(Околеснова О. А.) («Гражданское общество в России и за рубежом», 2013, N 4)
ЗНАЧЕНИЕ ОБЩЕСТВЕННЫХ ИНТЕРЕСОВ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ
О. А. ОКОЛЕСНОВА
Околеснова Ольга Алексеевна, научный сотрудник Научно-методического центра «Кафедра ЮНЕСКО по авторскому праву и другим правам интеллектуальной собственности НИУ «Высшая школа экономики».
Общественный интерес как правовая категория вызывает особую заинтересованность в контексте исследования процедур общественного контроля. Общественный контроль осуществляется в целях защиты и обеспечения общественных интересов.
Ключевые слова: общественный интерес, общественный контроль, законный интерес, публичный интерес, органы государственной власти, неопределенный круг лиц.
Value of public interests at implementation of civil control O. A. Okolyosnova
Researchers of civil control are interested in public interest as legal category. Civil control is an observation, verification and appreciation in accordance with public interests by government. Civil control is exercised for the purpose defense and protection of the public interests.
Key words: civil control, public interest, legal interest, government, defense of the public.
Общественные интересы — явление, получившее широкое распространение в отечественном правовом поле, при этом не имея четко закрепленного определения. Для того чтобы прийти к пониманию понятия «общественные интересы», необходимо проанализировать эволюцию использования понятия «интерес» в правовой науке. Интересы, выявляемые в познавательном процессе как осознанные общественные потребности, позволяют не только формировать правовые цели и правовые средства их достижения, благодаря интересам в реализацию права реально включаются люди, группы, коллективы, социальные общности, организации <1>. ——————————— <1> Тихомиров Ю. А. Публичное право: Учебник. М.: Издательство БЕК, 1995. С. 53.
Интерес играет ведущую роль в возникновении, изменении и прекращении правоотношения. Без явного или предполагаемого интереса не может возникнуть правоотношение. Термин «интерес» только в первой части Гражданского кодекса Российской Федерации употребляется более пятидесяти раз, т. е. на нормативном уровне признается определяющее значение интереса <2>. Но далеко не любой интерес может быть положен в основу формирования правоотношений. В законе есть устоявшаяся формула, которая четко обозначает круг подобных интересов, — законные интересы. Но данная формула всегда включает в себя тандем из двух составляющих — права и законные интересы, из чего следует, что при определении понятия «интерес» мы уже не можем сделать это через понятие прав. Данное противопоставление широко обсуждалось в юридической литературе. ——————————— <2> Ситдикова Р. И. Частный, публичный и общественный интерес в авторском праве // Гражданское право. 2012. N 2. С. 18 — 20.
Законный интерес часто используется в нормах различных актов, законодатель так и не определил названное понятие <3>. Категория законного интереса наиболее близко соприкасается с субъективным правом. Субъективное право определяется в литературе как мера возможного поведения <4>. ——————————— <3> Проблемы теории государства и права: Учебное пособие / Под ред. М. Н. Марченко. М.: Юристъ, 2001. С. 375. <4> Братусь С. Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М.: Юридическое изд-во, 1947. С. 33; Он же. Субъекты гражданского права. М., 1950. С. 11.
Существует также мнение, что сам по себе законный интерес близок к процессуальному понятию «охраняемый законом интерес» (законный интерес) и проявляет себя, когда он кем-то нарушен, и факт его нарушения является фактом возникновения охранительного правоотношения. Вообще большинство авторов трактуют понятие «законные интересы» в процессуальном смысле <5>. ——————————— <5> Кляус Н. В. Процессуальные законные интересы в гражданском судопроизводстве // Юрист. N 23. 2012. С. 32 — 34.
Как можно заметить, существуют две формулировки: «законный интерес» и «охраняемый законом интерес». В литературе высказана точка зрения, согласно которой следует различать эти два понятия. Но также есть мнение о тождественности этих понятий. Из анализа ряда статей нормативных правовых актов с использованием вышеуказанных понятий видно, что законодатель не проводит разграничения между ними, а рассматривает их как синонимы. Понятие «общественный интерес» неоднократно использовалось в законодательных и иных нормативных правовых актах, из чего можно сделать вывод, что общественный интерес является разновидностью законных интересов. Актуальным также является вопрос соотношения понятий «общественный интерес» и «публичный интерес». Последнее используется законодателем наряду с понятием «общественный интерес», а на практике возникает проблема смешения данных понятий, так как ни первое, ни второе в законе не определены. Публичный интерес (от англ. public interest) — это признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития. Можно предположить, что государство становится выразителем публичного интереса, когда в своей деятельности выражает и соблюдает интересы всех своих граждан (т. е. общественные интересы) и признанный государством общественный интерес реализуется в нормах права <6>. Таким образом, встает вопрос о соотношении уже трех понятий: государственный, общественный и публичный интерес. ——————————— <6> Салахутдинова Г. И. Публичный интерес, интересы неопределенного круга лиц и государственные интересы как основание для обращения прокурора в суд // Законность. 2010. N 12. С. 33.
