(Суслова Н. В., Добрецов Д. Г.) («Законность», 2010, N 9)
ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Н. В. СУСЛОВА, Д. Г. ДОБРЕЦОВ
Суслова Надежда Васильевна, старший научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере экологии НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.
Добрецов Денис Григорьевич, старший научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере экологии НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических наук.
Современное состояние окружающей среды в РФ остается неблагополучным на протяжении многих лет. Учитывая напряженную экологическую обстановку в стране и отсутствие полноценной системы государственного контроля в сфере природопользования и охраны окружающей среды, прокуратура все большее внимание уделяет надзору за исполнением законодательства в этой сфере, обеспечивая средствами прокурорского надзора конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду.
Ключевые слова: состояние окружающей среды, природоохранная деятельность прокуратуры.
Ensuring legality in the sphere of environmental protection N. V. Suslova, D. G. Dobretsov
The modern state of environment in the Russian Federation remains unfavourable for many years. Considering tense environmental situation in the country and lack of comprehensive system of government control in the sphere of use of natural resources and environmental protection, the Public Prosecutor’s Office pays more attention to supervision over implementation of legislation in this sphere providing for means of prosecutorial supervision of the constitutional right of citizens to favourable environment.
Key words: state of environment, environmental activities of the Public Prosecutor’s Office.
Состояние окружающей среды в РФ характеризуется глобальным загрязнением атмосферного воздуха, почв, поверхностных и подземных вод <1>. Шестая часть территории страны, где проживает более 60 млн. человек, экологически неблагополучна. Динамика основных экологических показателей развития России показывает увеличение антропогенного воздействия на окружающую среду — растут суммарные выбросы загрязняющих веществ в атмосферу от стационарных и передвижных источников, объемы образования отходов на фоне снижения их переработки, объемы загрязненных сточных вод. ——————————— <1> Материалы докладов «О состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации» за 2005 — 2008 гг., подготовленных Минприроды России совместно с заинтересованными министерствами, федеральными службами, федеральными агентствами, другими организациями и учреждениями.
Все более напряженной становится ситуация с качеством питьевой воды из-за не решаемых длительное время проблем сбросов загрязненных сточных вод в поверхностные и подземные водные объекты и крайне медленного, неадекватного сложившейся ситуации ввода новых очистных сооружений. Так, в сложных по санитарно-эпидемиологическим показателям регионах — Архангельской, Иркутской, Магаданской, Саратовской, Челябинской областях, Ставропольском крае, Республике Хакасия — за последние 3 года не введено ни одной станции по очистке сточных вод. Эта ситуация характерна для многих регионов страны, и объясняется она отсутствием в экологическом законодательстве норм экономического стимулирования рационального природопользования. Плата за негативное воздействие на окружающую среду фактически превратилась в дополнительное налоговое бремя для предприятий. Размер платы и механизм ее начисления никак не стимулируют предприятия к внедрению природоохранных технологий, поскольку даже начисляемая по максимальной ставке плата несопоставима с реальными затратами на осуществление природоохранных мероприятий. Ставки платы за загрязнение окружающей среды, как правило, не позволяют ни предотвращать, ни компенсировать ущерб. Кроме того, до сих пор не существует нормативного документа, касающегося обязательности возмещения ущерба, причиненного экосистемам уникальных природных территорий и его адресности, в частности, при строительстве олимпийских объектов на особо охраняемой территории Сочинского национального парка. Погашение ущерба и его сумма носят добровольный характер. На территории РФ более 6 млн. единиц хозяйствующих субъектов, а охват государственным контролем органами Росприроднадзора ежегодно составляет лишь 0,4%, или не более 24 тыс. единиц в год <2>. ——————————— <2> Материалы проверок эффективности охраны окружающей среды в России, проведенных Счетной палатой РФ в период 2005 — 2009 гг.
