(Гулягин А. Ю.) («Административное право и процесс», 2013, N 3)
АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРОКУРАТУРЫ
А. Ю. ГУЛЯГИН
Гулягин Александр Юрьевич, заместитель прокурора Владимирской области, кандидат юридических наук.
В статье раскрывается содержание административной юрисдикции как государственной процессуальной деятельности, а также ее место в системе юридического процесса как такового. Дается определение административной юрисдикции. Раскрывается суть административно-юрисдикционной деятельности прокуратуры, ее предмет и пределы.
Ключевые слова: юридический процесс, административная юрисдикция, прокуратура.
Administrative-jurisdiction activity of the procurator’s office A. Yu. Gulyagin
The article reveals the contents of administrative jurisdiction as state procedural activity, and also the place thereof in the system of juridical procedure as it is. The author gives the definition of administrative jurisdiction; reveals the essence of administrative-jurisdiction activity of the procurator’s office, the subject-matter and limits thereof.
Административно-юрисдикционная деятельность тесно связана с государственным управлением и во многом составляет его сущностную характеристику. Если представить эту связь в наиболее общем, принципиальном выражении, то административно-юрисдикционную деятельность можно определить как часть управленческой деятельности, в ходе осуществления которой происходит применение норм как материального, так и процессуального права (прежде всего административного), разрешение конкретных дел в сфере государственного управления. Процесс управления охватывает деятельность всех управляющих систем государственных (законодательных, исполнительных, судебных, прокуратуры) и иных (местного самоуправления) органов. Управленческий процесс нередко определяется применительно к деятельности лишь одной из систем органов государственного управления и иных институтов, наделенных соответствующими полномочиями. Следовательно, процесс управления выступает как более широкое понятие, чем управленческий процесс, т. к. последний является лишь частью или разновидностью процесса управления <1>. ——————————— <1> Поникаров В. А. Теоретико-прикладные основы организации и осуществления административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации: Дис. … д-ра юрид. наук. Рязань, 2009. С. 48.
Понятие «процесс управления» достаточно полно исследовано в теории права и управления. При этом различают близкие понятия «процесс управления» и «управленческий процесс». В понятие «процесс управления» вкладывается динамическое начало управления в его материальных и процессуальных аспектах. Управленческий же процесс трактуется только как процедурная сторона управленческой деятельности <2>. ——————————— <2> Управленческие процедуры / Отв. ред. Б. М. Лазарев. М., 1988. С. 8.
Административный процесс обладает всеми признаками, присущими юридическому процессу: властный характер управленческой деятельности; регламентация ее осуществления в установленных законодательством процессуальных формах; деятельность целевая, которая осуществляется компетентными государственными органами в соответствии с установленным предметом ведения, направлена на достижение определенных юридически значимых результатов и оформлена в документах. Она представляет собой составную часть управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности, подлежащей четкой правовой регламентации. Общность между управленческой деятельностью и административным процессом выражается в их единой сущности, которая реализуется компетентными государственными органами системы исполнительной власти. Административный процесс считается в концептуальном аспекте видом управленческого, и «…он должен быть частью управленческого процесса» <3>. ——————————— <3> Бахрах Д. Н. Формы государственного управления // Совет. государство и право. 1983. N 4. С. 24.
Административный процесс — это также нормативно установленная форма упорядочения правовых актов органов и процедурной деятельности исполнительной власти, где раскрываются все особенности органов исполнительной власти: их многообразие и многочисленность; реализация, помимо федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, нормативных актов исполнительной власти. Из вышеизложенного следует, что понятие управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности значительно шире понятия административного процесса и включает наряду с правовыми и иные (организационные, материально-технические) отношения. Многие правовые управленческие отношения не подвергаются процессуальному регулированию (а лишь часть правотворческих, правонаделительных, юрисдикционных отношений) <4>. ——————————— <4> Панова И. В. Административный процесс в Российской Федерации: понятие, принципы и виды // Правоведение. 2000. N 2. С. 35.
До настоящего времени ученые-административисты не пришли к единому мнению по поводу границ и объема административного процесса, его соотношения с уголовным и гражданским процессами, выделения административно-процессуального права в самостоятельную отрасль права. В 1972 г. была опубликована первая монография по проблемам административно-процессуального права <5>. ——————————— <5> Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. М., 1972.
