ЗАКОННОСТЬ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ КАК КРИТЕРИЙ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
И. В. ЧУРИН
Чурин Игорь Владимирович, заместитель прокурора Вологодского района Вологодской области.
В статье рассматриваются основные аспекты организации надзорной деятельности органов прокуратуры Российской Федерации за законностью нормативных правовых актов.
Ключевые слова: надзор за законностью нормативных правовых актов, оценка эффективности деятельности органов прокуратуры, взаимодействие органов прокуратуры и органов власти.
The legality of normative acts as a criterion of evaluation of efficiency of supervisory activity I. V. Churin
The article covers main aspects of organization of the supervisory activities of the bodies of public prosecutors of the Russian Federation over the legality of normative acts.
Key words: supervision over the legality of normative acts, a criterion for the evaluation of the effectiveness of the oversight activities of the bodies of russian prosecutors, the interaction of the prosecution and the authorities.
В настоящее время перед прокурорами стоит задача стремиться не к механическому увеличению количества проводимых мероприятий, а к результативности каждого из них. По нашему мнению, оценка эффективности работы органов прокуратуры может быть дана только через призму возложенных на них функций в сопоставлении с задачами и целями прокурорского надзора без учета мер, принятых этими органами по тем или иным причинам с подменой компетенции, а также мер, не оказывающих влияние на состояние законности. Правильность оценки эффективности работы прокуратуры будет зависеть от точности формулировки ее критериев (индикаторов) в их совокупности и исключит применение мер прокурорского реагирования, направленных не на укрепление законности, а на повышение статистических показателей. Как указано в информационном письме Генеральной прокуратуры РФ от 1 апреля 2013 г. N 11-08-13Ип635-13, количество выявляемых органами прокуратуры нарушений ежегодно растет, что обусловлено как объективными причинами, так и субъективным фактором. В органах прокуратуры РФ продолжают фиксироваться случаи необоснованного обращения в суд при наличии возможности устранения нарушений во внесудебном порядке, а также подмены прокурорами функций контролирующих органов. Искусственное увеличение количества нарушений в первую очередь искажает реальное положение дел в той или иной сфере прокурорского надзора, не влияет на состояние законности, отвлекает усилия от приоритетных направлений надзорной деятельности, а также исключает возможность объективного анализа деятельности прокуроров. В указанном информационном письме справедливо отмечено, что наличие подобной практики связано с ошибочным подходом к оценке эффективности работы органов прокуратуры путем примитивного сравнения количественных статистических характеристик различных прокуратур либо поощрительной оценки при росте показателей и отрицательной — при их снижении без учета особенностей на поднадзорных территориях. Для исправления существующей ситуации, по нашему мнению, необходимо в том числе выработать точные критерии эффективности надзорной деятельности органов прокуратуры, применение которых позволит минимизировать субъективизм со стороны лиц, проводящих такую оценку, выявлять положительный опыт в работе органов прокуратуры, анализировать недостатки и в конечном итоге повысить качество работы. Как отмечает К. Скворцов, критерии оценки эффективности прокурорского надзора должны стимулировать достижение целей, стоящих перед прокуратурой, характеризовать количественную и качественную стороны прокурорского надзора, давать возможность оценки, быть универсальными, не противоречивыми по своей структуре, полными, т. е. охватывать все стороны процесса <1>. ——————————— <1> См.: Скворцов К. Ф. Проблемы эффективности прокурорского надзора. М., 1977. С. 24.
Наиболее актуальны, с нашей точки зрения, вопросы выработки индикаторов (критериев) оценки эффективности работы прокуратур первичного звена в сфере осуществления надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, так как именно на первичное звено ложатся наибольший груз и ответственность за осуществление этого вида надзора. Кроме того, именно в этом виде прокурорской деятельности наиболее часто встречается «производственный брак», т. е. факты необоснованного вмешательства органов прокуратуры в деятельность поднадзорных субъектов, принятие мер прокурорского реагирования с подменой компетенции. Под эффективностью принято понимать соотношение цели и результата <2>. В соответствии с п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре цель деятельности органов прокуратуры — обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Учитывая, что состояние законности не только зависит от эффективности работы органов прокуратуры, а является результатом воздействия многочисленных факторов социального, экономического, демографического, правового характера, большинство ученых, занимающихся проблемами оценки эффективности прокурорского надзора, пришли к выводу о том, что состояние законности не может служить критерием (индикатором), с помощью которого следует судить о результатах работы той или иной прокуратуры. Эта точка зрения, высказанная и доказанная в научных работах Б. Андреевым, А. Винокуровым, А. Казариной, О. Капинус, на наш взгляд, вполне обоснованна <3>. ——————————— <2> См.: Там же. С. 22. <3> См. напр.: Капинус О. С., Андреев Б. В., Казарина А. Х. К вопросу о методологии и методике оценки эффективности прокурорского надзора // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2012. N 1. С. 22.
