ С ПРИМЕНЕНИЕМ КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
А. Ю. ВИНОКУРОВ, Ю. Е. ВИНОКУРОВ
Винокуров Александр Юрьевич, доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник отдела общих проблем теории прокурорского надзора и законности Научно-исследовательского института Академии Генеральной прокуратуры РФ.
Винокуров Юрий Евгеньевич, доктор юридических наук, профессор, заместитель заведующего кафедрой уголовно-правовых и специальных дисциплин Московского гуманитарного университета.
В настоящей статье авторы анализируют недавно внесенные в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» новеллы, возложившие на органы прокуратуры возбуждение дел об административных правонарушениях и административное расследование. Приводится авторская точка зрения по вопросам обоснованности, востребованности и возможности практической реализации нововведений. Обращается внимание на рассогласование правовых норм и наличие неурегулированности в механизме реализации прокурором возложенных на него полномочий.
Ключевые слова: юриспруденция, прокурор, органы прокуратуры, возбуждение дела об административном правонарушении, административное расследование, законодательные новеллы, коллизии в законодательстве, административное преследование, постановление прокурора, правоприменительная практика.
A new look on the prosecutor’s powers due to implementation of the administrative offences code of the Russian Federation A. Yu. Vinokurov, O. E. Vinokurov
The authors of the this article analyze recent innovations in the Federal law «Concerning Public Prosecution in the Russian Federation» empowering the prosecution agencies to initiate administrative proceedings and administrative investigations. The article contains the authors’ point of view regarding the issues of justification, importance and a possibility of practical implementation of these innovations. Special attention is paid at the discrepancies in legal standards and the absence of clear regulation of the mechanism of prosecutor’s implementation of his powers.
Происходящие в стране социально-экономические преобразования, корректирование векторов государственной политики в отдельных значимых сферах нередко, как показывает анализ законотворческой работы последних двенадцати лет, влекут за собой отдельные изменения в законодательные акты, регулирующие вопросы организации и деятельности органов прокуратуры. Отмечая в целом положительный и продиктованный, как правило, объективными обстоятельствами характер абсолютного большинства нововведений, полагаем тем не менее необходимым обратиться к последним на сегодняшний день новеллам, наглядно иллюстрирующим отсутствие системного подхода законодателя, а вместе с ним непосредственных разработчиков законопроектов в учете специфики применения прокурорами предоставленных им полномочий и реализации в связи с этим возлагаемых на них задач. Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» (далее — Закон N 329-ФЗ) <1> п. 2 ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации (далее — Закон о прокуратуре) <2> дополнен абзацем следующего содержания: «Возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и другими федеральными законами» <3>. ——————————— <1> См.: СЗ РФ. 2011. N 48. Ст. 6730. <2> См.: СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472. <3> Следует отметить, что данная новелла разработана во исполнение утвержденного Президентом РФ 31 июля 2008 г. за N Пр-1568 Национального плана противодействия коррупции, подпунктом «а» п. 2 раздела I которого было предусмотрено отнесение административного расследования по делам коррупционной направленности к полномочиям органов прокуратуры РФ (Российская газета. 2008. 5 августа).
Обращает на себя внимание то обстоятельство, что в указанной новелле достаточно сложно проследить как логику, которую преследовал законодатель ее введением, так и смысл такого решения. Во-первых, указанный выше п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре до новаций традиционно перечислял такие функциональные направления деятельности прокуратуры РФ, как прокурорский надзор (с разделением его на отрасли), а также уголовное преследование и координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Иначе говоря, специфика данной статьи исходя из ее названия («Прокуратура Российской Федерации») предполагает закрепление целевых установок в деятельности российской прокуратуры, а также ключевые направления самой деятельности. Единственным до недавнего времени исключением из указанного правила можно было считать достаточно неуместный по своему содержанию п. 5 о том, что «Генеральная прокуратура Российской Федерации выпускает специальные издания» <4>. ——————————— <4> Здесь мы учитываем, что в Законе о прокуратуре есть ст. 14, посвященная непосредственно Генеральной прокуратуре РФ.