Законодатель почти всегда связывает общественные интересы с государственными, но не отождествляет их <7>. Понятия публичного, государственного и общественного интереса в теории права часто употребляются как тождественные. Ситуация усугубляется также не всегда однозначным употреблением названных терминов в нормативных правовых актах без точного раскрытия их содержания <8>. ——————————— <7> Тотьев К. Ю. Публичный интерес в правовой доктрине и законодательстве // Государство и право. 2002. N 9. С. 21. <8> Ситдикова Р. И. Частный, публичный и общественный интерес в авторском праве // Гражданское право. 2012. N 2. С. 18 — 20.
Прилагательное «публичный» широко употребляется в значении «открытый», «гласный». В то же время термин «публичный» применяется и в случаях, когда проявляются властные полномочия государства: публичные отношения, публично-правовые образования и т. д. В результате происходит отождествление понятий «государственный» и «публичный», при котором понятие «общественный» сохраняет особый смысл <9>. ——————————— <9> Тюрина Н. Е. Международная торговля как фактор развития международного публичного права: Монография / Науч. ред. Г. И. Курдюков. Казань: Центр инновационных технологий, 2009. С. 101.
Понимание публичного интереса как родового понятия предоставляет возможность выделить государственный интерес и интерес общественный, но не как противоположные категории, а как имеющие общую основу <10>. Государственный тогда становится интересом публичным, когда он, во-первых, соответствует праву и, во-вторых, отражает интерес общественный. В свою очередь, общественный интерес становится общественным только тогда, когда не противоречит праву и обеспечивается им. Из чего и следует, что необходимо не просто декларативное применения термина «общественные интересы», а законодательная регламентация его содержания. ——————————— <10> Чугурова Т. В. Процессуальные формы защиты публичных интересов в российском праве: Дис. … к. ю.н. Самара, 2007. С. 45.
О наличии двух видов интересов и их несовпадении свидетельствует и употребление в нормативных правовых актах понятия «государственный» и «общественный» интерес через союз «и» или запятую. Так, например, в п. 2 ст. 19 Конституции Республики Татарстан от 6 ноября 1992 г. провозглашается, что собственность не должна использоваться во вред государственным и общественным интересам, правам, свободам и достоинству человека <11>. ——————————— <11> Конституция Республики Татарстан. URL: http://constitution. garant. ru/region/cons_tatar/ (дата обращения: 1 декабря 2012 г.).
В правовом государстве противоположных общественным интересам государственных интересов быть не может. В противном случае получатся отчуждение государства от общества, появление ведомственного, номенклатурного интереса, который будет выдаваться за общеполезный. Однако правовое государство не может стать выражением интересов узкой группы лиц. Следовательно, выделение государственного интереса как противоположного общественным в рамках правового государства невозможно <12>. ——————————— <12> Смольников Д. И. Публичный интерес в гражданском процессе России // Мировой судья. 2012. N 5; СПС «КонсультантПлюс».
Отождествление исследуемых понятий базируется еще и на семантическом уровне. Не случайно слово «публичный» (от лат. publicus — «общественный») означает «совершающийся в присутствии публики, гласный, общественный, нечастный» <13>. ——————————— <13> Современный словарь иностранных слов. Ок. 20000 слов. М. : Рус. яз., 1992. С. 502.
Таким образом, публичный интерес — это обеспеченная и соответствующая праву осознанная потребность социальной общности, обусловленная его конкретным положением. Можно сделать вывод о том, что публичный интерес как правовая категория является родовым понятием для общественных и государственных интересов. В обобщенном виде под публичными интересами в гражданском процессе понимают интерес правосудия, т. е. торжество режима законности и укрепление правопорядка <14>. ——————————— <14> Нохрин Д. Г. Государственное принуждение в гражданском судопроизводстве: Монография. М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 97, 199.
Наряду с понятием «публичный интерес» в правовой науке используется понятие «интересы неопределенного круга лиц», которое в отечественном законодательстве имеет процессуальные корни. Законодатель не разъяснил данное понятие. За его определением обратимся к доктрине. Под защитой неопределенного круга лиц следует понимать защиту общих интересов физических лиц, юридических лиц и их групп, объединений и ассоциаций, неперсонифицированного круга, когда установление их точного количества не требуется или установление точного количества участников группы не является необходимым условием для судебной защиты <15>. ——————————— <15> Кулахметов Ш. Б. Защита прав неопределенного круга лиц в теории цивилистического процесса и действующем АПК РФ // Молодой ученый. 2011. N 2. Т. 2. С. 22 — 24.