Вместе с тем, по нашему мнению, состояние законности в некоторых сферах правоотношений напрямую зависит от качества и эффективности организации прокурорского надзора, что следует из полномочий органов прокуратуры, императивных предписаний организационно-распорядительных документов, регламентирующих надзорную деятельность. В качестве одного из критериев эффективности надзорной детальности прокуратур первичного звена, впрочем, как и прокуратур субъектов Федерации, удовлетворяющего названным требованиям, следует выделить критерий, который можно именовать как «законность действующих нормативных правовых актов, полнота нормативного правового регулирования». Непосредственно для прокуратур первичного звена в качестве такого критерия эффективности их надзорной деятельности будет законность действующих муниципальных правовых актов, принятых органами публичной власти, поднадзорными этим прокуратурам, а также полнота нормативного правового регулирования вопросов, отнесенных к компетенции указанных органов местного самоуправления. Соответственно, для прокуратур субъектов Федерации в качестве такого критерия будет законность региональных нормативных правовых актов, а также полнота нормативно-правового регулирования вопросов, отнесенных к компетенции органов государственной власти субъектов Федерации. Это утверждение опирается на следующие положения Закона и организационно-распорядительных документов, регламентирующих надзорную деятельность. В соответствии с п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре предметом надзора органов прокуратуры является в том числе соблюдение Конституции РФ и исполнение законов представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления. В соответствии со ст. 23 указанного Закона прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ. Более детально порядок организации надзорной деятельности в рассматриваемой сфере регламентирован в соответствующих приказах Генерального прокурора РФ. Приказом Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. N 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» в обязанности прокуроров субъектов Федерации, городов и районов вменено изучение проектов региональных, муниципальных нормативных правовых актов, а также участие в работе комитетов, комиссий и рабочих групп представительных и исполнительных органов публичной власти. Кроме того, в соответствии с этим Приказом при выявлении в проектах нормативных правовых актов несоответствий федеральным и региональным законам прокуроры субъектов Федерации, городов и районов обязаны своевременно направлять в адрес руководителей органов, осуществляющих разработку соответствующего проекта, замечания и предложения об устранении выявленных несоответствий. Результаты работы органов прокуратуры по изучению проектов нормативных правовых актов отражаются в реестре, ведение которого также является обязанностью прокуратур указанных звеньев. Аналогичная работа прокуратурами субъектов Федерации, городов и районов проводится с принятыми на региональном и местном уровнях нормативными правовыми актами, изучение которых осуществляется в течение 30 дней с момента их принятия. При выявлении несоответствия этих актов Конституции РФ, федеральным и региональным законам прокуроры субъектов Федерации, городов и районов обязаны своевременно приносить на них протесты, а в случае неудовлетворения протеста — обращаться в суд. Более того, в отношении проектов нормативных правовых актов, так же как и принятых нормативных правовых актов, прокуратуры субъектов Федерации, городов и районов проводят антикоррупционную экспертизу, т. е. реализуют полномочия, возложенные на них Федеральным законом от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и ст. 9.1 Закона о прокуратуре. Следует особо отметить, что в настоящее время уставами (конституциями) субъектов Федерации прокуроры 77 субъектов Федерации наделены правом законодательной инициативы. Аналогичным правом обладают подавляющее большинство городских и районных прокуроров. Реализация этого права позволяет прокурорам субъектов Федерации, городов и районов надлежащим образом реагировать на отсутствие обязательных к принятию нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к компетенции органов публичной власти, поднадзорных соответствующим прокуратурам. Кроме того, исходя из положений п. 2.2 Приказа Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2007 г. N 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» реализация этого права в рассмотренном случае является обязанностью прокуроров субъектов Федерации, городов и районов. Таким образом, законность нормативных правовых актов, принятых органами местного самоуправления, органами власти на региональном уровне, т. е. соответствие их федеральному законодательству, а также отсутствие в них коррупциогенных факторов, напрямую зависит от качества работы органов прокуратуры, осуществляющих надзор за исполнением законов этими органами, поскольку все нормативные правовые акты и их проекты должны поступать в органы прокуратуры для их правовой оценки. Кроме того, в случае изменения федерального законодательства