СТАТУС ПРОКУРОРА В ПРОИЗВОДСТВЕ ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ В РОССИИ И УКРАИНЕ
А. О. КОЛОТИЛО
Колотило Алексей Онуфриевич, прокурор отдела экстрадиции управления правовой помощи и экстрадиции Главного управления международно-правового сотрудничества Генеральной прокуратуры Украины.
Сравнивая статус прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях в Российской Федерации и Украине, автор касается важных проблем, среди которых взаимоотношения прокуратуры и суда; подчеркивается необходимость реформирования законодательства Украины в сфере административной ответственности.
Ключевые слова: прокурор, производство по делам об административных правонарушениях, прокурорский надзор, суд.
The status of public prosecutor in administrative offence proceedings in Russia and Ukraine A. O. Kolotilo
Comparing the status of public prosecutor in administrative offence proceedings in the Russian Federation and Ukraine, the author touches upon important problems, one of which lies in the relations between the public prosecution service and court. The article also highlights that legislation of Ukraine on administrative responsibility should be reformed.
Key words: public prosecutor, administrative offence proceedings, prosecutorial supervision, court.
До 1980 г. правовое регулирование сферы административной ответственности в Советском Союзе осуществлялось многочисленными нормативными правовыми актами, пока Верховным Советом СССР не были приняты Основы законодательства об административных правонарушениях, положения которых вошли в соответствующие кодифицированные акты каждой республики, включая Украину и Российскую Федерацию. Как результат, эти кодексы были похожи между собой, а в некоторых частях — идентичны <1>. ——————————— <1> См.: Административное право Украины. Академический курс: Учебник: В 2 т. / Ред. коллегия: В. Б. Аверьянов (председатель). М.: Юридическая мысль, 2004. Т. 1. С. 431.
Став независимым, каждое из государств, ранее входившее в состав СССР, меняло, дополняло, принимало новое законодательство об административных правонарушениях, что, несомненно, не могло не отразиться на статусе прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях. Украинский законодатель за более чем 20 лет независимости внес многочисленные изменения и дополнения в Кодекс об административных правонарушениях 1984 г. (далее — КУоАП). Однако в настоящее время возникла необходимость принятия нового системного нормативного правового акта, который бы отвечал требованиям сегодняшних реалий, обеспечивал еще большую защиту прав и свобод граждан, подвергающихся мерам административного взыскания. Распоряжением Кабинета министров Украины от 27 августа 2008 г. N 1153-р утвержден план мероприятий по реализации Концепции реформирования уголовной юстиции Украины, согласно которому в течение 6 месяцев после принятия нового Уголовного процессуального кодекса, который вступил в силу 20 ноября 2012 г., необходимо разработать проект Кодекса об административных правонарушениях. Во многих государствах бывшего Советского Союза новые кодифицированные акты об административных правонарушениях уже приняты. Цель настоящего исследования — сравнение положений законодательства Украины и России о статусе прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях. Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации (далее — КоАП РФ) принят Государственной Думой 20 декабря 2001 г. и вступил в силу 1 июля 2002 г. Кроме закрепления таких новелл, как принцип презумпции невиновности, приостановление сроков привлечения к ответственности, дифференциация этих сроков, КоАП РФ существенно коснулся вопроса о статусе прокурора в производстве об административных правонарушениях, что в первую очередь следует подчеркнуть, при рассмотрении дел судами. Так, А. Винокуров утверждает, что КоАП РФ по-новому определил статус прокурора в процессе реализации механизма привлечения правонарушителя к административной ответственности, в том числе при рассмотрении дел об административных правонарушениях судами <2>. Согласно Кодексу прокурорский надзор распространяется на все органы административной юрисдикции, однако не распространяется на дела, рассматривающиеся в суде <3>. Указанное положение закреплено в ст. 24.6 КоАП РФ. ——————————— <2> См.: Винокуров Ю. Е. и др. Прокурорский надзор: Учебник / Под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Высшее образование, 2005. С. 344 — 345. <3> См.: Постатейный комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях / Под ред. Э. Г. Липатова, С. Е. Чаннова. М.: ГроссМедиа, 2008. С. 468.