Следует также обратиться к практике Верховного Суда РФ, который неоднократно разъяснял, что понятия «значительное число граждан» и «неопределенный круг лиц» не равнозначны <16>. Неопределенный круг — это такой круг лиц, который невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве истцов, указать в исковом заявлении фамилию, имя, отчество, место жительства каждого из истцов, решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них при разрешении дела. ——————————— <16> Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за третий квартал 2007 г., утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 7 ноября 2007 г. // СПС «КонсультантПлюс».
Все нормативные правовые акты, принятые до ГПК РФ <17> 2002 г., без должного теоретического осмысления включили как норму о самой возможности коллективной судебной защиты, так и понятия публичного интереса, интереса неопределенного круга лиц и т. п. К сожалению, и новый ГПК РФ лишь воспроизвел их, но не дал им определения <18>. ——————————— <17> Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 г. N 138-ФЗ (ред. от 14.06.2012) // Собрание законодательства РФ. 18.11.2002. N 46. Ст. 4532. <18> Павлушина А. А. Защита публичного интереса как универсальная процессуальная форма // Журнал российского права. 2003. N 6. С. 76 — 84.
В случаях, предусмотренных ГПК РФ и другими федеральными законами, гражданское дело может быть возбуждено по заявлению лица, выступающего от неопределенного круга лиц <19>. ——————————— <19> Статья 4 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации от 14.11.2002 N 138-ФЗ (ред. от 14.06.2012).
На основании ст. 45 ГПК РФ право защиты неопределенного круга лиц предоставлено прокурору, а на основании ст. 46 — органам государственной власти, органам местного самоуправления, организациям или гражданам в случаях, предусмотренных законом: в случаях, предусмотренных законом, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации или граждане вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе либо в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц <20>. ——————————— <20> Статья 46 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации от 14.11.2002 N 138-ФЗ (ред. от 14.06.2012).
Кроме того, о защите интересов неопределенного круга лиц говорит и Закон «О защите прав потребителей». Так, обращаться в суды с заявлениями в защиту прав потребителей и законных интересов отдельных потребителей (группы потребителей, неопределенного круга потребителей) <21>. Кроме того, орган государственного надзора, органы местного самоуправления, общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы) вправе предъявлять иски в суды о прекращении противоправных действий изготовителя (исполнителя, продавца, уполномоченной организации или уполномоченного индивидуального предпринимателя, импортера) в отношении неопределенного круга потребителей <22>. ——————————— <21> Статья 45 Закона РФ от 07.02.1992 N 2300-1 «О защите прав потребителей» (ред. от 25.06.2012) (в ред. Федерального закона от 21.12.2004 N 171-ФЗ). <22> Статья 46 Закона РФ от 07.02.1992 N 2300-1 «О защите прав потребителей» (ред. от 25.06.2012).
Уполномоченный орган по защите прав субъектов персональных данных имеет право обращаться в суд с исковыми заявлениями в защиту прав субъектов персональных данных, в том числе в защиту прав неопределенного круга лиц, и представлять интересы субъектов персональных данных в суде <23>. ——————————— <23> Статья 23 Федерального закона от 27.07.2006 N 152-ФЗ «О персональных данных» (ред. от 25.07.2011).
Еще в римском праве на фоне видового разнообразия исков (по некоторым оценкам, их было более трехсот) по характеру защищаемого интереса специально выделялись иски частные (actiones privatae) и иски народные (actiones populares). При помощи последних защищались общественные интересы, причем обратиться с таким иском мог любой гражданин как представитель государства, являясь как бы органом государства, защитником права вообще <24>. ——————————— <24> Салогубова Е. В. Римский гражданский процесс / Под ред. М. К. Треушникова; Моск. гос. ун-т им. М. В. Ломоносова. М.: Юрид. бюро «Городец», 1997. С. 84.
Как следует из проведенного выше анализа, в контексте современного отечественного законодательства можно соотнести понятия «защита интересов неопределенного круга лиц» и «осуществление общественного контроля». Поэтому как один из принципов осуществления общественного контроля предлагается принцип признания субъектов общественного контроля представителями неопределенного круга лиц при выступлении в суде в защиту общественных интересов. Рядом ученых подчеркивается необходимость создания институциональных и правовых условий и юридических механизмов <25>, которые способствовали бы реализации общественного контроля. ——————————— <25> Шульга Р. Ю. Современные механизмы осуществления гражданского контроля неправительственными организациями // Гражданское общество в России и за рубежом. 2012. N 3. С. 22 — 28.