В последующие годы административно-процессуальное право не находило должного освещения в юридической литературе. Только в 1985 г. было издано пособие «Советский административный процесс» <6>, а в 1988 г. — коллективная работа «Управленческие процедуры» <7>, в которой детально раскрывается сущность таких понятий, как «управленческая процедура», «административно-правовые процедуры», «административный процесс», «процессуальное право», дается понимание административного процесса в широком и узком смыслах, а также рассматривается его структура. При этом не все процедуры, закрепляемые нормами административного права, истолковываются как управленческие; к последним относят лишь те, которые определяют порядок управленческой деятельности. ——————————— <6> Застрожная О. К. Советский административный процесс. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1985. <7> Управленческие процедуры / Отв. ред. Б. М. Лазарев.
Наряду с точкой зрения относительно реальности административного процесса, которая разделяется представителями самых разных подходов к правовой процессуальной деятельности в целом, высказывалось мнение и о том, что административного процесса не существует вообще <8>. ——————————— <8> Алексеев С. С. Теория права. М., 1994. С. 23.
Результаты научных исследований свидетельствуют о расхождениях в трактовке понятия «административный процесс». Одни ученые считают, что административный процесс охватывает весь комплекс мер по осуществлению компетенции органов государственного управления (от принятия правового акта до наложения административных взысканий), другие полагают, что административным процессом является только производство дел об административных правонарушениях. Само понятие «процесс» происходит от латинского processus, что обозначает ход, продвижение, деятельность, развитие какого-либо явления <9>. ——————————— <9> Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1987. С. 147.
В теории права юридический процесс понимается как урегулированный процессуальными нормами порядок деятельности компетентных государственных органов, состоящий в подготовке, принятии и документальном закреплении юридически обоснованных решений общего и индивидуального характера <10>. ——————————— <10> Теория государства и права: Учеб. для юрид. вузов и факультативов / Под ред. В. М. Корельского и В. Д. Перевалова. М., 1999. С. 393.
Наиболее широкое распространение получили два подхода к определению административного процесса. Первый, возникший в 1960-х гг., заключается в том, что под административным процессом предлагается понимать только деятельность по применению мер административного принуждения, т. е. урегулированный правом порядок юрисдикционной деятельности управомоченных государственных органов при рассмотрении индивидуальных дел (так называемое узкое, юрисдикционное понимание административного процесса, альтернативные термины — «негативный административный процесс», «административно-юрисдикционный процесс», «правоохранительный процесс»). Н. Г. Салищева отмечала, что административный процесс в правовом смысле — это порядок (способы и формы) осуществления юрисдикции. Главной отличительной чертой концепции узкого толкования административного процесса является отнесение управленческих процедур (частично урегулированных нормами права) к нормам материального, а не процессуального права <11>. ——————————— <11> Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М.: Юрид. лит., 1964.
Второй подход к определению административного процесса состоит в том, что в административный процесс, помимо отношений по осуществлению принуждения, включаются так называемые отношения положительного управленческого характера, которые возникают при применении регулятивных норм материального права, т. е. в данном случае административный процесс не ограничивается рамками принудительных юрисдикционных действий и мероприятий, а включает в себя всевозможные управленческие действия, решения его задач (альтернативные термины — «позитивный административный процесс» и «организационно-процедурный»). Иначе говоря, административный процесс — процесс применения норм материального административного права. При этом «особенностью административного процесса является то, что он регулирует не только юрисдикционную деятельность, т. е. деятельность по рассмотрению споров и применению принудительных мер, но и деятельность по реализации регулятивных норм, деятельность, так сказать, положительного характера» <12>. ——————————— <12> Бахрах Д. Н. Советское законодательство об административной ответственности. Пермь, 1969. С. 276.
Административный процесс рассматривается также в широком и в узком смыслах. «Административный процесс в широком смысле — это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления. Административный процесс в узком смысле — это процесс деятельности органов государственного управления по рассмотрению индивидуальных административных дел, относящихся к их компетенции» <13>. ——————————— <13> Петров Г. И. О кодификации советского административного права // Совет. государство и право. 1962. N 5. С. 30.
