(Винокуров А. Ю.) («Исполнительное право», 2012, N 2)
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР И ОТРАСЛЕВАЯ ИДЕНТИФИКАЦИЯ СФЕРЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ПРОИЗВОДСТВА
А. Ю. ВИНОКУРОВ
Винокуров А. Ю., главный научный сотрудник отдела общих проблем теории прокурорского надзора и законности Научно-исследовательского института Академии Генеральной прокуратуры РФ, доктор юридических наук, профессор.
В 2012 г. наряду с такими памятными датами, как 290-летие со дня образования российской прокуратуры, а также 20-летний юбилей Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре) <1>, отмечается еще одно событие, положившее начало формированию в структуре прокурорского надзора самостоятельной отрасли — надзора за исполнением законов судебными приставами. Дело в том, что в ноябре 1997 г., т. е. 15 лет назад, вступил в силу Федеральный закон от 21.07.1997 N 118-ФЗ «О судебных приставах» (далее — Закон о судебных приставах) <2>, который, во-первых, определил основы организации и деятельности абсолютно новой на тот момент группы федеральных государственных служащих — судебных приставов, а во-вторых, в п. 4 ст. 19 установил, что «надзор за исполнением законов при исполнении судебными приставами своих функций в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры». ——————————— <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 47. Ст. 4472 (с посл. изменениями). <2> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 30. Ст. 3590 (с посл. изменениями).
Чуть позже Федеральным законом от 10.02.1999 N 31-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» <3> п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре был дополнен абзацем следующего содержания: «Надзор за исполнением законов судебными приставами», что позволило нам отождествлять указанное направление надзорной деятельности с отраслью, хотя и не обладающей законодательно закрепленными атрибутами в виде формулировки предмета надзора и сопутствующих его осуществлению прокурорских полномочий <4>. Современные подходы к совершенствованию законодательства, регулирующего вопросы организации и деятельности органов прокуратуры, лишь подтверждают необходимость отраслевого обособления рассматриваемой сферы общественных отношений. Следует отметить, что предвестником грядущих изменений является Постановление Совета Федерации ФС РФ от 25.05.2011 N 197-СФ «О докладе Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации в 2010 году и о проделанной работе по их укреплению» <5>, в п. 3 которого Президенту России предложено внести в Государственную Думу ФС РФ проекты Федеральных законов «О прокуратуре Российской Федерации» и «О статусе прокуроров в Российской Федерации». ——————————— <3> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 7. Ст. 878 (с посл. изменениями). <4> См. об этом подробнее: Винокуров А. Ю. Прокурорский надзор за исполнением законов судебными приставами (проблемы организации и правового регулирования): Пособие. М.: МНЭПУ, 2000. <5> Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 22. Ст. 3097.
Вместе с тем соответствующая законопроектная работа в недрах Генеральной прокуратуры Российской Федерации началась задолго до названного решения верхней палаты российского парламента. И автор статьи еще весной 2011 г. принимал участие в работе над совершенствованием первоначального текста проекта Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — законопроект), в который решено было дополнительно включить самостоятельную главу «Надзор за исполнением законов судебными приставами», исправив тем самым недоработки в действующей до сих пор редакции одноименного законодательного акта. Ознакомление в январе 2012 г. (на новом этапе внесения коррективов в указанный законопроект) с текстом соответствующей главы показало, что в нем появились сущностные новации, выражающиеся прежде всего в том, что изменено название — теперь она именуется «Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими исполнительное производство». И есть причины предполагать, что такой подход является концептуальным. В этой связи попытаемся проанализировать положительные и отрицательные стороны подобной позиции. Первые после 1999 г. несколько лет применения нормы Закона о прокуратуре в организационно-распорядительных документах Генеральной прокуратуры Российской Федерации присутствовал подход, направленный на организацию надзора именно применительно к деятельности судебных приставов. Так, ранее действовавшее указание Генерального прокурора Российской Федерации от 06.01.1999 N 1/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении полномочий судебными приставами», а равно сменившее его указание первого лица прокурорской системы от 12.05.2009 N 155/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами» наглядно это подтверждают, что в принципе и логично, если принимать во внимание приведенные выше формулировки из ст. 1 Закона о прокуратуре и ст. 19 Закона о судебных приставах. Анализ публикаций в общероссийском профессиональном журнале «Законность» показал, что интерес авторов к проблемам исполнительного производства проявлялся исключительно через призму надзора за законностью в деятельности судебных приставов-исполнителей <6>. Единственной работой, в названии которой упоминается об исполнительном производстве в контексте надзорной деятельности прокуроров, является статья А. Ермакова <7>, рассматривающая проблемы, связанные опять-таки с правоприменительной практикой судебных приставов-исполнителей. ——————————— <6> Колесников В. Прокурорский надзор за исполнением законов судебными приставами // Законность. 1999. N 7; Винокуров А. Надзор за исполнением законов судебными приставами // Законность. 2000. N 1; Викторов И. С. Надзор за исполнением законодательства о судебных приставах // Законность. 2001. N 12; Раздобреева Н. Оспаривание прокурором постановлений судебных приставов // Законность. 2007. N 2; Трошкин И. Ю. Надзор за исполнением законодательства судебными приставами // Законность. 2001. N 1. <7> Ермаков А. Прокурорский надзор за исполнением требований закона о возбуждении исполнительного производства // Законность. 1999. N 2.