Одна из основных проблем в сфере контроля за качеством окружающей среды, ее охраной, а также использованием природных ресурсов — отсутствие продуманной, четкой и последовательной политики государственного регулирования деятельности различных субъектов, решающих задачи в этой сфере: федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, объектов реального сектора экономики. Это приводит, с одной стороны, к ослаблению госконтроля из-за постоянных реорганизаций, серьезного сокращения численности инспекторского состава, разрушения материально-технической базы, недостаточного финансирования, с другой — к дублированию систем наблюдения и невозможности получения сопоставимых данных для всей территории России. Следует отметить, что в настоящее время в бюджетах субъектов Федерации не предусмотрено выделение финансовых средств на осуществление государственного экологического контроля, а надзор за исполнением органами государственной власти субъектов РФ возложенных на них полномочий по этому виду контроля не осуществляет ни один федеральный орган исполнительной власти, в том числе и Росприроднадзор. В 2009 г. в связи с экономическим кризисом и спадом промышленного производства в России, а также ростом числа предприятий, модернизирующих производство и вводящих очистные сооружения, наметилась некоторая тенденция сокращения выбросов и сбросов вредных веществ в окружающую природную среду (на 5 млн. т в общей сложности снизилось количество выбросов в атмосферный воздух, на 191 млн. т — количество образования отходов, на 527 единиц — количество несанкционированных свалок) <3>. Наметилась также тенденция снижения количества нарушений лицензионных соглашений при недропользовании. ——————————— <3> Статистические данные контрольно-надзорной деятельности Росприроднадзора в 2009 г.
Учитывая напряженную экологическую обстановку в стране и отсутствие полноценной системы государственного контроля в сфере природопользования и охраны окружающей среды, прокуратура большое внимание уделяет надзору за исполнением законодательства в этой сфере, обеспечивая средствами прокурорского надзора конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду. Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства охватывает фактически всю сферу жизнедеятельности общества. Приоритетным в работе прокуратуры на протяжении многих лет остается надзор за исполнением законов контролирующими природоохранными органами, органами власти субъектов Федерации, надзор за исполнением законодательства об охране и использовании водных объектов, об отходах производства и потребления, в сфере лесопользования, недропользования, об охране и использовании водных биоресурсов и др. Анализ статистических данных о работе прокуроров в сфере природопользования и охраны окружающей среды за последние годы свидетельствует о сохранении тенденции роста числа выявляемых и пресекаемых прокурорами нарушений. Анализ статистических данных о работе прокуроров в сфере охраны окружающей среды и природопользования за последние годы свидетельствует об устойчивой тенденции роста числа выявляемых прокурорами нарушений. Так, в 2004 г. их было выявлено 92367, в 2005 г. — 130559, в 2006 г. — 205548, в 2007 г. — 241133, в 2008 г. — 290317, в 2009 г. — 286577. Следует отметить, что в 2009 г. произошло незначительное (1,3%) снижение общего числа выявленных прокурорами экологических правонарушений <4>. ——————————— <4> Снижение общего числа выявленных прокурорами экологических правонарушений произошло в основном в тех регионах, где нет специализированных природоохранных прокуратур.
В сфере природопользования тенденция роста числа выявленных прокурорами нарушений сохранилась. Так, их число в сфере охраны животного мира и водных биоресурсов в 2009 г. составило 24213, в 2008 г. — 24004 (прирост 0,9%). На 7,6% выросло число нарушений, выявленных прокурорами в сфере лесопользования: в 2009 г. — 34778, в 2008 г. — 32334. Впервые за много лет произошло снижение (на 2%) числа правонарушений, выявляемых прокурорами в сфере охраны окружающей среды (земли, вод, атмосферного воздуха и об отходах производства): 2008 г. — 214830, 2009 г. — 210585. Однако на основании сведений одного года делать вывод о смещении приоритетов в прокурорском надзоре в сторону природопользования считаем преждевременным. Состояние законности в экологической сфере во многом зависит от эффективной работы природоохранных органов. Прокурорскими проверками установлено, что территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не в полном объеме проводят проверки, не принимают исчерпывающих мер для устранения нарушений, а также мер по возмещению ущерба, привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности. При выявлении нарушений