По мнению некоторых ученых, следует выделять три вида процесса, включающих в себя три правовых вида деятельности <14>: ——————————— <14> Панова И. В. Указ. соч. С. 39 — 40.
— деятельность по созданию (изменению, приостановлению, отмене) подзаконных нормативных актов исполнительных органов публичной власти и Банка России (административно-нормотворческий процесс); — деятельность указанных органов публичного управления по реализации прав и обязанностей индивидуальных и коллективных субъектов в сфере управления, осуществляемая в административной форме (административно-правонаделительный процесс); — правоприменительная деятельность юрисдикционного правоохранительного характера, применение государственного правового принуждения в административно-процессуальной форме (административно-юрисдикционный процесс) <15>. ——————————— <15> Бахрах Д. Н. Административное право: Учеб. для вузов. М., 1997. С. 154.
Эта теоретическая конструкция критикуется из-за идеи дробления административного процесса на несколько его видов: «…есть только один административный процесс, складывающийся из нескольких производств, которые без труда поддаются классификации» <16>. ——————————— <16> Сорокин В. Д. Проблемы административного процесса. М.: Юрид. лит., 1968; Он же. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб.: Изд-во Юрид. ин-та, 2002. С. 24 — 38.
Имеет место и отождествление правовых категорий «административный процесс» и «административная юстиция». Административный процесс иногда рассматривается как система административно-правовых процессуальных норм, регламентирующих порядок рассмотрения судом (судьями) административных дел и споров, возникающих из административно-правовых отношений. Тем самым главный смысл административно-процессуальной деятельности придается административному судопроизводству <17>. ——————————— <17> Старилов Ю. Н. Административный процесс в системе современных научных представлений об административной юстиции // Государство и право. 2004. N 6. С. 5 — 13.
Наряду с этим различают административный процесс и административную юстицию. «Административный процесс — это урегулированная правом деятельность публично-исполнительной (административной) власти. А административное судопроизводство (и административная юстиция) — форма правосудия» <18>. ——————————— <18> Бахрах Д. Н. Административное судопроизводство, административная юстиция и административный процесс // Государство и право. 2005. N 2. С. 20.
В основном в теории права утвердились две концепции административного процесса: «юрисдикционная» и «управленческая» <19>. ——————————— <19> Сорокин В. Д. «Юрисдикционная» и «управленческая» концепция административного процесса: 40 лет спустя // Юридическая мысль. 2005. N 3. С. 31 — 45.
Научная база «юрисдикционной» концепции состоит в том, что в ней административный процесс рассматривается как деятельность по рассмотрению государственными органами спора о праве, а также по применению мер административного принуждения <20>. ——————————— <20> Салищева Н. Г. Указ. соч. С. 474.
Основа «управленческой» концепции административного процесса выражается в том, что административный процесс является атрибутом не только юрисдикционной, но и так называемой позитивной деятельности органов исполнительной власти <21>. ——————————— <21> Административно-процессуальное право: Курс лекций / Под ред. И. Ш. Килясханова. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2004. С. 5.
С учетом рассмотренных положений, учитывая универсальное правозащитное предназначение прокуратуры, реализуемое ею посредством выполняемых ею функций, можно полагать, что оно проявляется в следующих основных видах административно-процессуальной деятельности: — правотворческая деятельность (ст. 9 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации»: «Прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов» <22>); ——————————— <22> Федеральный закон от 17 янв. 1992 г. N 2202-1 (в ред. от 01.07.2010) «О прокуратуре Российской Федерации» // РГ. 1992. 18 февр.; 2010. 7 июля.
— организационно-процедурная деятельность по исполнению надзорных функций и достижению правозащитных целей, восстановлению нарушенной законности; — юрисдикционная деятельность (ст. 25.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: «Прокурор вправе возбуждать производство по делу об административном правонарушении, участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении и приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении» <23>); ——————————— <23> СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1 (далее — КоАП РФ).