При этом следует отметить, что на монографическом уровне, если судить по названиям защищенных к настоящему времени диссертационных работ, взгляды авторов на сущность надзорной работы прокурора в рассматриваемой сфере отражают двоякий подход, выделяя, с одной стороны, примат непосредственно судебных приставов-исполнителей как субъектов прокурорского надзора <8>, а с другой — исполнительное производство как сферу, исследуемую прокурором в плане исполнения законов, но применительно к деятельности все тех же судебных приставов <9>. ——————————— <8> Воеводина Т. Г. Прокурорский надзор за исполнением законов судебными приставами-исполнителями при исполнении судебных постановлений по гражданским делам: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. 202 с.; Гринько Ю. Н. Деятельность органов прокуратуры Российской Федерации по защите прав человека и гражданина при осуществлении надзора за исполнением законов судебными приставами-исполнителями: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. 213 с. <9> Бочарова С. Н. Совершенствование прокурорского надзора в исполнительном производстве: проблемы теории и практики: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. 147 с.; Ермаков А. В. Исполнение судебных решений и прокурорский надзор в сфере исполнительного производства: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1999. 166 с.
Вместе с тем необходимо отметить, что в 2004 г. на уровне ведомственной прокурорской статистики (отчет по форме «П») начали проявляться тенденции по учету работы по надзору за исполнением законов в сфере исполнительного производства с вычленением из нее в качестве производного показателя законности в деятельности судебных приставов <10> (см. табл. 1). ——————————— <10> Необходимо оговориться, что впервые в отчет по форме «П» в 2003 г. был включен показатель, касающийся только исполнения законов судебными приставами, что, собственно, отвечало упомянутым выше положениям Законов о прокуратуре и о судебных приставах. Причем это касалось не только надзорной работы, но и учета характера разрешенных и удовлетворенных прокурорами жалоб.
Таблица 1
Показатели работы прокуроров по надзору за исполнением законов в сфере исполнительного производства
N Год Выявлено нарушений Выявлено Соотношение п/п законов в сфере нарушений нарушений законов в исполнительного законов в деятельности производства деятельности судебных приставов судебных и общего числа приставов нарушений законов в сфере исполнительного производства (в %)
1 2003 45160 —
2 2004 39125 36449 93
3 2005 53269 49990 94
4 2006 67216 61612 92
5 2007 104705 98293 94
6 2008 66055 58479 88
7 2009 81738 71855 88
8 2010 74423 68158 92
9 2011 101006 94272 93 <*>
——————————— <*> Показатели за 2011 г. приведены согласно вновь введенной Приказом Генерального прокурора РФ от 26.04.2011 N 106 форме статистического наблюдения «ОН».
Как видим, доля правонарушаемости в сфере исполнительного производства непосредственно судебных приставов составляет за исследуемый период от 88 до 94%, что свидетельствует об акцентировании надзорной работы преимущественно на проверке их деятельности. Вместе с тем нельзя исключать вероятности учета в соответствующей строке в т. ч. и нарушений, допускаемых приставами по обеспечению установленного порядка деятельности высших судов, судов общей юрисдикции и арбитражных судов, поскольку эта функция также возложена на органы Федеральной службы судебных приставов (далее — ФССП России) согласно ст. 1 Закона о судебных приставах. Однако следует отметить, что нарушения со стороны этих должностных лиц вскрываются прокурорами крайне редко, что, по нашему мнению, может составлять весьма незначительную погрешность в приводимых статистических показателях. В то же время с точки зрения действующих положений Законов о прокуратуре и о судебных приставах, на наш взгляд, целесообразней было бы учитывать законность в деятельности судебных приставов в целом с определением производного показателя применительно к судебным приставам-исполнителям. Статистическая отчетность по работе с обращениями в отличие от надзорной деятельности в принципе (за исключением 2003 г., когда фиксировалась информация об оспаривании нарушений законов в деятельности судебных приставов) не дает представления о том, деятельность каких конкретно структур в сфере исполнительного производства обжалуется в органы прокуратуры (см. табл. 2).