Таким образом, включение в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре отмеченной выше новеллы, отражающей отдельные полномочия прокурора в сфере применения положений Кодекса РФ об административных правонарушениях, на фоне закрепленных в этой же норме общепризнанных функций однозначно можно признать нелогичным, нарушающим тем самым изначальную архитектонику документа. Во-вторых, немаловажным является также вопрос о том, является ли указанная новелла действительно новым, а потому формально оправданным шагом с точки зрения наделения прокуроров дополнительными полномочиями, усиливающим их надзорный потенциал на стадии реагирования на выявленные нарушения, то есть имелся ли смысл в таких дополнениях Закона о прокуратуре. Следует отметить, что согласно п. 1 ст. 25 этого законодательного акта (применяемого с конца 1995 г.) прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Таким образом, с одной стороны, можно говорить о том, что инициирование прокурором процедуры административного преследования и ранее являлось одной из традиционных форм реагирования на выявленные нарушения законов, а с другой — констатировать, что в рамках одного законодательного акта один и тот же акт правоприменения называется теперь по-разному: возбуждение дела об административном правонарушении и возбуждение производства об административном правонарушении (соответственно, в ст. ст. 1 и 25). При этом во втором случае круг подвергающихся процедуре административного преследования лиц ограничивается их должностным статусом. Следует, правда, отметить, что и в Кодексе имеют место расхождения, поскольку в ст. 25.11 закреплено право прокурора возбуждать производство по делу об административном правонарушении, а в ст. 28.4 КоАП РФ говорится о возбуждении дел об административных правонарушениях прокурором. Одним из первых на эти разночтения обратил внимание в своей монографии К. Ю. Винокуров <5>, склоняясь при этом к варианту, закрепленному в ст. 25.11 КоАП РФ, однако дальнейшая правоприменительная практика избрала преимущественно <6> вариант, изложенный в ст. 28.4 КоАП РФ. ——————————— <5> См.: Винокуров К. Ю. Прокурорский надзор за законностью решений, принимаемых органами административной юрисдикции (проблемы реализации норм Кодекса РФ об административных правонарушениях). М., 2002. С. 53. <6> Анализ выносимых прокурорами постановлений вместе с тем показывает, что до сих пор в заголовках документов постановления называются по-разному.
Вместе с тем речь в исследуемом случае не идет о простом дублировании в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре нормы специального законодательного акта. Имеется серьезное концептуальное расхождение, поскольку в Кодексе говорится о возбуждении дела прокурором, что естественно, поскольку только должностное лицо является носителем соответствующих полномочий, а в Законе о прокуратуре такая миссия возлагается в целом на прокуратуру РФ, что представляется неправильным. Безусловной новизной, если абстрагироваться от отмеченного выше нарушения концептуальной логики, обладает положение о «проведении административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и другими федеральными законами». И здесь хотелось бы детально изложить наше отношение к новелле. Во-первых, отсылка к Кодексу РФ об административных правонарушениях правомерна, поскольку согласно ст. 1.1 КоАП РФ на федеральном уровне вопросы процессуального характера (если не брать во внимание нормы Арбитражного процессуального кодекса РФ) регулируются только Кодексом. Однако в этой связи нельзя признать обоснованным упоминание в Законе о прокуратуре о других федеральных законах. Во-вторых, проведение административного расследования само по себе является полномочием, поэтому не вполне понятно, какими еще правовыми средствами в рамках его осуществления вправе оперировать прокурор (или прокуратура РФ, если исходить из ст. 1 Закона о прокуратуре). В-третьих, коль скоро вопрос в процедурном плане отнесен к предметам регулирования специального закона, обратимся к положениям ст. 28.7 КоАП РФ, призванным регламентировать указанную процедуру. Применительно к роли прокурора, связанной с проведением административного расследования, положения указанной статьи не претерпели никаких изменений с момента вступления в силу КоАП РФ 1 июля 2002 г., то есть она остается действующей десять лет. В этой связи полагаем возможным сослаться на умозаключения К. Ю. Винокурова, изложенные им в упомянутой выше монографии <7>. Суть их сводится к тому, что законодатель, закрепив в ч. 2 ст. 28.7 КоАП РФ положение о том, что «решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным в соответствии со ст. 28.3 настоящего КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении, в виде определения, а прокурором в виде постановления немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения», не определил названия такого постановления. Кроме того, поскольку дело не находится в производстве у прокурора, то и вопрос о продлении срока административного расследования вышестоящим прокурором, в случае возникновения необходимости в этом, законом не предусмотрен. Также неизвестно, какое решение должен выносить прокурор как в случае подтверждения в ходе указанной процедуры факта административного правонарушения, так и при отсутствии такового. С учетом изложенного названный автор предложил в случаях, когда возникает необходимость в проведении административного расследования, направлять сообщение о правонарушении вместе с материалами собственной проверки в соответствующий контролирующий орган. ——————————— <7> См.: Винокуров К. Ю. Указ. соч. С. 57.