При этом в административно-юрисдикционном судопроизводстве прокурор осуществляет деятельность, именуемую разделом IV Закона о прокуратуре Российской Федерации участием в рассмотрении дел судами, что является самостоятельным направлением его деятельности. Это участие заключается в выполнении двух основных функций: во-первых, прокурор принимает непосредственное участие в рассмотрении конкретных дел, выступая равноправным участником, стороной судопроизводства, а во-вторых — осуществляет надзор за законностью решений суда <4>. ——————————— <4> См.: Винокуров Ю. Е. и др. Прокурорский надзор: Учебник / Под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Высшее образование, 2005. С. 301.
В связи с этим статус прокурора в России отличается в зависимости от того, судом или несудебным органом (должностным лицом) осуществляется производство по делу. Как отмечает В. Ломакин, полномочия прокурора при участии в производстве по делу об административном правонарушении (имеется в виду — при рассмотрении дела судом) не равнозначны функциям надзора за соблюдением законов в этом производстве <5>. ——————————— <5> См.: Ломакин В. И. Прокурор в производстве по делам об административных правонарушениях: Дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2006. С. 107.
Четкое урегулирование взаимоотношений между прокуратурой и судом при привлечении лица к административной ответственности — не менее актуальный вопрос и для украинского законодателя. Ведь определение статуса прокурора в указанной сфере представляется особо сложным с концептуальной точки зрения. Это связано с тем, что, исходя из принципа независимости судебной власти при осуществлении правосудия, Конституция Украины, как и Закон Украины «О прокуратуре», отказалась от прокурорского надзора за соблюдением законов при рассмотрении дел судами. Тогда возникает вопрос: какую из предусмотренных Конституцией Украины функций осуществляет прокурор в этом случае? Однозначный ответ на этот вопрос дать сложно. Анализируя положения законодательства Украины, М. Косюта приходит к выводу, что обоснование участия прокурора в судебном рассмотрении этой категории дел должно осуществляться со ссылкой на функцию представительства интересов гражданина либо государства в суде <6>. ——————————— <6> См.: Косюта М. В. Роль прокуратуры в обеспечении законности при производстве по делам об административных правонарушениях // Вестник Национальной академии прокуратуры Украины. 2009. N 2. С. 100 — 104.
Исходя из действующего законодательства и с учетом перечня функций, возложенных в настоящее время на прокуратуру Украины, этот подход, очевидно, является наиболее правильным. Но и он не лишен недостатков. Поэтому как с теоретической, так и с практической точки зрения возникает необходимость упорядочения отношений в указанной сфере с принципиально новых позиций. Действующая Концепция реформирования уголовной юстиции Украины, утвержденная Указом Президента Украины от 8 апреля 2008 г. N 311/2008, предлагает путь для частичного решения этой проблемы — причисление предусмотренных КУоАП деяний, относящихся к судебной юрисдикции и не являющихся управленческими по своей сути, к уголовным проступкам. Вместе с тем не ясно, изменится ли порядок производства судами по делам о других (управленческих) административных правонарушениях. Еще одной ключевой новеллой КоАП РФ стало включение прокурора в круг участников производства об административных правонарушениях, тогда как КоАП РСФСР 1984 г. рассматривал прокурора как фигуру, исключительно осуществляющую надзор <7>. Украинское законодательство прокурора к участникам производства не относит. Причина этого, по мнению А. Миколенко, заключается в том, что прокурор иногда участвует в производстве не просто как контрольно-надзорная инстанция, но и как орган, ведущий административное производство <8>. Однако стоит отметить, что, несмотря на отсутствие соответствующей правовой нормы, прокурор фактически является субъектом, а в отдельных случаях — также и участником производства по делам об административных правонарушениях. Признание этого законодателем является вопросом времени. ——————————— <7> См.: Винокуров Ю. Е. и др. Прокурорский надзор: Учебник / Под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Высшее образование, 2005. С. 346 — 347. <8> См.: Кодекс Украины об административных правонарушениях: Научно-практический комментарий / Под общ. ред. А. С. Васильева, А. И. Миколенко. М.: ООО «Одиссей», 2010. С. 941.