Кроме того, целесообразным видится предоставление льгот субъектам общественного контроля при обращении в арбитражные суды по аналогии с положениями ст. 333.37 НК РФ <26>: от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, освобождаются прокуроры и иные органы, обращающиеся в арбитражные суды в случаях, предусмотренных законом, в защиту государственных и (или) общественных интересов. ——————————— <26> Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 г. N 117-ФЗ (ред. от 03.12.2012) // Собрание законодательства РФ. 07.08.2000. N 32. Ст. 3340.
Реализация общественного интереса предполагает наиболее полное удовлетворение общественных потребностей и обеспечение всестороннего развития всех членов общества <27>. ——————————— <27> Свердлык Г. А. Гражданско-правовые способы сочетания общественных, коллективных и личных интересов: Учебное пособие. Свердловск: Урал. ун-т, 1980. С. 16.
Общественные интересы присущи обществу в целом. Общественные интересы — это интересы, направленные на достижение благих целей, соответствующих общим представлениям нравственности, морали, справедливости. Отсюда можно сделать вывод, что на общественные интересы напрямую опирается общественный контроль как деятельность по наблюдению, проверке и оценке соответствия деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных объектов общественного контроля именно общественным интересам. Общественный контроль осуществляется в целях защиты и обеспечения общественных интересов. В связи с этим под общественными интересами следует понимать законные интересы граждан, связанные с обеспечением их безопасности и благополучия, стабильного и устойчивого развития общества.
Литература
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 26.01.2009. N 4. Ст. 445. 2. Конституция Республики Татарстан. URL: http://constitution. garant. ru/region/cons_tatar/ (дата обращения: 1 декабря 2012 г.). 3. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 N 117-ФЗ (ред. от 03.12.2012) // Собрание законодательства РФ. 07.08.2000. N 32. Ст. 3340. 4. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 г. N 138-ФЗ (ред. от 14.06.2012) // Собрание законодательства РФ. 18.11.2002. N 46. Ст. 4532. 5. Закон РФ от 07.02.1992 N 2300-1 «О защите прав потребителей» (ред. от 25.06.2012) (в ред. федерального закона от 21.12.2004 N 171-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 15.01.1996. N 3. Ст. 140. 6. Федеральный закон от 27.07.2006 N 152-ФЗ «О персональных данных» (ред. от 25.07.2011) // Собрание законодательства РФ. 31.07.2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3451. 7. Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за третий квартал 2007 г., утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 7 ноября 2007 г. // СПС «КонсультантПлюс». 8. Братусь С. Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М.: Юридическое изд-во, 1947. 362 с. 9. Свердлык Г. А. Гражданско-правовые способы сочетания общественных, коллективных и личных интересов: Учебное пособие. Свердловск: Урал. ун-т, 1980. 72 С. 10. Кляус Н. В. Процессуальные законные интересы в гражданском судопроизводстве // Юрист. 2012. N 23. 11. Кулахметов Ш. Б. Защита прав неопределенного круга лиц в теории цивилистического процесса и действующем АПК РФ // Молодой ученый. 2011. N 2. Т. 2. 12. Нохрин Д. Г. Государственное принуждение в гражданском судопроизводстве: Монография. М.: Волтерс Клувер, 2009. 241 с. 13. Павлушина А. А. Защита публичного интереса как универсальная процессуальная форма // Журнал российского права. М.: Норма, 2003. N 6. 14. Проблемы теории государства и права: Учебное пособие / Под ред. М. Н. Марченко. М.: Юристъ, 2001. 655 с. 15. Салахутдинова Г. И. Публичный интерес, интересы неопределенного круга лиц и государственные интересы как основание для обращения прокурора в суд // Законность. 2010. N 12. 16. Ситдикова Р. И. Частный, публичный и общественный интерес в авторском праве // Гражданское право. 2012. N 2. 17. Смольников Д. И. Публичный интерес в гражданском процессе России // Мировой судья. 2012. N 5; СПС «КонсультантПлюс». 18. Современный словарь иностранных слов. Ок. 20000 слов. М.: Рус. яз., 1992. 740 с. 19. Тихомиров Ю. А. Публичное право: Учебник. М.: БЕК, 1995. 496 с. 20. Тотьев К. Ю. Публичный интерес в правовой доктрине и законодательстве // Государство и право. 2002. N 9. 21. Тюрина Н. Е. Международная торговля как фактор развития международного публичного права: Монография / Науч. ред. Г. И. Курдюков. Казань: Центр инновационных технологий, 2009. 228 с. 22. Чугурова Т. В. Процессуальные формы защиты публичных интересов в российском праве: Дис. … к. ю.н. Самара, 2007. 23. Шульга Р. Ю. Современные механизмы осуществления гражданского контроля неправительственными организациями // Гражданское общество в России и за рубежом. 2012. N 3.