Анализ доступных нам других источников показал, что большинство авторов, затрагивавших в своих публикациях непосредственно вопросы административного расследования, как правило, не усматривали в реализации рассматриваемой процедуры роли прокурора <8>. Вместе с тем в работах А. П. Зрелова это аспект был затронут, причем данным автором фактически предлагалось два взаимоисключающих способа решения вопроса в правоприменительной практике. ——————————— <8> См.: Волчецкая Т. С., Хорьков В. Н. Актуальные проблемы административного расследования // Административное право и процесс. 2007. N 3; Сутягин А. В. Новые правила административного расследования. М., 2008; Хорьков В. Административное расследование // Законность. 2006. N 10; Щеколодкин А. Н. Пробелы в правовом регулировании административного расследования // Законодательство и экономика. 2008. N 7; и др.
В первом случае он отмечает, что «при всей несогласованности действующих норм КоАП РФ прокурор все же не лишается указанного права» <9>. Однако, описывая алгоритм действий прокурора, автор полагает, что после вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении прокурор должен согласно подведомственности, установленной ст. 28.3 Кодекса, направить материалы в соответствующий орган для проведения административного расследования и оформления его результатов по правилам ст. 28.7 КоАП РФ. В другой своей работе <10>, датированной, что примечательно, тем же периодом, А. П. Зрелов считает, что прокурор выносит постановление о возбуждении дела об административном правонарушении по правилам ст. 28.2 КоАП РФ, а по результатам проведенного им же расследования, «руководствуясь ч. 2 ст. 28.4 и ст. 28.2 КоАП РФ, составляет постановление об административном правонарушении или на основании ч. 6 ст. 28.7 КоАП РФ — постановление о прекращении дела об административном правонарушении». Не имея цели вступать в дискуссию по поводу высказанных умозаключений, отметим лишь, что такого документа, как постановление об административном правонарушении, Кодексом не предусмотрено, а цитируемый автор вводит его в оборот, исходя из ошибочного толкования названия и содержания ст. 28.8 КоАП РФ, не вполне корректно сформулированных законодателем. ——————————— <9> См.: Зрелов А. П. Административное расследование нарушений законодательства в области налогов и сборов (научно-практический комментарий к ст. 28.7 КоАП РФ) // СПС «КонсультантПлюс». <10> См.: Зрелов А. П. Административное расследование. Особенности правового регулирования, коллизии и правовые пробелы // Право и экономика. 2004. N 7.
Продолжая полемику, отметим, что согласно ч. 1 ст. 28.7 Кодекса административное расследование проводится после выявления административного правонарушения в случаях, когда необходимо осуществление экспертизы или иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат. В отношении большинства видов правонарушений, по которым допускается проведение административного расследования, собственные познания прокурора (а таковые могут лежать только в области права) едва ли позволят ему установить истину в полном объеме. Из возможных экспертиз с точки зрения законодательно закрепленных полномочий прокурор вправе проводить только антикоррупционную <11>. ——————————— <11> См.: ст. 9.1 Закона о прокуратуре и ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 17 июля 2009 N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3609.
С учетом изложенного полагаем, что в рамках собственной проверки исполнения законов, руководствуясь ст. 22 Закона о прокуратуре и рядом иных законодательных актов, в которые Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» <12> внесены соответствующие дополнения, прокурор вправе при возникновении необходимости в проведении административного расследования, не вынося собственного постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, требовать от органов административной юрисдикции совершения процессуальных действий (включая экспертизы и проверки), допускаемых ст. 28.7 КоАП РФ, и принятия по их результатам предусмотренных КоАП РФ решений <13>. ——————————— <12> См.: СЗ РФ. 2011. N 30. Ст. 4590. <13> См.: Винокуров А. Ю. Требование прокурора о проведении проверки // Законность. 2012. N 2.