Таблица 2
Показатели работы прокуроров по разрешению жалоб в сфере исполнительного производства
N Год Число разрешенных Число Соотношение п/п жалоб удовлетворенных удовлетворен — жалоб ных и разрешенных жалоб (в %)
1 2003 36245 7925 22
2 2004 37299 8047 22
3 2005 40964 9268 23
4 2006 41742 9239 22
5 2007 41533 8956 22
6 2008 42423 9265 22
7 2009 56929 12070 21
8 2010 66101 13167 20
9 2011 71201 14536 20
Приведенные данные показывают, что в целом коэффициент удовлетворяемости прокурорами жалоб в сфере исполнительного производства находится в диапазоне от 20 до 23%, что свидетельствует о стабильности, несмотря на ежегодное увеличение числа разрешаемых в органах прокуратуры обращений соответствующей направленности. В то же время необходимо обратить внимание на целевой характер третьего показателя учета работы прокуроров в рассматриваемой сфере, имеющего непосредственную привязку к реализации ими полномочий по обращению в арбитражный суд согласно ч. 2 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ и относящегося непосредственно к оспариванию действий (бездействия) и решений судебных приставов-исполнителей (см. табл. 3).
Таблица 3
Данные об обращении прокуроров в арбитражные суды в связи с оспариванием действий (бездействия) и решений судебных приставов-исполнителей
Учитывая специфичность рассматриваемой сферы, а именно оспаривание прокурорами правомерности действий (бездействия) и решений судебных приставов-исполнителей при исполнении ими решений сугубо арбитражных судов, что предполагает высокую степень случайности поступления в органы прокуратуры информации о допускаемых нарушениях, полагаем нецелесообразным выводить какие-либо тенденции в динамике, ограничившись лишь приведенной статистической информацией. Возвращаясь к вопросу о высокой вероятности замены современного надзора за исполнением законов судебными приставами на надзор за исполнением законов органами, осуществляющими исполнительное производство, обратим внимание на формулировку предмета отрасли в ст. 47 законопроекта. В качестве такового выступают соблюдение прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов юридических лиц, исполнение законов органами, осуществляющими принудительное исполнение судебных актов, актов других органов и должностных лиц, соответствие законам издаваемых ими правовых актов. Как видим, предмет имеет комбинированную конструкцию, представляющую собой симбиоз предметов двух общенадзорных отраслей, закрепленных в ст. ст. 21 и 26 Закона о прокуратуре, что неудивительно, если принимать во внимание установившийся с 2003 г. учет соответствующей работы прокурора в разделе «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина». Следует отметить, что в концептуальном плане это верный подход, который в принципе оговаривался нами еще в 2000 г. <11>, в т. ч. во впервые включенной в учебник для вузов по прокурорскому надзору самостоятельной главе <12>. Наиболее близко указанной формулировке отвечает позиция авторов другого учебника <13>. Однако обращает на себя внимание одно важное обстоятельство. В законопроекте в качестве объектов надзора фигурируют органы, осуществляющие принудительное исполнение судебных и иных актов, а таковыми согласно ст. 1 Закона о судебных приставах выступают судебные приставы-исполнители. В свою очередь, части 1 и 2 ст. 5 Федерального закона от 02.10.2007 N 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее — Закон об исполнительном производстве) <14> предельно четко ограничивают круг органов принудительного исполнения Федеральной службой судебных приставов и ее территориальными органами, а непосредственное осуществление такой деятельности возлагается на судебных приставов-исполнителей структурных подразделений ФССП России и ее территориальных органов. ——————————— <11> Винокуров А. Надзор за исполнением законов судебными приставами // Законность. 2000. N 1. <12> Винокуров А. Ю. Прокурорский надзор за исполнением законов судебными приставами // Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / Под ред. проф. Ю. Е. Винокурова. М.: Юрайт; МНЭПУ, 2000. <13> Викторов И. С., Винокуров А. Ю. Прокурорский надзор за исполнением законов судебными приставами // Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. проф. А. Я. Сухарева. 4-е изд. М.: НОРМА; ИНФРА-М, 2001. С. 211 — 212. <14> Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 41. Ст. 4849 (с посл. изменениями).
Часть 2 ст. 48 законопроекта содержит отсылку, что надзор за исполнением законов органами, осуществляющими исполнительное производство, в ходе дознания по делам, отнесенным к подследственности федерального органа исполнительной власти по обеспечению установленного порядка деятельности судов и исполнению судебных актов и актов других органов, осуществляется в рамках надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие. Согласно ст. 1 Закона о судебных приставах на соответствующих должностных лиц возлагаются в числе других задачи по исполнению законодательства об уголовном судопроизводстве по делам, отнесенным уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации <15> к подследственности Федеральной службы судебных приставов. ——————————— <15> Выделенные нами фрагменты законодательной формулировки показывают дефектность, допущенную в законодательной технике, поскольку речь идет о выражении разными терминами одного и того же документа, а именно Уголовно-процессуального кодекса РФ.