— координация прокурором деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, а также коррупцией, которая проявляется не только в формах преступления, но и административного проступка, гражданско-правовых деликтов и др. и, следовательно, распространяется на сферу деятельности правоохранительных органов административной юрисдикции. Каковы же основания и пределы участия прокурора в административном процессе? Особенно в случаях, когда правоохранительные органы по борьбе с преступностью одновременно являются таковыми и в сфере административной юрисдикции. Для адекватного решения этих вопросов необходимо обратиться к установлению сущностной характеристики административного процесса. Существующие в теории административного права подходы к понятию административного процесса позволяют выделить два аспекта административно-процессуальной деятельности <24>: ——————————— <24> Миронов А. Н. Административное право: Учеб. М.: ИД «ФОРУМ»; ИНФРА-М, 2008. С. 123.
— административно-процедурный; — административно-юрисдикционный. Соответственно, административно-юрисдикционная деятельность прокуратуры является составной частью административного процесса, все особенности данного процесса свойственны этой деятельности, и применительно к этой структуре предназначение административно-юрисдикционной деятельности непосредственно выражено в этимологическом смысле понятия «юрисдикция», происходящего от латинских слов jus — «право» и dico — «говорю» <25>. ——————————— <25> Юридическая энциклопедия. М., 1998. С. 504.
В теории права под юрисдикцией обычно понимают установленную законом (или иным нормативным актом) совокупность правомочий соответствующих государственных органов разрешать правовые споры и решать дела о правонарушениях, т. е. оценивать действия лица или иного субъекта права с точки зрения их правомерности, применять юридические санкции к правонарушителям <26>. ——————————— <26> Российская юридическая энциклопедия. М.: ИНФРА-М, 1999. С. 1102.
Юрисдикцию определяют и как «деятельность компетентных органов, управомоченных на рассмотрение юридических дел и на вынесение по ним юридически обязательных решений» <27>. ——————————— <27> Алексеев С. С. Государство и право: Начал. курс. М., 1994. С. 148.
Кроме того, к понятию юрисдикции относят подведомственность, подсудность разрешаемых дел, полномочия по применению санкций, а также отождествляют ее с правоохранительной (праворазрешительной) деятельностью государства <28>. ——————————— <28> Теория государства и права / Под ред. Н. Г. Александрова. М., 1968. С. 491.
Еще более широкое понятие юрисдикции охватывает всю оперативно-исполнительную деятельность структур государства и общественности по применению права; процессуальную деятельность государства и общественности по применению права, область (круг) ведения, на которую распространяются юрисдикционные полномочия <29>. ——————————— <29> Осипов Ю. К. К вопросу о понятии подведомственности: Сборник ученых трудов. Свердловск, 1969. Вып. 10. С. 84 — 95.
В юридической литературе под административной юрисдикцией обычно понимается: 1) рассмотрение и разрешение дел об административных правонарушениях; 2) рассмотрение и разрешение индивидуальных дел в случае возникновения спора о праве в сфере государственного управления (исполнительной власти) <30>. ——————————— <30> Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970. С. 19 — 20; Шергин А. П. Административная юрисдикция. М., 1979. С. 29; Иванов В. А. Советский административный юрисдикционный процесс // Советское государство и право. 1980. N 6. С. 30.
Иногда это понятие несколько детализируется как «рассмотрение дел об административных правонарушениях и принятие решений по ним в установленном порядке и формах» <31>, не изменяя его основных характеристик. ——————————— <31> Якимов А. Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. М.: Проспект, 1999. С. 7.
При этом рассмотрение и разрешение дел об административных правонарушениях называется административно-наказательной юрисдикцией <32>. Следует, однако, учесть, что административно-наказательной (карательной) юрисдикция может быть названа только в случае, когда результатом административно-юрисдикционной деятельности было наказание правонарушителя. В случае наложения административного наказания можно говорить о том, что юрисдикция носила административно-наказательный (карательный) характер. Но в случае прекращения дела производством она таковой уже не является. Более удачным названием юрисдикционного производства по делам об административных правонарушениях представляется административно-деликтная юрисдикция (т. е. юрисдикция по административному деликту). ——————————— <32> Стайнов П. Особените юрисдикции в областта на администрацията. София, 1956. С. 21 — 24. Болг. яз.