федерального законодательства эти органы, как правило, ограничиваются лишь внесением предписаний, контроль за исполнением которых осуществляют слабо. Кроме того, и сами органы контроля допускают нарушения законов. Так, фиксируются случаи создания различных административных барьеров при реализации организациями своих прав (в том числе введения не предусмотренных законодательством процедур и запретов, сборов и платежей, оказание платных услуг самими контролирующими органами), ограничения конкуренции и предоставления отдельным лицам преференций и привилегий, истребования излишних документов, волокиты при рассмотрении заявлений. В Волгоградской, Ивановской, Тверской, Саратовской, Ярославской, Самарской областях, Чувашской Республике путем обращения Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры в арбитражные суды пресечена незаконная практика предъявления территориальными управлениями Ростехнадзора требований к юридическим лицам о получении лицензии на обращение с опасными отходами. При этом предприятия деятельностью по обращению с отходами не занимались, а лишь накапливали их для дальнейшей передачи по возмездным договорам специализированным предприятиям, получившим соответствующие лицензии. В Республике Татарстан отделы управления Ростехнадзора наделялись полномочиями по осуществлению государственного надзора и контроля за соблюдением предприятиями и организациями, должностными лицами и гражданами требований в области охраны окружающей среды, в то время как у Ростехнадзора нет таких полномочий. По результатам проверки Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой в адрес руководителя управления Ростехнадзора по Республике Татарстан принесено 5 протестов, которые рассмотрены и удовлетворены. Органы Росрыболовства не всегда должным образом осуществляют возложенные на них полномочия по государственному контролю и надзору в сфере охраны и использования водных биоресурсов <5>. ——————————— <5> Аналитический обзор «Криминогенная обстановка в сфере добычи и переработки рыбы», подготовленный НИЦ N 3 и НИЦ N 4 МВД России в 2009 г.
Материалы прокурорских проверок показывают, что органы Росрыболовства недостаточно эффективно осуществляют свои контрольные функции. Только в результате организованного по инициативе Волжской прокуратуры сплошного мелиоративного траления основных рыбоходных каналов дельты реки Волги был полностью очищен от браконьерских рыболовных снастей основной рыбоходный канал, по которому рыба осетровых видов движется к зимовальным ямам вверх по течению. Однако этот очевидно эффективный способ борьбы с браконьерством органы рыбоохраны не используют. Как уже отмечалось, ситуация с качеством питьевой воды <6>, подаваемой населению, неудовлетворительная практически во всех регионах. В этой связи органы прокуратуры принимают серьезные меры по укреплению законности и правопорядка в этой сфере. Так, прокурорскими проверками исполнения водного законодательства в Хабаровском крае, Брянской, Магаданской, Сахалинской областях, в Волжском регионе в части обеспечения граждан питьевой водой были выявлены нарушения в деятельности органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, которые не принимали должных мер по охране источников питьевого водоснабжения, восстановлению централизованных систем (водопроводов) городских и сельских поселений, внедрению современных технологий подготовки питьевой воды. Прокуроры повсеместно отмечают недофинансирование водоохранных мероприятий, на которые в соответствии с целевыми программами субъектов Федерации предусмотрены бюджетные средства, что приводит к критическому положению в сфере обеспечения населения качественной питьевой водой. Так, при проведении прокурорской проверки обеспечения питьевой водой жителей Супуневского сельского поселения Брянской области было установлено, что источниками водоснабжения населения являются 12 артезианских скважин, качество воды в которых не соответствовало требованиям безопасности относительно содержания железа, мутности, а также относительно бактериальных показателей, которые превышали нормативы в 3,6 — 5,3 раза. Программы производственного контроля качества питьевой воды не было, зоны санитарной охраны первого пояса артезианских скважин не огорожены. В целях устранения выявленных нарушений помимо иных мер прокурорского реагирования в суд было направлено исковое заявление о понуждении органов местного самоуправления принять меры по обеспечению граждан доброкачественной питьевой водой. Все требования прокурора удовлетворены. ——————————— <6> Материалы государственных докладов «О санитарно-эпидемиологической обстановке в Российской Федерации» за 2004 — 2008 гг., подготовленных Федеральным центром гигиены и эпидемиологии Роспотребнадзора.