Правда, следует оговориться, что ст. 151 Уголовно-процессуального кодекса РФ применительно к понятию «подследственность» перечисляет не органы, а их должностных лиц, в т. ч. дознавателей Федеральной службы судебных приставов (п. 4 ч. 3), относя в п. 2 ч. 1 ст. 40 органы ФССП России к органам дознания. Поэтому приведенную законопроектную норму, а равно формулировку в Законе о судебных приставах необходимо привести в соответствие уголовно-процессуальному закону, имеющему статус специального законодательного акта. Таким образом, складывается ситуация, когда сохранение в приведенном выше виде формулировки предмета надзора будет буквально корреспондировать лишь с деятельностью судебных приставов-исполнителей, т. е. станет несколько уже (усеченнее) предмета действующей отрасли — надзора за исполнением законов судебными приставами, поскольку исключает из сферы прокурорского внимания деятельность приставов по обеспечению установленного порядка деятельности в судах, которая, как отмечено выше, является одной из функций, законодательно возложенных на ФССП России. Поэтому мы придерживаемся мнения о сохранении именно ставшего уже классическим подхода о надзоре за исполнением законов судебными приставами. Безусловно, можно сосредоточить отраслевой акцент сугубо на исполнительном производстве, но в таком случае требуется серьезно поработать над предметом, конкретизировав в нем круг поднадзорных прокурорам объектов и субъектов. Например, ч. 1 ст. 7 Закона об исполнительном производстве содержит упоминание об органах, организациях, в т. ч. государственных органах, органах местного самоуправления, банках и иных кредитных организациях, должностных лицах и даже гражданах. В свою очередь, ст. ст. 8 и 8.1 Закона предусматривают непосредственное обращение взыскателя с исполнительным документом в банк или иную кредитную организацию, к эмитенту и иным профессиональным участникам рынка ценных бумаг. Сказанное порождает целый ряд вопросов и проблем. Правомерно ли в отмеченной ситуации распространять надзор прокуроров на исполнение законов гражданами, осуществляющими исполнительное производство? Так ли уж распространены нарушения законов в рассматриваемой сфере со стороны тех же государственных органов и органов местного самоуправления, и не проще ли в случае выявления таковых вносить их в статистической отчетности в базовые строки, посвященные таким структурам? Кроме того, без легализации доступа прокурора к той же банковской тайне вопрос о надзоре за законностью в деятельности банков и иных кредитных организаций в сфере исполнительного производства будет сводиться к формальности. Таким образом, подводя итог проведенному исследованию, необходимо констатировать, что в процессе обособления в качестве самостоятельной надзорной отрасли сферы исполнения законов в рамках исполнительного производства должны приниматься во внимание все потенциальные правоприменительные нюансы и проблемы, которые могут быть обусловлены упрощенным подходом в рамках работы над проектом Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Литература
1. Бочарова С. Н. Совершенствование прокурорского надзора в исполнительном производстве: проблемы теории и практики: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. 147 с. 2. Викторов И. С. Надзор за исполнением законодательства о судебных приставах // Законность. 2001. N 12. 3. Викторов И. С., Винокуров А. Ю. Прокурорский надзор за исполнением законов судебными приставами // Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. проф. А. Я. Сухарева. 4-е изд. М.: НОРМА; ИНФРА-М, 2001. С. 211 — 212. 4. Винокуров А. Надзор за исполнением законов судебными приставами // Законность. 2000. N 1. 5. Винокуров А. Ю. Прокурорский надзор за исполнением законов судебными приставами // Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / Под ред. проф. Ю. Е. Винокурова. М.: Юрайт; МНЭПУ, 2000. 6. Винокуров А. Ю. Прокурорский надзор за исполнением законов судебными приставами (проблемы организации и правового регулирования): Пособие. М.: МНЭПУ, 2000. 7. Воеводина Т. Г. Прокурорский надзор за исполнением законов судебными приставами-исполнителями при исполнении судебных постановлений по гражданским делам: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. 8. Гринько Ю. Н. Деятельность органов прокуратуры Российской Федерации по защите прав человека и гражданина при осуществлении надзора за исполнением законов судебными приставами-исполнителями: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. 9. Ермаков А. Прокурорский надзор за исполнением требований закона о возбуждении исполнительного производства // Законность. 1999. N 2. 10. Ермаков А. В. Исполнение судебных решений и прокурорский надзор в сфере исполнительного производства: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1999. 11. Колесников В. Прокурорский надзор за исполнением законов судебными приставами // Законность. 1999. N 7. 12. Раздобреева Н. Оспаривание прокурором постановлений судебных приставов // Законность. 2007. N 2. 13. Трошкин И. Ю. Надзор за исполнением законодательства судебными приставами // Законность. 2001. N 1.