В теории административного права юрисдикция рассматривается также в качестве самостоятельного вида правоохранительной правоприменительной деятельности государства <33>. ——————————— <33> Попов Л. Л., Шергин А. П. Управление. Гражданин. Ответственность: (сущность применения и эффективность адм. взысканий). М., 1975. С. 130 — 133.
Так, например, А. Н. Гришаев утверждает, что административная юрисдикция — это вид правоохранительной деятельности органов исполнительной власти <34>. При этом, как представляется, происходит подмена понятий, когда сфера и вид деятельности органов государства отождествляются. ——————————— <34> Гришаев А. Н. Обеспечение прав граждан при назначении органами внутренних дел административных наказаний: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 9.
Существует и более объемное понятие юрисдикции. Так, В. В. Денисенко, А. Н. Позднышов и А. А. Михайлов вывели таковое с несколько иных позиций: «юрисдикция определяется как подведомственность и компетенция по осуществлению правоприменительной, правоохранительной, государственно-властной, квазисудебной <35> деятельности по рассмотрению и разрешению юридических споров (конфликтов)» <36>. ——————————— <35> Под квазисудебными органами в административном праве принято понимать юрисдикционные учреждения, которые действуют в рамках исполнительной власти и разрешают административные споры в административном порядке с соблюдением специальных процедур, установленных законодательством. <36> Административная юрисдикция органов внутренних дел: Учеб. / В. В. Денисенко, А. Н. Позднышов, А. А. Михайлов. М.: ГУК МВД России, 2002. С. 7.
Для уяснения различных подходов и выработки конструктивного определения заслуживает внимания позиция, согласно которой в составе административной юрисдикции выделяют: 1) производство по жалобам; 2) производство по делам об административных правонарушениях и 3) согласительное производство <37>. Иногда вместо согласительного производства в состав административной юрисдикции включается дисциплинарное производство <38>. ——————————— <37> Аникин С. Б. Проблемы и перспективы административной юрисдикции органов внутренних дел РФ: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.: Акад. МВД РФ, 1996. С. 12 — 13. <38> Миронов А. Н. Указ. соч. С. 123.
Представляется ошибочным рассмотрение административной юрисдикции как квазисудебной. Она, эта деятельность органов исполнительной власти, наделенных административной юрисдикцией, не является ни судебной, ни квазисудебной в смысле существа этой деятельности и процедур (процессуальных форм, с соблюдением которых она осуществляется). Цель этих процедур — в обеспечении определенных гарантий законности разрешения установленного компетентными государственными органами административного деликта. В соответствии с этими же процедурами лицо (орган, учреждение, организация), не согласное с принятым решением, может по основаниям и в порядке, которые установлены законом, обратиться в суд, и здесь уже с соблюдением судебных норм и правил рассмотрения (пересмотра) решения государственного органа административной юрисдикции независимым субъектом отправления правосудия (судьей, судами) выносится окончательное решение по административному делу. Такой подход к их трактовке в полной мере не только соответствует конституционному принципу разделения властей, но и наполняет его дополнительным конкретным содержанием. Усмотрев в материалах дела признаки преступления, а не административного деликта, судья (суд) может направить эти материалы прокурору для решения о постановке вопроса о возбуждении уголовного дела. Поэтому, как представляется, решение уполномоченного органа административной юрисдикции не является и не может являться квазисудебным, а является только административным в соответствии с установленной законом компетенцией надлежащего органа исполнительной власти в соответствующей сфере правовых отношений. Сложившиеся представления о понятиях «юрисдикция» и «административная юрисдикция» позволяют определить данную дефиницию следующим образом: административная юрисдикция — это предмет ведения и компетенция надлежащего государственного органа по осуществлению и само осуществление правоприменительной, правоохранительной, государственно-властной деятельности по рассмотрению и разрешению юридических споров (конфликтов) и дел об административных правонарушениях, осуществляемой государственными органами и органами местного самоуправления, включающей юрисдикционное производство по делам об административных правонарушениях, производство по жалобам, заявлениям, иным обращениям. Такая административно-юрисдикционная деятельность с точки зрения государственного управления является неотъемлемым компонентом административного процесса на его досудебных стадиях, когда судебное производство по таким делам может и не наступить.