Кроме того, прокуратура проводит системную и целенаправленную работу по надзору за исполнением законодательства об отходах производства и потребления во всех регионах страны. Так, анализ докладов прокуроров о работе в 2009 г. <7> показывает, что среди нарушений этого законодательства по-прежнему наиболее многочисленны: массовое распространение несанкционированных свалок и непринятие муниципальными органами мер к их ликвидации; принятие органами местного самоуправления не соответствующих федеральному законодательству правовых актов; отсутствие у хозяйствующих субъектов проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, а также лицензий на деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению опасных отходов, паспортов отходов; отсутствие профессиональной подготовки у должностных лиц, осуществляющих деятельность по обращению с отходами; невнесение платы за негативное воздействие на окружающую среду; сокрытие (умышленное искажение) или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации в области обращения с отходами и др. Перечисленные нарушения характерны для всех субъектов Федерации. При этом следует иметь в виду, что в целом по стране не хватает обустроенных полигонов для захоронения отходов и заводов по их переработке <8>. В этой связи следует считать наиболее важным направлением деятельности прокуратуры работу по взаимодействию с органами власти субъектов Федерации в целях выделения бюджетных средств на создание полигонов для захоронения твердых бытовых отходов (ТБО) с современной технологией по их переработке. По инициативе волжского межрегионального природоохранного прокурора, прокуратуры Ульяновской области, с участием правительства этой области была утверждена муниципальная целевая программа г. Ульяновска «Чистый город на 2008 — 2010 гг.». Также по инициативе волжского межрегионального природоохранного прокурора в Ульяновской области в 2009 г. введен в эксплуатацию новый полигон ТБО и отведен земельный участок для строительства на нем мусороперерабатывающего завода. ——————————— <7> Изучены материалы докладных записок прокуроров из 34 регионов страны и информационные письма Генеральной прокуратуры РФ. <8> Материалы парламентских слушаний комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии от 24 марта 2009 г. на тему: «Вопросы совершенствования нормативно-правового регулирования в области обеспечения экологической безопасности при обращении с отходами производства и потребления».
Серьезный урон режиму законности и правопорядка причиняется бездействием судебных приставов по совершению исполнительных действий, связанных с нарушением экологического законодательства. Прокурорскими проверками фиксируются серьезные просчеты в деятельности служб судебных приставов. Прокуроры выявляют факты бездействия судебных приставов по совершению исполнительных действий, а также совершение ими этих действий с нарушением установленного законом порядка. Неполнота и неэффективность мер, принимаемых судебными приставами, вызваны как слабым ведомственным контролем и спросом со стороны руководителей служб, так и недостатком знаний экологического законодательства для исполнения решений судов, обязывающих ответчиков обеспечить нормативную очистку выбросов в атмосферный воздух и сбросов загрязненных сточных вод, устранить нарушения при обращении с отходами производства и потребления. Так, на низкий уровень возмещения ущерба в лесной отрасли влияет тот факт, что большинство незаконных порубок совершается лицами с низкими доходами, а расчет ущерба производится с применением таксовой стоимости, что во много раз увеличивает сумму фактического ущерба. При принятии мер прокурорского реагирования прокуроры неоднократно указывали на то, что правоохранительные и контролирующие органы должны быть ориентированы на активизацию применения обеспечительных мер, в том числе в виде наложения ареста на орудия преступления и транспортные средства. Например, в Приморском крае из 100835 тыс. руб., подлежащих возмещению в 2009 г. по рассмотренным судами искам, фактическое взыскание произведено на сумму 2218 тыс. руб., остальные решения находятся в стадии принудительного исполнения, однако в силу указанных причин в 2009 г. эти суммы не были взысканы. Сходная ситуация характерна для всех «лесных» регионов страны. Таким образом, сложившаяся тенденция ухудшения качества окружающей среды при ослабленном государственном контроле и отсутствии четкой системы управления в сфере природопользования предопределяет необходимость усиления прокурорского надзора за исполнением законов в экологической сфере. Считаем необходимым в целях стабилизации контрольно-надзорной деятельности природоохранных органов принять федеральные законы об осуществлении государственного экологического контроля, государственного контроля в сфере природопользования и об обеспечении экологической безопасности в РФ. Также полагаем необходимым расширить в действующем законодательстве количество норм прямого действия, снизить количество подзаконных нормативных правовых актов, чтобы исключить зависимость действия закона от их принятия (так как необходимые подзаконные нормативные правовые акты могут быть не приняты в течение длительного времени и многие нормы закона в это время не могут применяться).