Согласно ст. 25.11 КоАП РФ прокурор вправе: возбудить производство; участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела; приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные действия, предусмотренные законом. Приведенный перечень не исчерпывающий и дополняется нормами других актов законодательства Российской Федерации, в первую очередь Закона о прокуратуре Российской Федерации. Сравнение полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях показало следующее. Российский прокурор не наделен правом составления протокола об административном правонарушении, тогда как согласно ст. 255 КУоАП в Украине такие полномочия у прокурора есть при выявлении коррупционных и некоторых иных административных правонарушений. Отличается порядок вынесения постановления о возбуждении дела. Статья 28.4 КоАП РФ, перечисляя составы административных правонарушений, в случае совершения которых такое постановление выносится прокурором, одновременно определяет, что при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и законов, действующих на ее территории, прокурор также вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении. Итак, КоАП РФ дифференцирует административные правонарушения на две категории: первая — дела по которым вправе возбудить прокурор без каких-либо ограничений и вторая — дела по которым возбуждаются при осуществлении надзора за соблюдением Конституции и законов России. Похожего разграничения законодательство Украины не содержит. Законодательство Украины не требует сообщать прокурору о рассмотрении дел об административных правонарушениях. Тогда как согласно ч. 2 ст. 25.11 КоАП РФ прокурор извещается о месте и времени такого рассмотрения, если правонарушение совершено несовершеннолетним, а также в случае, когда дело возбуждено по инициативе прокурора. Отличается и порядок инициирования прокурором пересмотра постановления по делу об административном правонарушении. В соответствии со ст. 290 КУоАП на указанное постановление прокурором вносится представление в течение десяти дней со дня его вынесения. Статья 30.10 КоАП России предусматривает, что постановление по делу об административном правонарушении, не вступившее в законную силу, и последующие решения вышестоящих инстанций по жалобам на такое постановление могут быть опротестованы прокурором в течение десяти суток, что важно, со дня вручения либо получения копии постановления. Другой порядок опротестования определен относительно постановлений, которые вступили в законную силу. Правом принесения протеста на такие постановления в соответствии со ст. 30.12 КоАП РФ наделены только Генеральный прокурор, его заместители, прокуроры субъектов Федерации и их заместители. Таким образом, в Российской Федерации, в отличие от Украины, определены различные порядки инициирования прокурором пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях в зависимости от того, вступили они в законную силу или нет. Отдельно следует сказать о более детальной регламентации российским законодательством последствий принесения протеста. Но перед этим стоит отметить, что Законом Украины от 18 сентября 2012 г. «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по вопросам совершенствования деятельности прокуратуры» такой документ прокурорского реагирования, как протест, вообще исключен. Согласно упомянутому Закону на постановление по делу об административном правонарушении прокурором может вноситься представление. При этом если ранее протест прокурора приостанавливал действие опротестованного акта, то таких последствий для представления законодатель не предусмотрел. Закон о прокуратуре Российской Федерации положения, которое бы предусматривало приостановление действия опротестованного акта, также не содержит. Но отдельной нормой (ст. 31.6) КоАП РФ установлено, что судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление о наложении административного взыскания, приостанавливают исполнение постановления в случае принесения протеста на постановление, вступившее в законную силу, до рассмотрения протеста. О приостановлении исполнения постановления выносится определение, которое при необходимости немедленно направляется в орган, должностному лицу, которые выполняют постановление. Исключением являются постановления об административном аресте, обязательных работах или административном приостановлении деятельности, выполнение которых даже в случае принесения протеста не приостанавливается. Подводя итоги, следует отметить, что КоАП РФ, по сравнению с КУоАП, более четко определяет статус прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях. Прежде всего, это касается взаимоотношений с судами, что пока остается чрезвычайно актуальным для украинского законодателя. Исходя из этого, процесс реформирования системы уголовной юстиции в Украине ни в коем случае не должен обойти вопрос статуса прокурора в сфере административно-юрисдикционного судопроизводства.
Пристатейный библиографический список
1. Административное право Украины. Академический курс: Учебник: В 2 т. / Ред. коллегия: В. Б. Аверьянов (председатель). М.: Юридическая мысль, 2004. Т. 1. 2. Кодекс Украины об административных правонарушениях: Научно-практический комментарий / Под общ. ред. А. С. Васильева, А. И. Миколенко. М.: ООО «Одиссей», 2010. 3. Косюта М. В. Роль прокуратуры в обеспечении законности при производстве по делам об административных правонарушениях // Вестник Национальной академии прокуратуры Украины. 2009. N 2. 4. Ломакин В. И. Прокурор в производстве по делам об административных правонарушениях: Дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2006. 5. Постатейный комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях / Под ред. Э. Г. Липатова, С. Е. Чаннова. М.: ГроссМедиа, 2008. 6. Винокуров Ю. Е. и др. Прокурорский надзор: Учебник / Под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Высшее образование, 2005.