Возвращаясь к первоисточнику исследованных выше нововведений — Закону N 329-ФЗ, очевидно, следует искать обоснование новеллам в изменениях, внесенных в Кодекс РФ об административных правонарушениях. Действительно, таковые имели место. В частности, изложена в новой редакции ст. 19.29 «Незаконное привлечение к трудовой деятельности либо к выполнению работ или оказанию услуг государственного или муниципального служащего либо бывшего государственного или муниципального служащего», дела об административных правонарушениях по которой возбуждаются только прокурором. Кроме того, правонарушения в области противодействия коррупции включены в ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ, то есть по соответствующим фактам могут проводиться административные расследования. Однако, учитывая указанные выше обстоятельства, связанные с отсутствием у прокурора законодательно закрепленного алгоритма реализации соответствующих полномочий, вынуждены констатировать неудачную в целом попытку усилить арсенал прокурорских полномочий. Все интересующие прокурора вопросы в рамках возможной реализации им ст. 19.29 КоАП РФ он может решить, используя предоставленные ему ст. 22 Закона о прокуратуре полномочия, как путем истребования интересующих его документов, так и посредством направления требования в контролирующие и иные поднадзорные органы (организации) о проведении проверки. Таким образом, подводя итог вышесказанному, следует констатировать, что, решая вопрос о наделении прокурора правом проведения административного расследования, необходимо сначала убедиться в целесообразности такого шага, а в случае востребованности в этом решении осуществить надлежащее законодательное регулирование соответствующих процедур. Недопустимо создавать ситуацию неопределенности и возлагать устранение нерешенных законодателем проблем на правоприменителей.
Библиографический список
1. Винокуров А. Ю. Требование прокурора о проведении проверки // Законность. 2012. N 2. 2. Винокуров К. Ю. Прокурорский надзор за законностью решений, принимаемых органами административной юрисдикции (проблемы реализации норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях): Монография. М.: МНЭПУ, 2002. 3. Волчецкая Т. С., Хорьков В. Н. Актуальные проблемы административного расследования // Административное право и процесс. 2007. N 3. 4. Зрелов А. П. Административное расследование нарушений законодательства в области налогов и сборов (научно-практический комментарий к статье 28.7 КоАП РФ) // СПС «КонсультантПлюс». 5. Зрелов А. П. Административное расследование. Особенности правового регулирования, коллизии и правовые пробелы // Право и экономика. 2004. N 7. 6. Сутягин А. В. Новые правила административного расследования. М.: ГроссМедиа; РОСБУХ, 2008. 7. Хорьков В. Административное расследование // Законность. 2006. N 10. 8. Щеколодкин А. Н. Пробелы в правовом регулировании административного расследования // Законодательство и экономика. 2008. N 7.
References (transliteration)
1. Vinokurov A. Yu. Trebovanie prokurora o provedenii proverki // Zakonnost’. 2012. N 2. 2. Vinokurov K. Yu. Prokurorskiy nadzor za zakonnost’yu resheniy, prinimaemykh organami administrativnoy yurisdiktsii (problemy realizatsii norm Kodeksa Rossiyskoy Federatsii ob administrativnykh pravonarusheniyakh): Monografiya. M.: MNEPU, 2002. 3. Volchetskaya T. S., Khor’kov V. N. Aktual’nye problemy administrativnogo rassledovaniya // Administrativnoe pravo i protsess. 2007. N 3. 4. Zrelov A. P. Administrativnoe rassledovanie narusheniy zakonodatel’stva v oblasti nalogov i sborov (nauchno-prakticheskiy kommentariy k stat’e 28.7 KoAP RF) // SPS «Konsul’tantPlyus». 5. Zrelov A. P. Administrativnoe rassledovanie. Osobennosti pravovogo regulirovaniya, kollizii i pravovye probely // Pravo i ekonomika. 2004. N 7. 6. Sutyagin A. V. Novye pravila administrativnogo rassledovaniya. M.: GrossMedia; ROSBUKh, 2008. 7. Khor’kov V. Administrativnoe rassledovanie // Zakonnost’. 2006. N 10. 8. Shchekolodkin A. N. Probely v pravom regulirovanii administrativnogo rassledovaniya // Zakonodatel’stvo i ekonomika. 2008. N 7.