органы прокуратуры обязаны проводить сверки действующих нормативных правовых актов, о чем составлять соответствующие акты о наличии или отсутствии нормативных правовых актов, вступивших в противоречие с федеральным законодательством. При отсутствии обязательного к принятию нормативного правового акта прокуроры обязаны выйти с соответствующей законодательной инициативной или принять иные меры прокурорского реагирования. Следует отметить, что оценка эффективности надзорной деятельности по рассматриваемому критерию не требует больших финансовых затрат, в том числе организации в некоторых случаях выезда в проверяемую прокуратуру, поскольку она может быть осуществлена дистанционно — посредством использования общедоступных источников информации, размещенных в сети Интернет. В соответствии со ст. 13 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» обязательному размещению в сети Интернет подлежат в том числе нормативные правовые акты, изданные государственным органом, муниципальные правовые акты, изданные органом местного самоуправления, включая сведения о внесении в них изменений, признании их утратившими силу, признании их судом недействующими, а также сведения о государственной регистрации нормативных правовых актов. Следовательно, для того чтобы оценить законность нормативных правовых актов, принятых органами местного самоуправления или органами региональной власти, лицу, осуществляющему проверку работы органов прокуратуры по рассматриваемому в настоящей статье критерию, можно использовать информационные ресурсы, размещенные в сети Интернет. При этом наличие у проверяющего лица реестров изученных проектов нормативных правовых актов, направленных замечаний и предложений, а также реестров изученных нормативных правовых актов и принятых мер прокурорского реагирования позволяет провести анализ эффективности надзорной деятельности проверяемой прокуратуры в рассматриваемой сфере полно, без организации соответствующей выездной проверки. В прокуратуре Вологодской области апробируется на практике указанный дистанционный способ проведения проверок эффективности надзора за законностью нормативных правовых актов, осуществляемого прокуратурами городов и районов. Анализ этой работы показывает свою эффективность и положительное влияние на муниципальное правотворчество. Кроме того, для повышения качества организации проверочных мероприятий дистанционным способом, а также выявления пробелов в нормативно-правовом регулировании вопросов местного значения аппаратом прокуратуры Вологодской области разработана таблица вопросов, входящих в нормотворческую компетенцию органов местного самоуправления. Таблица для простоты ее применения разбита по сферам правоотношений и включает в себя вопросы местного значения, подлежащие урегулированию путем принятия нормативных правовых актов органами местного самоуправления. Кроме того, в таблице указаны правовые основания для принятия соответствующего муниципального нормативного правового акта, сведения о муниципальном образовании, на уровне которого осуществляется нормативное регулирование, сведения об органе местного самоуправления, уполномоченном на принятие соответствующего акта (представительный или исполнительный). Всего в таблицу вошло более 200 вопросов местного значения, подлежащих урегулированию путем принятия соответствующих муниципальных нормативных правовых актов. При этом следует отметить, что перечень вопросов практически исчерпывающий на сегодняшний день. Указанные средства позволяют аппарату прокуратуры Вологодской области проводить соответствующие проверки законности нормативных правовых актов, принятых органами местного самоуправления, и по результатам проверок оценивать эффективность работы прокуроров на местах по исполнению императивных предписаний, содержащихся в приказах Генерального прокурора РФ, регулирующих вопросы взаимодействия органов прокуратуры с органами местного самоуправления в сфере нормотворчества. Таким образом, законность нормативных правовых актов, принимаемых на муниципальном и региональном уровне, по нашему мнению, должна оцениваться в том числе и как критерий эффективности надзорной деятельности органов прокуратуры, осуществляющих надзор за органами, принявшими соответствующий акт. Законность деятельности многих органов публичной власти, поднадзорных органам прокуратуры, напрямую зависит от качества и эффективности прокурорского надзора, а выявленные в этих органах нарушения в ходе проведения, например, комплексных проверок позволят судить об эффективности осуществления надзорных полномочий той прокуратурой, которой эти органы поднадзорны. Разработанные индикаторы и методика их применения должны быть положены в основу оценки эффективности деятельности прокуратур городов и районов и апробированы в практической деятельности.
Пристатейный библиографический список
1. Капинус О. С., Андреев Б. В., Казарина А. Х. К вопросу о методологии и методике оценки эффективности прокурорского надзора // Вестник академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2012. N 1. 2. Скворцов К. Ф. Проблемы эффективности прокурорского надзора. М., 1977.
